□ 肖俊奇

一、政府規(guī)制和政府內(nèi)部規(guī)制

經(jīng)濟學家經(jīng)常爭論政府和市場的邊界應該在何處，拋棄應然的判斷，實際上市場上從來就無法擺脫政府的身影。通常來說，政府以兩種身份介入市場。首先，與市場上其他經(jīng)濟主體一樣，它是一個“經(jīng)濟人”；其次，政府是規(guī)則的制定者和強制執(zhí)行者。規(guī)制研究的興起①本文所指“規(guī)制”來自英文“regulation”，從中文翻譯來看，regulation目前有四種不同的譯法：一般而言，政府管理部門和行政學者多稱之為“監(jiān)管”，兼有“監(jiān)督”和“管理”之意；自由派經(jīng)濟學家們則偏愛“管制”，突出regulation對于市場經(jīng)濟的影響；香港和臺灣地區(qū)則更傾向于使用“規(guī)管”，日本學者植草益將regulation譯為日文的“規(guī)制”，可以視“規(guī)制”為英文日譯。本文選擇“規(guī)制”，強調(diào)regulation必須以規(guī)則和法律法規(guī)作為規(guī)制行為的正當性和合法性的來源。，正是人們注意到了政府作為規(guī)則的制定者和強制執(zhí)行者，會對市場產(chǎn)生重大影響②關于規(guī)制的研究可追溯到19世紀上半葉。產(chǎn)業(yè)革命所帶來的新技術和新發(fā)明使古典經(jīng)濟學所倡導的自由放任經(jīng)濟面臨強烈沖擊，比如鐵路運輸?shù)陌l(fā)明與推廣需要大量固定資本投資，而自由競爭市場難以迅速聚集所需資金，這便引起了人們對自由放任經(jīng)濟有效性的質(zhì)疑。1839至1850年間，西方工業(yè)國家的經(jīng)濟學家和官員們就對鐵路部門實施規(guī)制的市場效果（包括對生產(chǎn)者福利與消費者福利的影響等）展開論戰(zhàn)，這場論戰(zhàn)奠定了規(guī)制研究的基礎。。

學界對規(guī)制的關注聚焦于經(jīng)濟和商業(yè)性規(guī)制的范圍、性質(zhì)和規(guī)制人員行為等方面③[美]馬爾科姆·K·斯帕羅：《監(jiān)管的藝術》， 周道許譯，北京：中國金融出版社，2006年版，第3頁。，忽略了政府內(nèi)部這一領域。規(guī)制是指“依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制的行為”④[日]植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟學》，北京：中國發(fā)展出版社，1992年版，第10頁。。從規(guī)制主體角度劃分，由私人進行的規(guī)制比如父母親對子女的約束行為稱為“私人規(guī)制”，由社會公共機構(gòu)進行的規(guī)制稱為“公共規(guī)制”。本文研究公共規(guī)制當中的政府規(guī)制。政府規(guī)制是指政府行政組織在市場機制的框架內(nèi)，為維護公共利益，矯正市場失靈，基于法律制定相關規(guī)范標準，對市場主體的經(jīng)濟活動以及伴隨其經(jīng)濟活動而產(chǎn)生的社會問題進行微觀層面的干預和限制的活動和行為。⑤馬英娟：《政府監(jiān)管機構(gòu)研究》，北京：北京大學出版社，2007年版，第27頁。政府規(guī)制的主體是政府行政組織，不包括立法機關和司法機關；政府規(guī)制的對象包括個人、企業(yè)、中介組織和公共組織（包括政府行政組織自己）等所有的市場主體；規(guī)制的范圍包括行業(yè)準入、價格、產(chǎn)品和服務質(zhì)量、環(huán)境、工作場所安全等；常見的規(guī)制手段既有抽象的規(guī)則，又有具體的許可、認證、審查和檢驗、行政契約、強制信息披露以及行政裁決等。很顯然，當政府作為市場里的主體之一，同樣也是規(guī)制對象之一，這個時候便發(fā)生了政府內(nèi)部規(guī)制。

