摘要：小產(chǎn)權(quán)房是我國政府和社會公眾極為關(guān)注的社會熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，在國內(nèi)高房價背景下，“小產(chǎn)權(quán)房”因其較低的價格受到社會的青睞和關(guān)注，雖然國土資源部多次嚴(yán)厲地叫停小產(chǎn)權(quán)房，但是各地的小產(chǎn)權(quán)房市場依然火爆。本文深層次地對“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)的原因進(jìn)行分析，并針對這些問題提出了相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；原因；解決對策

中圖分類號： F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1674-0432（2014）-04-95-2

近幾年中國城市房地產(chǎn)市場跌宕起伏，全國幾乎所有大中型城市及其近郊都出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房，成為廣大民眾普遍關(guān)注的住房問題之一。目前我國法律并未給予小產(chǎn)權(quán)房相應(yīng)的合法地位，盡管國土資源部以及住房與建設(shè)部等部門多次發(fā)布通知，要求停建、售、購小產(chǎn)權(quán)房，反復(fù)強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房交易的風(fēng)險，但是小產(chǎn)權(quán)房市場規(guī)模卻越來越大，屢禁不止。造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的。解決小產(chǎn)權(quán)房問題，必須堅持兼顧國家、集體、農(nóng)民和購房人等各方利益的原則。

1 小產(chǎn)權(quán)房的概念及法律性質(zhì)

所謂的小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)，所以叫做小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)僅包括房屋的所有權(quán)，是不完全產(chǎn)權(quán)，它與大產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)區(qū)別在于土地使用權(quán)的主體不同，國家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)。而小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在農(nóng)村集體土地上，我國法律規(guī)定，這類土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，它沒有產(chǎn)權(quán)，因此，小產(chǎn)權(quán)房無法受法律保護(hù)。

2 小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的根源

2.1 低廉的市場價格迎合了人們的消費(fèi)需求，高收益成為產(chǎn)生小產(chǎn)權(quán)房的驅(qū)動力

我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但各個地區(qū)發(fā)展不平衡，大城市的房價上漲得非?？?，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大多數(shù)居民的購買能力。但是，國家的住房保障體系卻無法滿足需求，許多人的住房問題還是得不到解決。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象大量存在，有大量現(xiàn)實的購買群，很大原因在于其價格優(yōu)勢。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)沒有土地出讓金和各種稅費(fèi)，也沒有開發(fā)商的利潤截取，因此，出售價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)比商品房價格低很多，對于城市工薪階層來說具有相當(dāng)大的吸引力，所以相當(dāng)一部分人愿意頂著產(chǎn)權(quán)風(fēng)險而購買。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)成本低廉，除了建安費(fèi)，幾乎沒有其他費(fèi)用，賣出的價格又是成本價格的幾倍，可以從中獲得巨大的收益。在利益的誘惑面前，一部分農(nóng)村集體土地所有者會想盡各種辦法去建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，而當(dāng)?shù)卣矔ζ浣o予一定的保護(hù)，房地產(chǎn)開發(fā)商為了巨大的經(jīng)濟(jì)收益也會冒著風(fēng)險去建設(shè)。對于各方來說這是一本萬利的買賣，所以小產(chǎn)權(quán)房才無法被遏制，巨大的利潤驅(qū)使小產(chǎn)權(quán)房越來越壯大。

2.2 土地制度的城鄉(xiāng)二元體制

大量研究表明，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的最重要的體制根源在于我們當(dāng)下的土地城鄉(xiāng)二元化制度，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)因此受到嚴(yán)格的限制。農(nóng)村土地屬于集體所有，不能自由出讓，更不能自行開發(fā)房地產(chǎn)。而國有的土地可以流轉(zhuǎn)、交易、開發(fā)、抵押，但集體的土地卻沒有這些權(quán)利，這是一種城鄉(xiāng)“同地不同權(quán)”的制度。由于城市不斷向周邊擴(kuò)展，城郊的大量集體土地被政府征收，但向農(nóng)民支付的土地補(bǔ)償款較少，但卻以高價賣出，兩者的利益明顯分配不均，農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重侵害，但是，如果進(jìn)行小產(chǎn)房開發(fā)，農(nóng)民就可以得到更多的經(jīng)濟(jì)利益，而且對于購房者來說，小產(chǎn)權(quán)房的價格優(yōu)勢也具有巨大吸引力。

2.3 監(jiān)管不利，大量的違規(guī)違法用地沒有受到應(yīng)有的處理

從住房制度改革一直到現(xiàn)在，我國相關(guān)法律法規(guī)從沒有承認(rèn)過小產(chǎn)權(quán)房的合法性，而我國法律同時也規(guī)定，一個小產(chǎn)權(quán)房樓盤從建設(shè)、開發(fā)、驗收到銷售、居住段，需要經(jīng)過規(guī)劃、國土、建設(shè)、房管、消防等多個環(huán)節(jié)，這些部門應(yīng)依法對其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。雖然開發(fā)商處于強(qiáng)勢地位，但如果沒有審批監(jiān)管部門睜一只眼閉一只眼，姑息遷就，是根本不能歷時數(shù)年建設(shè)并公開銷售的，嚴(yán)重影響了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，造成了法律的虛置。

