王庚政

(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430060)

我國循環(huán)經濟起步于生態(tài)工業(yè)園建設，生態(tài)工業(yè)園是實踐循環(huán)經濟的重要載體。循環(huán)經濟是一種全新的經濟模式，符合可持續(xù)發(fā)展理念，是對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統(tǒng)經濟模式的根本變革。在資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)破壞多重壓力的倒逼下，發(fā)展循環(huán)經濟是必然選擇。法律是行為的導向，如果沒有法律保障，循環(huán)經濟就可能永遠停留在口號上。2008年頒布的《循環(huán)經濟促進法》將發(fā)展循環(huán)經濟以法律形式固定下來，對推動我國循環(huán)經濟的發(fā)展起到了統(tǒng)領性作用。發(fā)展循環(huán)經濟在具體操作層面上需要與之相配套的制度保障，規(guī)劃環(huán)境影響評價制度(以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評”)作為一種源頭控制的法律制度，對化工園區(qū)循環(huán)經濟發(fā)展、規(guī)制化工業(yè)環(huán)境風險具有重要意義。

我國《環(huán)境影響評價法》將規(guī)劃環(huán)評定義為，對規(guī)劃項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出或者減輕不良影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。自1979年《環(huán)境保護法(試行)》以來，我國的環(huán)評制度已實行了三十多年，在發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境作用的同時，也暴露出很大的缺陷。我國現行的環(huán)評制度重心集中于建設項目環(huán)評，建設項目環(huán)評處在決策鏈的底層，難以從全局上評估和預防決策帶來的環(huán)境風險。實踐證明，政策、計劃、規(guī)劃相比建設項目可能帶來的環(huán)境風險更大，如果不能從決策源頭上進行控制，就無法從根本上防治環(huán)境問題。鑒于此，我國2003年頒布的《環(huán)境影響評價法》使我國的環(huán)境影響評價制度從建設項目環(huán)評擴展到規(guī)劃環(huán)評層面，實現了從微觀到宏觀、從末端到源頭的跨越。2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》進一步細化了規(guī)劃環(huán)評的相關規(guī)定，增強了規(guī)劃環(huán)評的可操作性。

一、規(guī)劃環(huán)評對生態(tài)化工園區(qū)循環(huán)經濟的重要意義

規(guī)劃環(huán)評是實現化工園區(qū)循環(huán)經濟發(fā)展的重要途徑和有效保障。循環(huán)經濟的實現，關鍵在于總體規(guī)劃。走循環(huán)經濟發(fā)展道路是我國化工園區(qū)建設的必由之路。規(guī)劃環(huán)評和循環(huán)經濟追求的目標具有一致性，都體現了預防為主的理念，都是為了實現可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃環(huán)評制度和循環(huán)經濟是相輔相成的，規(guī)劃環(huán)評需要循環(huán)經濟理念的指導，而規(guī)劃環(huán)評則保障了循環(huán)經濟理念的落實?；I(yè)與環(huán)境聯系密切，具有產業(yè)關聯度高、行業(yè)聚集效應明顯等特點，這就要求實行規(guī)模效應，實行整體布局，集中治理。生產中既要消耗大量自然資源，同時也產生“三廢”影響環(huán)境，對水、電、汽、氣、交通運輸等基礎設施的要求高，且數量較大。循環(huán)經濟的發(fā)展模式是必然選擇，實現資源的循環(huán)利用和清潔生產，能最大限度地增加資源利用率，降低生產成本，使企業(yè)利益最大化，更能在很大程度上規(guī)制企業(yè)的環(huán)境風險，降低可能產生的環(huán)境成本，提高企業(yè)競爭力。循環(huán)經濟的生產方式是市場經濟體制下企業(yè)趨利性的必然選擇。

規(guī)劃環(huán)評是規(guī)制化工園區(qū)環(huán)境風險的有效手段。化工業(yè)存在很高的固有環(huán)境風險，對生態(tài)環(huán)境的影響巨大。規(guī)劃環(huán)評能夠通過早期介入，對可能產生的環(huán)境風險進行系統(tǒng)的評估和預測，提出預防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，特別是避免因規(guī)劃不當而產生的布局性環(huán)境風險。規(guī)劃是一個整體系統(tǒng)，政府在規(guī)劃中過于看重經濟效益，而較少考慮環(huán)境承載能力、社會影響，這是導致化工園區(qū)環(huán)境污染產生的重要原因?；ゎ愴椖恳话阒蛔鼋ㄔO項目環(huán)評，并不做規(guī)劃環(huán)評，無法從宏觀和整體上規(guī)制環(huán)境問題。一個當初看似布局合理的項目，隨著城市整體規(guī)劃的變化，可能會出現后天性布局不合理，存在很大的隱患。規(guī)劃環(huán)評通過早期介入，對環(huán)境風險進行全面系統(tǒng)的評估和預測，提出預防不良環(huán)境影響的對策和措施，可以有效避免因布局不當而產生的環(huán)境風險。