依據(jù)規(guī)制政策的性質(zhì)，政府規(guī)制可以分為三類：經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制和行政性規(guī)制。經(jīng)濟性規(guī)制是指為防止發(fā)生資源配置低效和確保資源公平利用，政府依據(jù)法律權(quán)限，對企業(yè)的進入和退出、價格、產(chǎn)品服務的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務會計等有關行為加以規(guī)制。社會性規(guī)制是政府對涉及生產(chǎn)、消費和交易過程中的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)保、防治災害、信息提供、社會保障等社會行為進行規(guī)范和管理，以協(xié)調(diào)社會成員利益，提高市場效率，增進社會福利，維護社會的公平和穩(wěn)定。①經(jīng)濟性規(guī)制則往往針對特定行業(yè)，社會性規(guī)制并不針對某一特定的產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)實的政府規(guī)制中，有時不能對經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制進行明確的分類，兩者存在交叉重復。例如對產(chǎn)品和服務質(zhì)量的規(guī)制，其目的是為預防壟斷性供給和競爭弊端所引起的物品和服務惡化，但是也可以認為是社會性規(guī)制的一部分。也有這種情況，即本來是以社會性規(guī)制為目的，卻為適應行政需要和行政機關權(quán)力擴張意識而變質(zhì)為經(jīng)濟性規(guī)制。例如政府部門可能借著城市環(huán)境、交通安全的名義制定社會性規(guī)制標準（如排放標準等），進而改變企業(yè)的行為，達到和經(jīng)濟性規(guī)制同樣的目的。行政性規(guī)制，是指政府相關部門對經(jīng)濟規(guī)制和社會規(guī)制的規(guī)制政策制定者和執(zhí)行者的規(guī)制，即對規(guī)制者的規(guī)制。行政性規(guī)制的目的在于更好地監(jiān)督與評價規(guī)制者的規(guī)制行為，糾正政府在規(guī)制過程中的失靈，提高政府規(guī)制效能。當前，經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制理論已漸趨成熟，并在規(guī)制政策的制定和執(zhí)行方面發(fā)揮著積極的指導作用，但是行政性規(guī)制理論正處于探索階段。

本文提出的“政府內(nèi)部規(guī)制”，是與政府對企業(yè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)制相對的一個概念，指的是發(fā)生在政府內(nèi)部的規(guī)制活動和行為。從上面的分析可知，行政性規(guī)制屬于政府內(nèi)部規(guī)制，因為這種對經(jīng)濟規(guī)制和社會規(guī)制的規(guī)制政策制定者和執(zhí)行者的規(guī)制，發(fā)生在政府內(nèi)部。但是行政性規(guī)制并不是政府內(nèi)部規(guī)制的全部內(nèi)容，政府內(nèi)部規(guī)制還有以下兩種情況：

一是政府直接參與市場經(jīng)濟活動所引發(fā)的經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制問題。以政府投資為例，我國經(jīng)濟發(fā)展是以政府為主導的發(fā)展模式，在投資、出口和消費拉動經(jīng)濟發(fā)展的三駕馬車中，政府投資始終占有重要的地位。但很長一段時期，我國的政府投資項目都采取自建自營的管理模式，在此模式下，使用單位集項目的建設、管理與使用于一體，既是項目的投資者和管理者，又是項目建成后的直接受益者。此時政府使用單位某種程度上其實就是一個純粹的經(jīng)濟活動主體，他們在參與經(jīng)濟活動時，理應受到政府規(guī)制機構(gòu)的經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制，而這種規(guī)制也發(fā)生在政府內(nèi)部。

二是政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務時所引發(fā)的經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制問題。一般認為，現(xiàn)代政府擔負向全民提供基礎教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療保障服務等基本公共服務的責任。政府在提供公共服務時，例如直接生產(chǎn)某種特殊藥品，建設一家醫(yī)院或者一所學校，既要接受對產(chǎn)品和服務的價格、數(shù)量、質(zhì)量等方面的限制，也要接受對生產(chǎn)和分配這些公共產(chǎn)品和公共服務過程中安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)保、防治災害、社會保障等等方面的規(guī)范，這也引發(fā)了相應的經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制，而這些規(guī)制也發(fā)生在政府內(nèi)部。

