唐志遠(yuǎn)

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

黨的十八屆三中全會(huì)提出，完善政府績效管理，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，是有效政府治理的重要內(nèi)容。政府績效評(píng)估被引入到湖南政府管理當(dāng)中，為建設(shè)“四個(gè)湖南”、“兩型社會(huì)”以及“全面小康”起到了積極推動(dòng)作用，也為湖南各級(jí)政府解決效率低下、職能越位、責(zé)任模糊、職能交叉等諸多問題提供了解決的辦法。但是當(dāng)前湖南政府績效評(píng)估的功能定位并不完全清晰，戰(zhàn)略管理功能、績效改進(jìn)功能沒有得到完全體現(xiàn)，績效評(píng)估也尚未向績效管理邁出實(shí)質(zhì)性步伐。因此，有必要進(jìn)一步提升湖南政府績效評(píng)估的有效性，充分發(fā)揮政府績效評(píng)估的作用，實(shí)現(xiàn)湖南政府績效評(píng)估的工具理性與價(jià)值理性的完美融合。

一 注重政府績效評(píng)估的戰(zhàn)略管理功能

戰(zhàn)略管理是現(xiàn)代政府管理的重要形式，是通過對組織內(nèi)外部環(huán)境、組織長期目標(biāo)以及組織角色與環(huán)境的匹配的關(guān)注，以提高組織實(shí)現(xiàn)其使命的內(nèi)在能力[1]。政府績效評(píng)估發(fā)展到現(xiàn)在，一方面特別重視評(píng)估的方法和技術(shù)，另一方面特別重視其戰(zhàn)略管理的功能[2]。政府績效評(píng)估戰(zhàn)略管理功能的凸顯主要體現(xiàn)在：

(一)政府績效評(píng)估須以構(gòu)建和諧的政府公民關(guān)系為根本目標(biāo)[3]。開展政府績效評(píng)估有助于強(qiáng)化政府對公眾的責(zé)任，也有助于公眾對政府日常工作行為的了解，增強(qiáng)政府和公眾的彼此溝通理解與互信。湖南各級(jí)政府要以加快富民強(qiáng)省、實(shí)現(xiàn)全面小康為目標(biāo)，通過績效評(píng)估，建立目標(biāo)責(zé)任制，形成上下同心、干群同向的生動(dòng)局面，提高政府績效，回應(yīng)公眾期盼，做到改善政府和公眾的關(guān)系。另外，在具體的績效評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)中，要堅(jiān)決貫徹全心全意為人民服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向，突出醫(yī)療、就業(yè)、教育和社會(huì)保障等事關(guān)人民群眾切身利益的民生指標(biāo)，將這些指標(biāo)作為重要考核內(nèi)容，加大其分值權(quán)重。如在對湖南省14個(gè)市州政府進(jìn)行評(píng)估的80余個(gè)二級(jí)指標(biāo)中，民生建設(shè)指標(biāo)有近40個(gè)，指標(biāo)的數(shù)量和指標(biāo)權(quán)重分別占到指標(biāo)總量和總分值的50%和40%。同時(shí)，對未完成民生指標(biāo)任務(wù)的市州或者省直單位實(shí)行“一票否決”。通過績效評(píng)估，有效解決百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，百姓得實(shí)惠、政府得民心，政府績效評(píng)估工作也得到了群眾的支持和擁護(hù)，政府和公眾的關(guān)系得到明顯改善。

(二)政府績效評(píng)估須以促進(jìn)政府職能實(shí)現(xiàn)為使命。政府部門的績效目標(biāo)就是指公共部門適應(yīng)所處社會(huì)環(huán)境的需要，依共有的價(jià)值觀念[4]。根據(jù)國家或政府所賦予的使命和任務(wù)，經(jīng)由構(gòu)成人員的共同參與以及朝一致方向努力所追求的各種成就和最后結(jié)果[5]。湖南省各級(jí)政府要努力實(shí)現(xiàn)人民政府為人民的根本使命，要著力保障和改善民生，進(jìn)一步抓好就業(yè)、住房、社會(huì)保障等民生工程，努力增加城鄉(xiāng)居民收入，全面推進(jìn)和諧湖南建設(shè)。具體來講就是要緊緊抓住“富民強(qiáng)省”建設(shè)、“兩型社會(huì)”建設(shè)、“四個(gè)湖南”建設(shè)和全面小康建設(shè)這幾項(xiàng)中心任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)政府使命打好基礎(chǔ)。能否有效促進(jìn)上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是評(píng)價(jià)湖南政府工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。湖南政府績效評(píng)估的目標(biāo)設(shè)計(jì)、內(nèi)容確定、指標(biāo)設(shè)計(jì)、方法選擇、結(jié)果使用等，都必須以促進(jìn)湖南各級(jí)政府職能實(shí)現(xiàn)為使命。尤其是要通過加大民生指標(biāo)的考核力度和權(quán)重，促使各地各部門將工作重心真正落實(shí)到全心全意為人民服務(wù)的使命上來，鼓勵(lì)和引導(dǎo)政府扎扎實(shí)實(shí)為民辦實(shí)事，實(shí)現(xiàn)人民政府的使命。

