□王萌萌

清單管理的公共治理視野

□王萌萌

清單管理既是傳統(tǒng)管理的話題，也是現(xiàn)代管理的關注焦點，更是我國全面深化政府改革的一個突破點。2013年，黨的十八屆三中全會《決定》提出推行“權(quán)力清單”制度的要求；同時提出制定“負面清單”，實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單的基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域；2014年，國務院總理李克強提出公開“作為清單”，廣泛接受社會監(jiān)督。這些舉措體現(xiàn)了其邊界管理思想。邊界理論強調(diào)明確邊界，進而規(guī)范其行為[1]。

一、清單管理的困境

目前我國正處于改革的攻堅期和深水區(qū)，政府通過運用邊界管理推出清單管理組合拳。目前實際操作中，在劃定權(quán)責邊界、借助邊界、運用邊界等方面存在諸多問題。

（一）清單雙重關系倒置

“數(shù)量”與“質(zhì)量”關系是清單管理的雙重關系，關系著清單的整體質(zhì)量。但是目前部分單位及官員為完成制定清單的任務，一味降低標準，過于看重清單的“長短”，忽視清單質(zhì)量。表現(xiàn)為在清單上玩“數(shù)字游戲”，上演“削足適履”，或趁機推卸權(quán)責，或明減暗增等隨意設定權(quán)責邊界行為。2014年11月，上海自貿(mào)區(qū)宣布備戰(zhàn)新版負面清單，著重提到目前執(zhí)行的2014版負面清單共計139條，較2013版減少了51條，而2015新版的清單將更短，但是面臨著一個問題，即如何在縮減數(shù)量時保障質(zhì)量[2]？這個問題處理得不好，就會出現(xiàn)重“數(shù)量”輕“質(zhì)量”的困境。究其原因是沒有處理好清單管理的雙重關系，制定清單時沒有把握住質(zhì)量底線，不能兼顧質(zhì)量與數(shù)量的雙重要求。加之缺乏有效的監(jiān)督評估機制，制定清單的隨意性就不可避免了，部門及官員的自利行為也就得不到遏制。這樣的清單質(zhì)量注定不會高，更不符合“法無授權(quán)不可為，法無禁止即可為，法定責任必須為”的原則，其合法性、透明性與可行性也將受到質(zhì)疑。

（二）重“管理”輕“服務”

這里主要是指在清單管理的過程中政府及其公務員“管理”觀念及行為未及時轉(zhuǎn)變，缺乏“服務”意識。俞可平認為：治理是多元主體的互動，而非政府單一主體的管理[3]。從這個角度講，政府作為清單管理參與主體之一，在推行清單管理時，應讓多元主體（社會和市場）參與到清單管理中，更加注重自身服務者角色，才能達到善治的目的。尤其是十八屆三中全會提出國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，更加強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府服務能力，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府管理觀念。但是受傳統(tǒng)管理觀念和習慣性思維影響，政府及其公務員早已習慣坐擁“審批權(quán)”高高在上的姿態(tài)，以及事前監(jiān)督的管理模式。面對清單管理，他們沒有擺正自身定位，對自身權(quán)責邊界沒有明確的認識，仍舊以清單制定者和監(jiān)督者自居，缺乏服務意識，注重清單的制定和公布，工作重心未及時轉(zhuǎn)向?qū)κ轮惺潞蟮谋O(jiān)督。

（三）清單任務化、靜態(tài)化

清單的公布只是起點，從目前清單管理的實踐來講，各級政府十分重視清單制定，這本身無可非議，可是清單制定之后，重視程度普遍下降，將清單管理視為“臨時性任務”，或是僅僅制定清單的工作。大多數(shù)政府機關為制定清單而組建“臨時工作小組”，工作人員專業(yè)性不強，對清單管理的認識停留在制定階段，將之視為制定“清單”的臨時任務，對于清單的執(zhí)行效果或監(jiān)督反饋工作很少關注。清單管理淪為走過場，成了形式，缺乏以結(jié)果為導向的工作機制。此外，從權(quán)責具有變動性這一角度來看，更不應把清單管理看作是一次性消費。因為隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場、社會的需求不斷變化，政府、市場、社會的職能和權(quán)責也將不斷變化，但是目前部分機關及其公職人員尚未認識到權(quán)責的動態(tài)性，把清單管理看成一個靜態(tài)性的工作，缺乏常態(tài)機制，后續(xù)工作的開展未及時跟進，思想觀念停滯不前，這些都將制約清單管理的后續(xù)工作。

（四）缺乏配套法律制度

博弈論強調(diào)博弈無處不在，博弈規(guī)則本身決定了人們的行為方式，也能夠預測人們的行為結(jié)果[4]。實際上清單管理就是一個博弈。規(guī)則決定著博弈的結(jié)果。清單管理并非有了清單就能管住權(quán)力，還應具備相配套的法律制度支撐。但是目前清單管理中明顯缺乏相關法律支撐，以負面清單為例，上海自貿(mào)區(qū)推行負面清單管理，遵循“法無禁止即可為”原則，在一定程度上存在著行政管理風險，這風險主要來自于我國市場經(jīng)濟法律體系和監(jiān)管體系的不完善。

二、清單管理的規(guī)范

當前改革形勢倒逼政府必須明確權(quán)責邊界，借助和運用邊界來規(guī)范政府與市場、社會、公眾的關系，推進改革深化。清單管理關鍵在于政府應看到權(quán)力入“單”的難題，以及按“單”用權(quán)比實現(xiàn)權(quán)力入“單”更為艱巨的問題。政府必須及時規(guī)范清單管理。