綜上所述，政府內(nèi)部規(guī)制現(xiàn)象有如下兩種情形：一是政府作為“經(jīng)濟人”的角色，直接從事經(jīng)濟活動，或者從事提供公共產(chǎn)品和公共服務的“準經(jīng)濟活動”時，所受到的規(guī)制活動，這種規(guī)制既可能是經(jīng)濟性規(guī)制，也可能是社會性規(guī)制。換句話說，經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制既涉及企業(yè)和社會組織等政府外部的機構(gòu)，也涉及政府部門自身。二是政府作為規(guī)制規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，政府內(nèi)部其他相關部門對其規(guī)制活動的規(guī)制，即對規(guī)制者的規(guī)制，這類規(guī)制主要指行政性規(guī)制②王健等人認為行政性規(guī)制的主體包括政府行政機關、立法機關、司法機關和公眾輿論監(jiān)督等所有對政府規(guī)制機構(gòu)的約束。參見王?。骸吨袊?guī)制——理論與政策》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2008年版，第252頁。本文認為行政規(guī)制發(fā)生在政府內(nèi)部，其規(guī)制主體僅包括政府行政機關，后文將詳細說明，立法機關、司法機關和公眾輿論監(jiān)督屬于對政府的憲政制衡約束，與行政性規(guī)制存在重大差別。。政府內(nèi)部規(guī)制的范圍如圖1所示。需要強調(diào)的是，在我國當前體制下，政企不分，政事不分，決策、管理和監(jiān)管不分等現(xiàn)象普遍存在，很多政府規(guī)制部門實際上都直接參與或干預市場經(jīng)營活動，對規(guī)制者的規(guī)制其實就成了規(guī)制部門自己對自己的規(guī)制，由此導致規(guī)制失效、低效，腐敗現(xiàn)象層出不窮。

二、作為政府自我約束方式的政府內(nèi)部規(guī)制

政府內(nèi)部規(guī)制的本質(zhì)，是政府如何自己約束自己的問題。威爾遜和雷恰爾在三十多年前就曾提出“政府能自己監(jiān)管自己嗎？”他們突出強調(diào)在某些情況下“需要由一個政府機構(gòu)調(diào)控另一政府機構(gòu)的行為”。①Wilson, James Q. & Patricia Rachal. Can the Government Regulate Itself? The Public Interest, 1977(46):3-14.盡管他們指出了政府自己約束自己的一些具體困難，但他們并沒有就這一重要的視角進行深入系統(tǒng)研究。在繼續(xù)政府內(nèi)部規(guī)制問題之前，本文先來看看在現(xiàn)代國家，政府會受到哪些約束？

（一）對政府的分權(quán)制衡

西方國家約束政府的重要手段就是分權(quán)制衡，即在立法、司法和行政三權(quán)分立的架構(gòu)下，通過立法機關和司法機關對政府進行制衡。從我國的政治制度設計看，人民代表大會是通過直接或間接選舉、由人民委托的代議機構(gòu)和立法機關，政府由人大產(chǎn)生、對人大負責，必須接受人大及其常委會的監(jiān)督。我國的司法機關指人民法院和人民檢察院，司法機關依法對政府行政機關及其工作人員的行政活動的合法性進行監(jiān)督。

然而，依靠分權(quán)制衡約束和控制政府行政機關，有著內(nèi)在的困境和局限。立法機構(gòu)面臨“委托—代理”問題。政府作為代理人，受立法機構(gòu)委托行使行政權(quán)，但由于信息不對稱以及代理人和委托人利益和目標的不一致，可能導致立法機構(gòu)對政府的監(jiān)督失靈；而法院和檢察院的司法監(jiān)督往往采取的是事后懲罰的形式，事后懲罰存在“不告不究”的弊端②在一篇討論立法機構(gòu)監(jiān)督的經(jīng)典文獻中，麥克庫賓斯和施瓦茨區(qū)分了“警察巡邏”（police-patrol）和“有事報警”（fire alarms）兩種監(jiān)督方式，前者指立法機構(gòu)的主動巡查，后者指立法機構(gòu)接到舉報后的追查。。此外，在我國長期以來黨政不分現(xiàn)象比較嚴重的情況下，對政府的立法監(jiān)督和司法監(jiān)督還存在不足，對政府權(quán)力制衡的有效性不理想。