(三)政府績效評(píng)估須以激勵(lì)政府管理過程高效和管理結(jié)果公平為前進(jìn)方向[6]。戰(zhàn)略管理是一種結(jié)果導(dǎo)向的管理，聚焦于通過特定的戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)略內(nèi)容，并通過有效的選擇和行動(dòng)，戰(zhàn)略不再是工作本身的目的，而是作為變革的力量來幫助政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[7]。因此，管理過程高效和管理結(jié)果公平是戰(zhàn)略管理的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)湖南政府績效評(píng)估工作的戰(zhàn)略管理功能：一要不斷加強(qiáng)對湖南政府管理過程的監(jiān)管和評(píng)估，對政府工作實(shí)施月度、季度和年度考核，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行反饋，督促整改。為民辦實(shí)事考核中，要繼續(xù)對市州采取逐月報(bào)告、按季自評(píng)、半年檢查、年終考核驗(yàn)收的辦法，對進(jìn)度滯后的及時(shí)進(jìn)行整改督辦，把考核與工作督查相結(jié)合；二要強(qiáng)化湖南政府績效評(píng)估的結(jié)果公平導(dǎo)向。在對各市州和省直機(jī)關(guān)的績效評(píng)估中，要加大對政務(wù)公開、微博問政等指標(biāo)的考核力度，促使其結(jié)果公開公平；同時(shí)，在評(píng)估中要運(yùn)用客觀性較強(qiáng)、操作容易的指標(biāo)，合理公正地對其工作績效進(jìn)行考核。對弄虛作假的行為，要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，確保政府績效評(píng)估對結(jié)果公平的導(dǎo)向作用。

二 加強(qiáng)政府績效評(píng)估的績效改進(jìn)功能

要改進(jìn)政府績效的功能，必須弄清楚政府績效的具體內(nèi)容。本文采用盛明科博士的“結(jié)果說”、“行為說”和“能力說”來概括政府績效的具體內(nèi)容。“結(jié)果說”主要是指政府履職所要達(dá)到的結(jié)果，是政府業(yè)績的記錄；“行為說”主要是指政府實(shí)際的表現(xiàn)及其狀態(tài)；“能力說”主要是指政府潛在能力的一種外在作用的表現(xiàn)。這種概括政府績效內(nèi)容的說法，主要是從政府績效產(chǎn)生的邏輯過程出發(fā)，抓住政府管理的公共性特征[8]。根據(jù)這一內(nèi)容，湖南政府的績效評(píng)估功能可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

(一)應(yīng)不斷促進(jìn)各級(jí)政府主要工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。湖南政府績效評(píng)估工作的開展，首先要緊緊圍繞“四個(gè)湖南”建設(shè)，把著力點(diǎn)放在“四個(gè)湖南”和“兩型社會(huì)”這兩個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)上來。各項(xiàng)指標(biāo)體系要做到密切結(jié)合“四個(gè)湖南”建設(shè)、“兩型社會(huì)”建設(shè)的具體內(nèi)容。其次，湖南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征突出，長株潭“兩型社會(huì)”改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)入攻堅(jiān)克難階段，對長株潭的績效評(píng)估要著眼于“兩型社會(huì)”建設(shè)出現(xiàn)的新問題和新情況的考核；湘南承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)已經(jīng)全面啟動(dòng)，對郴州、衡陽、永州三市政府的績效評(píng)估則必須著眼于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和提質(zhì)改造；大湘西地區(qū)是湖南省扶貧開發(fā)與攻堅(jiān)的試點(diǎn)區(qū)，對湘西地區(qū)有關(guān)市州政府的績效評(píng)估必須將生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善作為重中之重；對環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的相關(guān)市政府的績效評(píng)估，則必須將環(huán)境保護(hù)和生態(tài)改善等指標(biāo)的權(quán)重加重。總之，開展湖南政府績效評(píng)估，必須以促進(jìn)湖南省全面建成小康社會(huì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，確保政府績效評(píng)估的重點(diǎn)和湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的一致。