3 小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法

3.1 改變城鄉(xiāng)二元土地制度，統(tǒng)一土地市場，同地同權(quán)

要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房一系列的問題，最關(guān)鍵的是要進(jìn)行制度的革新，打破城鄉(xiāng)土地二元化制度，加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，推進(jìn)土地使用權(quán)市場化。在符合我國法律法規(guī)的條件下，農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)可以允許進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，應(yīng)和國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價。那么，國家以公共利益占有的土地可以是國有土地，也可以是農(nóng)民集體所有的土地，是多元化的，不是單一的。城市建設(shè)用地變成國有土地?zé)o需被政府征用，農(nóng)村集體土地同樣也無需經(jīng)過政府的征收，可以直接進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易。只有這樣，才能有序、有效保護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民利益，才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，打破政府壟斷非農(nóng)建設(shè)用地的格局，城市化建設(shè)過程中的土地增值收益分配農(nóng)民才可以共享。

3.2 建立集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

目前，在我國土地開發(fā)利用幾乎是由政府獨(dú)占的，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革不斷深入，國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)應(yīng)是平等的這一理念逐漸形成，面對這一局面，市場就會要求改變這種單一的土地供應(yīng)模式，積極推行土地供應(yīng)主體多元化，建立農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。筆者認(rèn)為在法律上應(yīng)明確規(guī)定集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)是平等的，《土地管理法》應(yīng)以此為首要內(nèi)容進(jìn)行修改，這是允許集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)的前提，其次應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益如何分配是流轉(zhuǎn)制度建立的核心，明確規(guī)定收益分配主體，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和最低保護(hù)價，最低保護(hù)價是確定集體土地流轉(zhuǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 建立完善的住房保障體系

改革現(xiàn)行的住房保障體系，只有滿足人們基本的住房需求，才會有更多精力去創(chuàng)造社會財富。小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)已經(jīng)有20多年的時間了，但到現(xiàn)在才引起人們的重視，其根本原因在于房價漲得太快，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城市中低收入的承受能力。小產(chǎn)權(quán)房問題在某種程度上反映了我國住房體系的不完善。做好住房保障工作，應(yīng)堅持市場與保障并重，分類解決不同層次的居民住房需求問題，并不斷完善住房保障體系和法制建設(shè)。做好住房保障工作，既不可能全部依靠市場，也不可能完全依靠政府。只能是市場與政府有機(jī)結(jié)合，逐步健全和完善以廉租房、周轉(zhuǎn)房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、農(nóng)村危房改造和租賃住房補(bǔ)貼等為主要內(nèi)容的住房保障體系，解決城鎮(zhèn)中中低收入者的住房問題。完善房地產(chǎn)市場價格監(jiān)控制度，防止產(chǎn)生囤地、炒房等現(xiàn)象，真正實現(xiàn)“居者有其屋”的改革目的。

3.4 加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，真正貫徹落實相關(guān)執(zhí)法措施

政府部門首先要加強(qiáng)監(jiān)督，轉(zhuǎn)變政府角色定位，同時理順土地行政管理體制，進(jìn)一步明確主管部門，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)，減少地方干擾，對新建小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)堅決杜絕，對已經(jīng)建成銷售的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)及時叫停，嚴(yán)肅查處，但是對既存的小產(chǎn)權(quán)房也不能簡單粗暴地采用一刀切，一拆了事的方式。即便它是非法占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房也不能強(qiáng)拆。因為拆房的過程很容易激化社會矛盾，甚至導(dǎo)致極端事件發(fā)生，影響正常的生產(chǎn)生活秩序和社會穩(wěn)定。而且即使強(qiáng)行拆除了小產(chǎn)權(quán)房，已占用的耕地可能已受到嚴(yán)重破壞，已無法復(fù)耕。所以，在處理此類問題時必須謹(jǐn)慎，對于非法占用耕地建造小產(chǎn)權(quán)房的集體組織，可以要求其另行開發(fā)相對應(yīng)的耕地予以彌補(bǔ)。如是已經(jīng)購買小產(chǎn)權(quán)房者，可以讓其補(bǔ)繳相應(yīng)的土地出讓金，依法轉(zhuǎn)為合法的商品房，具體的數(shù)額以土地國有化征收后的評估金額和同等地段商品房平均出讓金比例來定；如果購買者實在無力繳納土地出讓金，可以根據(jù)相應(yīng)情況將其小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為保障性住房或是予以沒收。

4 結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房問題是關(guān)系到各方利益主體的難題，也是長期困擾立法界的難題，小產(chǎn)權(quán)房存在是客觀的、必然的，所以必須轉(zhuǎn)變思維方式，重新構(gòu)建相應(yīng)的法律制度，處理該問題既要符合廣大人民的利益需求、符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，也符合法治國家的長久治安，才是解決問題的根本之道。

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作者簡介：喻小倩，重慶工商大學(xué)融智學(xué)院，講師，研究方向：土地管理。