當然，在我國，政協(xié)和社會公眾也是監(jiān)督政府的重要力量，同樣由于信息不對稱以及一些體制性弊端，使得監(jiān)督難以落到實效。

（二）政府內(nèi)部官僚控制

分權(quán)制衡是對政府的外部監(jiān)督，在政府內(nèi)部，也存在著約束機制，那就是政府通過官僚控制進行自我約束。

政府各部門是一個個的官僚組織實體，官僚控制是通過等級制和權(quán)力命令鏈實現(xiàn)的。首先，官僚制按照合理化的原則建立了官僚等級，使之以組織形式出現(xiàn)，表現(xiàn)為等級森嚴而又運行高效的實體，對內(nèi)、對外都能實現(xiàn)有效的控制。也就是說，組織權(quán)力按照職位層層縱向授權(quán)，形成一個自上而下逐層控制的“金字塔式的”組織結(jié)構(gòu)體系。正如唐斯所描述的：“一個小的組織可能需要一個人協(xié)調(diào)所有組織成員的活動，隨著組織規(guī)模的擴大，協(xié)調(diào)工作就會使一個人不堪重負，就會安排另一個人來分擔他的協(xié)調(diào)工作，而他們之間又需要協(xié)調(diào)，當組織規(guī)模持續(xù)擴大時，就會有更多的人來從事專門協(xié)調(diào)的工作，而這些從事協(xié)調(diào)的人之間或之上，又需要一個專門進行協(xié)調(diào)的層級，累加起來，就形成了官僚制組織的等級結(jié)構(gòu)。”③[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，北京：人民大學出版社，2006年版，第57、151頁。其次，等級之間通過權(quán)力命令鏈連結(jié)起來。權(quán)力是官僚制組織賴以開展直接控制的工具。在官僚組織內(nèi)，明確規(guī)定了每一個職位上官員的權(quán)力和責任的范圍。官僚制的理性與冷靜永遠是對沖動與無序的制約，因此官僚控制是重要的（甚至是主要的）政府內(nèi)部約束機制。然而，官僚控制的弊端是容易僵化，隨著官僚組織的快速發(fā)展、逐漸老練和規(guī)模擴張，其剛性將不斷增強。唐斯總結(jié)了關于官僚制組織控制原則的三個基本論斷：第一是不完全控制定律，即“沒有人能夠完全控制一個大型組織的行為”；第二是控制遞減定律，即“組織規(guī)模越大，上層領導者對其組織行為的控制力越弱”；第三是協(xié)調(diào)遞減定律，即“組織規(guī)模越大，在不同行為之間進行協(xié)調(diào)的能力越差” 。④[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，北京：人民大學出版社，2006年版，第57、151頁。

（三）政府內(nèi)部規(guī)制

本文所指的政府內(nèi)部規(guī)制，是政府自我約束的方式之一。顯然，對政府的憲政制衡式的外部約束不屬于政府內(nèi)部規(guī)制，同時，政府內(nèi)部的官僚控制也不同于政府內(nèi)部規(guī)制。率先系統(tǒng)研究政府內(nèi)部規(guī)制問題的英國學者克里斯托弗·胡德等人在其所著《政府內(nèi)部規(guī)制》⑤Christopher Hood,Oliver James,George Jones,Colin Scott,Tony Travers.Regulation Inside Government:Waste-watchers,Quality Police and Sleazebusters.Oxford:Oxford University Press.1999.中譯本為克里斯托弗·胡德、科林·斯科特、奧利弗·詹姆斯等著：《監(jiān)管政府：節(jié)儉、優(yōu)質(zhì)與廉政體制設置》，北京：三聯(lián)書店，2009年版。中譯本將此書標題Regulation inside Government翻譯為“監(jiān)管政府”顯然不妥當，如果說由于使用習慣的問題，將regulation譯作“監(jiān)管”還可接受的話，那么至少應該將regulation inside government譯作“政府內(nèi)監(jiān)管”，“監(jiān)管政府”偏離了此書的核心主題，容易讓讀者產(chǎn)生誤解。因此，本文對該書的引用皆來之英文原著，且將regulation譯作“規(guī)制”，將regulation inside government譯作“政府內(nèi)部規(guī)制”。一書中認為，所謂政府內(nèi)部規(guī)制，指的是“公共機構(gòu)對其他公共官僚機構(gòu)施加影響的一系列手段，這些手段介于傳統(tǒng)的憲政制衡機制和直線命令鏈（式的官僚控制）之間”，政府內(nèi)部規(guī)制必須同時包括三點特性：第一，“（作為規(guī)制者）的官僚機構(gòu)，其目標是要規(guī)范其他官僚結(jié)構(gòu)的活動”。第二，“作為規(guī)制者的官僚機構(gòu)要和作為被規(guī)制者的官僚機構(gòu)之間要有適當程度的組織性分離”，也即在兩者之間要有一定程度的組織獨立性，用書中的話說，是要保持一定距離（operate at arm's length）。第三，“規(guī)制者擁有正式授權(quán)，以審查并設法糾正被規(guī)制者的行為”。①Christopher Hood,Oliver James,George Jones,Colin Scott,Tony Travers.Regulation Inside Government:Waste-watchers,Quality Police and Sleazebusters.Oxford:Oxford University Press.1999, P8, P12.