二、化工園區(qū)規(guī)劃環(huán)評法律制度運行中的現實困境

隨著工業(yè)化進程加快，我國出現了大規(guī)模的化工業(yè)“造園運動”，已建成和在建的化工園區(qū)數量和規(guī)模龐大，但參差不齊。規(guī)劃環(huán)評制度在實際中也暴露出自身的不足，不能有效地從源頭上規(guī)制化工園區(qū)的環(huán)境風險、推動化工園區(qū)循環(huán)經濟發(fā)展。

“先審批后環(huán)評”現象嚴重。規(guī)劃環(huán)評的根本作用在于源頭預防。我國《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第10條規(guī)定：編制專項規(guī)劃，應當在規(guī)劃草案報送審批前編制環(huán)境影響報告書。這就要求工業(yè)園區(qū)專項規(guī)劃的環(huán)境影響報告書應當在決策審批前完成，為決策提供依據。在實際生活中，“先審批后環(huán)評”現象嚴重，違背了規(guī)劃環(huán)評的立法初衷，不能發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評在前期介入和預防的作用。

循環(huán)經濟理念并未被納入到規(guī)劃環(huán)評之中。我國現行法律并沒有把循環(huán)經濟理念納入到規(guī)劃環(huán)評之中，這使得規(guī)劃環(huán)評的實施缺乏先進的理念指導，難以從根本上規(guī)制環(huán)境風險，實現可持續(xù)發(fā)展，缺乏規(guī)劃環(huán)評制度保障的循環(huán)經濟則容易淪為口號。

化工園區(qū)規(guī)劃環(huán)評缺乏替代性方案。我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，化工園區(qū)專項規(guī)劃需要編制環(huán)境影響報告書。專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書的內容包括對環(huán)境可能造成影響的預測、評估以及相應的減輕和預防措施，但并未規(guī)定替代性方案。對于行政機關的風險決策而言，最優(yōu)方案的產生一般包括三個環(huán)節(jié)：一是分析和考慮實現既定風險規(guī)制目標的各種可選方案及相應手段；二是評估每種方案實現目標的有效程度；三是挑選能最大限度實現目標的方案。[1]通過定量分析的方式，將各種方案的風險值計算出來，在精確計算和評估的基礎上，分析每種方案實現目標的有效程度和成本，然后通過成本收益的方法分析來選擇最優(yōu)方案。沒有選擇就沒有比較，缺乏替代性方案，只能對單一方案進行審查，在單一方案的基礎上進行修補，不能保障行動方案的可行性和合理性，審查的效果就會大打折扣，無法實現最優(yōu)選擇。

規(guī)劃環(huán)評的公眾參與程序缺乏可操作性。我國《環(huán)境影響評價法》雖然對專項規(guī)劃的公眾參與做了程序要求，要求規(guī)劃的編制機關在規(guī)劃草案報送審批前，通過舉行論證會、聽證會或者其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見，對公眾意見采納與否的說明也須一起送審批機關審查。但對公眾具體怎么參與并沒有明確規(guī)定，例如，報告書草案如何公布、何時公布，公眾如何查閱報告書，公眾提出意見的期限，規(guī)劃編制機關如何反饋等并沒有具體規(guī)定。[2]公眾參與程序具體規(guī)定的不足使得其缺乏可操作性，我國規(guī)劃環(huán)評的公眾參與難以真正實現，公眾的環(huán)境知情權、參與權成為空談。

環(huán)評報告書審查過程流于形式?；@區(qū)專項規(guī)劃在政府正式批準前，應當由政府指定的環(huán)境行政機關或其他機關的代表和專家組成審查小組，對環(huán)境報告書進行審查，并提出書面性審查意見，最終的審查意見將成為決策的重要依據。審查小組是行政部門主導下的臨時性工作機構，缺乏獨立的法律地位。在行政部門的主導下，審查小組難以起到中立審查的作用，審查效果不容樂觀。這就使環(huán)評報告書的審查缺乏有力的外部監(jiān)督，審查過程難免流于形式，難以起到實質的約束作用。