（一）理清清單雙重關系

“數(shù)量”與“質(zhì)量”關系著清單的可執(zhí)行性，更關系著清單的透明性和合法性，因此必須厘清二者關系。一是運用底線思維處理“數(shù)量”與“質(zhì)量”關系。2013年7月，習近平同志強調(diào)要“堅持底線思維，切實做好工作，增大簡政放權(quán)的含金量”。加強對領導干部的教育培訓使其明確清單的雙重關系，運用底線思維破解困境，同時樹立原則意識和邊界意識，對法律制度保持敬畏之心，守住權(quán)責底線，不可為私利棄“質(zhì)量”迎合“數(shù)量”。二是加強對清單的監(jiān)督和評估。中央政府應成立清單監(jiān)察評估小組，審查各級政府清單的“數(shù)量”與“質(zhì)量”及其合法性，并加強對清單“質(zhì)量”的評估權(quán)重。以考評為指揮棒引導各級政府及其官員的行為，實行嚴格的獎懲制度，理順清單雙重關系。對問題清單進行嚴格查處通報，責令相關部門對其修改，并對相關責任人進行問責。

（二）轉(zhuǎn)變清單管理思維

“善治呼吁有效的政府，如果沒有有效的政府，經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展是不可能的；有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟和社會發(fā)展的關鍵[5]。”清單管理不是縮小政府，更不是走過場，而是通過劃定政府與市場、政府與社會、政府與公民的權(quán)責邊界，進而實現(xiàn)善治。一是貫徹治理理念，逐步淡化“官”念，擺脫固有思維，破除傳統(tǒng)管理觀念，政府在清單管理的各個環(huán)節(jié)應鼓勵市場、社會、公眾參與其中，爭取其意見建議及支持，并形成對清單管理的有效監(jiān)督，敦促政府為市場、社會與公眾的有效參與，并提供更多的服務；二是堅持用法治思維和法治方式解決問題，嚴格按照法定權(quán)限、程序行使權(quán)力，履行職責，克服利益藩籬。在清單管理的過程中，轉(zhuǎn)變服務職能，依法準確定位自身角色，到位不越位，有為不亂為，依法制定和公布清單，強化事中事后的監(jiān)督及服務工作，逐步推動政府依法創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務。

（三）促進清單管理動態(tài)化

清單管理是厘清權(quán)力邊界，明晰權(quán)責，規(guī)范政府與市場、政府與社會、政府與公民的權(quán)責關系，提升政府效率和效能的一個管理過程，而不是一次簡單的權(quán)責梳理與公開工作，它是一項以結(jié)果為導向的動態(tài)工程，因此，必須促進清單管理的動態(tài)化。一是利用“大數(shù)據(jù)”完善清單管理。大數(shù)據(jù)時代的今天，政府及領導干部應樹立大數(shù)據(jù)思維，建立“清單管理數(shù)據(jù)庫”，及時收集信息，進行有效地分析，作出對清單管理的精準分析和輔助決策。二是建立完善的評估體系，對清單進行及時的評估，對不符合市場發(fā)展規(guī)律或是有礙于全面推進深化改革的清單，進行及時的取締和調(diào)整；三是組建專門的清單管理工作小組，促進清單管理的專門化、專業(yè)化。由政府公務員、專家學者及智囊組成常設的清單管理小組，使得清單管理的整個工作系統(tǒng)連貫、與時俱進。

（四）完善清單配套法規(guī)

人民大學王利明教授認為政府職權(quán)法定與市場主體行為自由法定在實質(zhì)上是相同的，核心都是突出“法定”二字。要求“法定”，不只是體現(xiàn)在立法上，還包括其背后的一整套配套法律制度體系。許多改革總是牽一發(fā)而動全身，需要綜合配套措施及時跟上[6]。清單管理是一項新的創(chuàng)舉，其運行必然關系到其他法律制度，也必然對其他制度產(chǎn)生影響，因而需要配套的法律制度為其支撐和配合。一是完善相關法律，正如法治政府強調(diào)的“授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯之有責”?！皳?jù)、規(guī)、責”關系到清單管理的成敗。清單管理的每一個環(huán)節(jié)都應具備相應配套的法律法規(guī)，同時立法機關應以立法的形式對清單管理制度予以肯定，保障其效力與合法性。二是促進電子政務制度的發(fā)展。已有的各類清單基本是通過電子政務進行公開，在此情況下電子政務制度的完善與平臺的建設顯得十分重要。尤其是基層行政機關的電子政務發(fā)展水平，必須打通清單管理的“最后一公里”，提升清單管理的整體成效，應建立并及時完善基層電子政務制度建設，提升基層公務員應用電子政務的技能。

清單管理是政府的一次自我革命，是全面推進深化改革的關鍵一步，關系著政府與市場、政府與社會、政府與公民關系的構(gòu)建。推進清單管理，嚴格依法制定清單，政府轉(zhuǎn)變管理思維，以法治視野推進清單管理不斷完善，規(guī)范邊界管理，并逐步完善配套法律法規(guī)，才能使得清單管理發(fā)揮其應有的作用。在這一過程中，需要政府以壯士斷腕的決心，破除利益藩籬，嚴格推行清單管理模式。

[1] 陳建先.博弈的樂趣[M].北京:北京言實出版社,2013: 61-64.

[2] 郭小路.澎湃新聞:上海自貿(mào)區(qū)備戰(zhàn)新版負面清單:主攻方向或?qū)Ｏ蛑圃鞓I(yè)[DB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1281794.2014,11.

[3] 俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實.1999 (5):38-41.

[4] 陳建先.博弈的樂趣[M].北京:北京言實出版社,2013: 92-96.

[5] The World Bank,World Development Report 1997:The State In A Changing World[R]. Oxford University Press, N.Y.1997,p.1.

[6] 王利明.推行負面清單制度,是政府治理模式的重大轉(zhuǎn)變[N].人民日報,2014 (4).

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責任編輯：胡越