換言之，不同于官僚控制的等級制，政府內(nèi)部規(guī)制強調(diào)規(guī)制機構(gòu)和被規(guī)制機構(gòu)都具有一定程度的組織獨立性，因此像某個部門的內(nèi)部審查不包括在政府內(nèi)部規(guī)制的范圍之內(nèi)。同樣，不同于官僚控制的權(quán)力命令鏈方式，政府內(nèi)部規(guī)制強調(diào)規(guī)制機構(gòu)通過制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則來對被規(guī)制機構(gòu)施加影響。此外，政府內(nèi)部規(guī)制還應該排除那些非正式權(quán)威的純粹的咨詢建議。

需要強調(diào)的是，盡管我們已經(jīng)排除了分權(quán)制衡和官僚控制，政府內(nèi)部規(guī)制的邊界仍然存在模糊地帶，不可避免會存在概念交叉和灰色區(qū)域?？死锼雇懈ァず轮赋?，“在衡量政府內(nèi)部規(guī)制的范圍和增長情況時要清醒地認識到，政府內(nèi)部規(guī)制的邊界是相對模糊的。所以用單一數(shù)值估計規(guī)制規(guī)模，不如使用包含最大值和最小值的區(qū)間估計更有意義”②Christopher Hood,Oliver James,George Jones,Colin Scott,Tony Travers.Regulation Inside Government:Waste-watchers,Quality。

三、政府內(nèi)部規(guī)制的規(guī)模

上世紀70年代以來，由于國內(nèi)外環(huán)境的變化，政府面臨的財政危機、管理危機和信任危機等因素的推動，英國率先在全球率先掀起了一場“新公共管理”革命，旨在打破政府對市場、社會和公民自由的過度干預。1979 年撒切爾政府上臺以后，推行了大刀闊斧的行政管理改革，改革的主要方向是公共服務的市場化。撒切爾主義公共管理新思維的特征可以歸結(jié)為四條：一是崇尚市場機制和市場力量，主張盡量減少政府干預；二是主張廉價小政府，節(jié)省開支，減少稅收，從而激勵私人資本投資，導致經(jīng)濟繁榮；三是加強對高級文官的政治控制，大力削減公務員隊伍的規(guī)模；四是政府引入私營部門的管理方法，鼓勵公私之間的競爭，鼓勵公共事務向私營部門的轉(zhuǎn)移。③周志忍、高小平：《可資借鑒的英國行政管理改革》，《中國行政管理》，2003年第5期?！靶鹿补芾怼备母锏某尚V受好評，并直接成為中國等發(fā)展中國家行政體制改革的標桿。

然而，克里斯托弗·胡德等人卻敏銳地發(fā)現(xiàn)，就在上世紀70年代以來，英國政府從上到下確實大幅刪減了面向社會、市場的監(jiān)管體系，但當局諱莫如深的是，對政府部門自身監(jiān)管所耗費資源、機構(gòu)和雇工數(shù)量卻大幅攀升，甚至遠遠超過了政府對外監(jiān)管的耗費?！坝趯φ块T自身規(guī)制方面投入的資源，遠多于用在規(guī)制廣為人知的被私有化了的公用設施的資源”。克里斯托弗·胡德等人聲稱，“我們可以肯定地說，無論按照哪種定義，英國的政府內(nèi)部規(guī)制都已經(jīng)成為規(guī)模龐大的產(chǎn)業(yè)”。

在英國，政府內(nèi)部規(guī)制不僅規(guī)模龐大，而且組織形式多樣?？死锼雇懈ァず碌热藢⒂恼畠?nèi)部規(guī)制機構(gòu)歸納為七種類型：公共審計機構(gòu)、專業(yè)性督察機構(gòu)、監(jiān)察機構(gòu)、中央執(zhí)行機構(gòu)監(jiān)管者、出資人型規(guī)制者、執(zhí)行機構(gòu)的部委規(guī)制者、地方公共機構(gòu)和國民醫(yī)療服務系統(tǒng)的中央監(jiān)管者。表1顯示，從1976年到1995年，無論是規(guī)制機構(gòu)的數(shù)量，雇員人數(shù)，還是經(jīng)費支出，都大幅增長。