(二)應(yīng)不斷改進(jìn)各級(jí)政府的工作行為。政府工作行為一般是指行政行為，行政行為是行政主體實(shí)施行政行為的具體方法和形式。主要包括行政執(zhí)法行為、行政合同行為和行政司法行為[9]。胡錦濤同志指出，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理[10]。這要求各級(jí)政府不斷改進(jìn)工作行為，提高執(zhí)行力，獲得公信力。首先，督促政府決策做到公開、公平、公正，確?？茖W(xué)民主決策。湖南政府績效評(píng)估不僅要對政府的決策程序進(jìn)行評(píng)估，還要對決策反饋過程進(jìn)行評(píng)估，確保決策理念的先進(jìn)性、導(dǎo)向的正確性和操作的可行性。其次，加強(qiáng)對依法行政的績效評(píng)估，要在嚴(yán)格執(zhí)法、制訂和修改政府規(guī)章、理順行政執(zhí)法體制三個(gè)環(huán)節(jié)上強(qiáng)化績效考核力度，科學(xué)設(shè)置與依法行政相關(guān)的各項(xiàng)績效指標(biāo)。另外，要加大對行政監(jiān)督的績效評(píng)估，行政監(jiān)督分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，湖南政府績效評(píng)估則要貫穿行政監(jiān)督的全過程，每一個(gè)階段都要根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置有效的指標(biāo)和構(gòu)建全面有效的指標(biāo)體系進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，還要對行政監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容進(jìn)行考核。

(三)應(yīng)不斷激勵(lì)各級(jí)政府提升自身的工作能力。政府工作能力的提升，從政府績效評(píng)估方面來講，主要是通過對政府工作規(guī)章制度和公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的評(píng)估來促使政府自身工作能力的提升。因此，績效評(píng)估要抓住兩個(gè)著力點(diǎn)：一要對湖南各級(jí)政府的規(guī)章制度進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估。評(píng)估政府規(guī)章制度，主要是對其內(nèi)容是否符合湖南當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況和對湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與政府工作效率提高是否有幫助，是否可以幫助各級(jí)公務(wù)員開展工作提供良好的制度基礎(chǔ)，是否幫助提高其工作能力；二要對湖南各級(jí)政府機(jī)關(guān)中公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)進(jìn)行評(píng)估。要將公務(wù)員考核與政府績效評(píng)估有機(jī)結(jié)合起來，將公務(wù)員年度考核結(jié)果與單位績效評(píng)估結(jié)果相對接，建立按實(shí)績論獎(jiǎng)懲的激勵(lì)約束機(jī)制，把評(píng)估結(jié)果與公務(wù)員考核特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的獎(jiǎng)金、津貼與提拔掛鉤。對違規(guī)決策、執(zhí)行不力、疏于管理和行政不作為、亂作為的公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部，在績效考核中要給予其所在單位扣分；對工作能力突出、工作責(zé)任感強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)精的公務(wù)員的所在單位應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，用績效評(píng)估和單位考核的雙重方式促進(jìn)公務(wù)員工作能力的提升。