三、完善化工園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的對策

強化審批機關的責任，保障規(guī)劃環(huán)評的早期介入。規(guī)劃環(huán)評的重要意義在于決策之前的早期介入，對環(huán)境影響進行綜合評估，確定最優(yōu)的規(guī)劃方案，為決策提供依據。現實中“先審批后環(huán)評”的做法違反了程序性要求，應當強化違法審批的責任。從法治的角度而言，環(huán)評作為一項法律程序，其作用在于規(guī)范人們的行為。“先審批后環(huán)評”的做法違反了正當法律程序原則，本身就失去了法律意義，因此是無效的。這就迫使行政部門為了順利通過環(huán)評而嚴格按照法定程序辦事，法定程序并不能保證制定出來的規(guī)劃具有絕對的實質正義性，但在絕大多數情況下能保障規(guī)劃的科學性和合理性，促進規(guī)劃環(huán)評發(fā)揮有效的作用，推動化工園區(qū)循環(huán)經濟發(fā)展，達到預防環(huán)境風險的目的。

將循環(huán)經濟指標納入到規(guī)劃環(huán)評之中。規(guī)劃環(huán)評和循環(huán)經濟追求的目標具有一致性，應當把循環(huán)經濟的先進理念應用到規(guī)劃環(huán)評中，建立規(guī)劃環(huán)評的循環(huán)經濟指標評價體系，預防環(huán)境風險，建設循環(huán)經濟化工園區(qū)，推進循環(huán)經濟發(fā)展，構建循環(huán)型社會。

在環(huán)境影響報告書中加入替代性方案?；@區(qū)專項規(guī)劃環(huán)評環(huán)境影響報告書中并未規(guī)定替代性方案，路徑選擇的單一性制約了決策的科學性和合理性。在環(huán)評報告書中加入替代性方案，可以為決策者提供多種選擇方案，以進行最佳決策，最大限度地降低可能產生的不利環(huán)境影響，防止不可逆轉的環(huán)境問題產生。從成本收益的角度來看，決策前制定替代性方案的成本遠低于環(huán)境問題產生后的補救成本，況且就實際情況而言，替代方案的制定并不需要增加太大的成本，因此，從總體來說，在環(huán)評報告書中加入替代性方案是利大于弊的。在規(guī)劃環(huán)評中加入替代性方案，是平衡現實利益和長遠利益的理性選擇。

完善公眾參與制度。法律以保障利益為主要目標?；@區(qū)的建設會對周邊居民的環(huán)境和健康產生直接影響，公眾作為利益方當然有權利要求參與到環(huán)評決策中來，以維護自身利益。環(huán)評決策是一種風險決策，對未來的影響進行預測是相當困難的，所以，應將規(guī)劃環(huán)評定性為科學判斷基礎上的價值判斷，而非單純的科學事實判斷。規(guī)劃環(huán)評應成為一個風險溝通的平臺，在這個平臺上，公眾的意見得到了表達，雙方進行了溝通，增進了對于決策的認知和理解。無論公眾意見最后是否被采納，都是經過討論的結果，這就增進了公眾對于政府決策的接受度，增強了政府的公信力。在項目前期決策中征求公眾意見，可以相應減少后期對抗式參與的數量，對于預防環(huán)境群體事件至關重要。我國現有的環(huán)評公眾參與最大的不足在于缺乏程序性保障。因此，應建立信息公開制度，向公眾及時發(fā)布有關規(guī)劃環(huán)評的信息，拓展信息發(fā)布的渠道，讓公眾及時了解信息。同時，建立信息反饋機制，及時反饋公眾的環(huán)評意見，搭建風險溝通和決策的平臺。

完善環(huán)評審查機制?，F有的規(guī)劃環(huán)評審查機構缺乏獨立的法律地位，審查過程受到較多制約，審查的客觀性和公正性受到影響。筆者認為，應從法律層面賦予審查機構獨立的地位，在環(huán)保部下設一個環(huán)評審查委員會，各省、市建立地方環(huán)評審查委員會，成員由各級環(huán)保專家組成，由其獨立、統(tǒng)一地行使審查規(guī)劃環(huán)評職權。中央、地方實行垂直統(tǒng)一管理，人事、財政獨立管理，保證其作為審查機構的中立性。

循環(huán)經濟是一個系統(tǒng)工程，關鍵在于總體規(guī)劃。規(guī)劃環(huán)評制度作為一種具體操作層面的評價程序，對循環(huán)經濟的發(fā)展起著整體評價的作用，對實現化工園區(qū)循環(huán)經濟發(fā)展、預防環(huán)境風險、實現可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

參考文獻：

[1]楊雪冬.全球化、風險社會與復合治理[J].馬克思主義與現實，2004(4).

[2]王燦發(fā).“戰(zhàn)略環(huán)評”法律問題研究[J].法學論壇，2004(3).