三 推進(jìn)政府績效評(píng)估走向績效管理

績效管理建立在績效評(píng)估的基礎(chǔ)之上，成功的績效評(píng)估不僅取決于評(píng)估本身，而且在很大程度上取決于與績效評(píng)估相關(guān)的管理過程。美國國家績效評(píng)估小組將績效管理定義為：利用掌握的績效信息，協(xié)助績效評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，通過特定的績效評(píng)估方法和技術(shù)，計(jì)算得出政府績效的水平，以告知管理者維持或者改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且反饋計(jì)劃和目標(biāo)是否成功的管理過程[11]。目前，湖南政府績效評(píng)估工作還停留在“評(píng)估”層面上，推動(dòng)績效評(píng)估走向績效管理方面所做的工作較少。具體表現(xiàn)在，對政府績效評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ冃Ч芾淼囊庾R(shí)不強(qiáng)、思路不清、行動(dòng)不夠，績效評(píng)估更多的是“年底算賬”或者“秋后算賬”，沒有實(shí)現(xiàn)對績效目標(biāo)—過程—結(jié)果的全年性、全面性、全程性和常態(tài)化的績效管理。另外，缺乏掌握政府績效管理技術(shù)的專業(yè)人才是難以實(shí)現(xiàn)湖南政府績效管理的又一重要原因。為此，實(shí)現(xiàn)湖南省政府績效評(píng)估向政府績效管理轉(zhuǎn)變，必須做好以下兩個(gè)方面的工作：

(一)要在湖南全省上下形成推進(jìn)政府績效管理的共識(shí)。政府績效管理的推行，需要全社會(huì)參與，尤其是政府自身內(nèi)部要達(dá)成共識(shí)，形成合力。首先，要?jiǎng)?chuàng)建績效型政府的管理文化，建立顧客需求導(dǎo)向的政府，客觀上要求湖南省各級(jí)政府放低姿態(tài)，厘清工作思路，從政府本位轉(zhuǎn)向民眾本位。政府一定要徹底成為公益服務(wù)的提供者，最好的辦法是把政府所擁有的資源放在窗櫥之中，任顧客根據(jù)自己的需求自由挑選[12]。這就要求湖南省各級(jí)政府的公務(wù)員，將顧客至上的理念融入湖南各級(jí)政府管理和服務(wù)的內(nèi)容。在具體的工作中，要把老百姓當(dāng)做顧客，以開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為契機(jī)，強(qiáng)化群眾觀念，形成為民服務(wù)的良好氛圍。其次，要以制度建設(shè)促進(jìn)政府績效管理。政府績效管理制度包括法律制度、責(zé)任制度和激勵(lì)制度。政府績效管理的法律制度需要國家層面給予指導(dǎo)，但湖南也可以先行出臺(tái)政府績效管理的地方性法律條例。責(zé)任制度主要著眼于落實(shí)湖南省各級(jí)政府工作人員和領(lǐng)導(dǎo)以及政府績效評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作責(zé)任。激勵(lì)制度的重點(diǎn)要放在激勵(lì)種類的多樣化和內(nèi)容豐富化上面。

(二)要培養(yǎng)高素質(zhì)的政府績效評(píng)估專業(yè)化人才。管理就是整合組織的各種要素，包括各要素個(gè)體間關(guān)系的整合，也包括要素類別之間關(guān)系的整合[13]。政府績效管理同樣是整合政府內(nèi)部資源和內(nèi)部各要素間的關(guān)系。整合這些資源和類別關(guān)系的相關(guān)工作，需要專業(yè)的績效管理人員來完成。目前績效管理方面的專業(yè)人才匱乏，湖南省政府績效評(píng)估委員會(huì)專業(yè)工作人員不到10人，工作任務(wù)十分繁重。市州和市縣(區(qū))人才匱乏的現(xiàn)象就更加嚴(yán)重，大部分市縣(區(qū))的績效辦幾乎是個(gè)空架子，很多專業(yè)工作都是由非專業(yè)人員在辦理和執(zhí)行。人員力量不足特別是專業(yè)人才缺乏是湖南政府績效評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)檎冃Ч芾淼闹饕系K。為了突破這個(gè)障礙，實(shí)現(xiàn)績效評(píng)估向績效管理的轉(zhuǎn)型，必須加大專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)力度，建設(shè)一支高素質(zhì)的、專業(yè)化的政府績效管理隊(duì)伍。本文建議采取高校和機(jī)關(guān)定向培養(yǎng)與定向招錄的方法解決人才匱乏的問題，一方面政府派有這方面實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的人員去高校學(xué)習(xí)政府績效評(píng)估的最新理論知識(shí)和技術(shù)，另一方面將高校培養(yǎng)的政府績效評(píng)估人才分配到從事政府績效評(píng)估的部門實(shí)習(xí)，學(xué)習(xí)實(shí)際操作能力。在每年的公務(wù)員招考中，定向招錄這方面的專業(yè)人才，為實(shí)現(xiàn)績效評(píng)估向績效管理轉(zhuǎn)變提供人才保證。

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