《政府內(nèi)部規(guī)制》一書于1998年出版，可惜此后未見到克里斯托弗·胡德等人的追蹤研究，因此無法直接知曉英國政府內(nèi)部規(guī)制在隨后十幾年的發(fā)展狀況。然而，無獨有偶，在一份關于挪威政府行政管理改革的咨詢報告中，卡洛·湯姆森也注意到了政府內(nèi)部規(guī)制的重要性。他指出，如圖2所示，自1992年以來，挪威政府的公共消費支出持續(xù)上升，但是公眾的用戶滿意度卻呈下降趨勢。他認為，這一反差可部分地用政府內(nèi)部規(guī)制的膨脹來解釋。④Carlo Thomsen, Regulation inside government - some thoughts on def initions, perspectives, objectives and further work with focus on regulatory tools, www.kunnskapsnettverk.no/sites/reguleringspolitikk/.../carlo-mexico.ppt, 2010年7月30日。

在中國，對政府內(nèi)部規(guī)制的專門研究較少，本文以對政府投資項目的規(guī)制為例，來說明政府內(nèi)部規(guī)制現(xiàn)象的普遍存在。政府投資，是指在中華人民共和國境內(nèi)使用政府性資金進行的固定資產(chǎn)投資活動①政府性資金包括：財政預算內(nèi)投資資金；專項建設資（基）金；國家主權(quán)外債資金；土地出讓金、各類行政性收費、政府舉借債務籌措的資金等其他政府性資金。，使用政府性資金建設的項目，稱為政府投資項目。改革開放以來，我國的政府投資項目管理模式先后出現(xiàn)過自建自營模式、業(yè)主責任制模式、項目法人責任制模式和代建制模式。當前對于經(jīng)營性政府投資項目，主要實行的是業(yè)主責任制和項目法人責任制；對于非經(jīng)營性政府投資項目，如自建自營模式在一定范圍內(nèi)仍舊存在，如業(yè)主責任制和項目法人責任制兩種基本管理模式，同時全國各地正在積極探索代建制管理模式，并以此為非經(jīng)營性政府投資項目管理改革的目標。無論何種管理模式，政府對于政府投資，既具有管理職能，又擔負規(guī)制職責。當前，我國對政府投資項目的主要政府規(guī)制方式見表2。

表1：英國政府內(nèi)部規(guī)制的規(guī)模（1976-1995）

表2顯示，在對政府投資項目的監(jiān)管過程中涉及的規(guī)制主要都發(fā)生在政府內(nèi)部，其中監(jiān)察、審計、稽查以及財政評審屬于政府內(nèi)部規(guī)制當中的行政性規(guī)制。行業(yè)主管部門的產(chǎn)業(yè)規(guī)制屬于經(jīng)濟性規(guī)制，由于我國的政府投資項目中經(jīng)營性投資項目占有相當大的比重，而經(jīng)營性政府投資項目的規(guī)劃和實施又基本上由各行業(yè)主管部門負責，從這個意義上說，各行業(yè)主管部門應該是被規(guī)制的對象；同時行業(yè)主管部門又對本行業(yè)所有投資（包括政府投資和民間投資）擁有經(jīng)濟性規(guī)制權(quán)，從這個意義上說，他們又是規(guī)制者。因此對政府投資項目而言，各行業(yè)主管部門實際上是集“裁判員”和“運動員”的角色于一身，由此引發(fā)的行政性壟斷以及腐敗問題廣被詬病。同樣，對政府投資項目的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、水資源管理、地震、公安消防、安監(jiān)、安全、文物、人防和衛(wèi)生防疫等方面的社會性規(guī)制，也發(fā)生在政府內(nèi)部。由此可見，政府內(nèi)部規(guī)制現(xiàn)象非常普遍。

四、政府內(nèi)部規(guī)制失敗

現(xiàn)代政府規(guī)制自誕生以來，無論是其理論主張還是實際政策，都遭到了激烈的批評，其中尤以經(jīng)濟性規(guī)制最為強烈，這與經(jīng)濟性規(guī)制的理論和實踐發(fā)展相對比較成熟有關。政府進行規(guī)制的理由就是要解決“市場失靈”，但政府自己卻避免不了“規(guī)制失敗”。結(jié)合經(jīng)濟學文獻對規(guī)制失敗的討論，本節(jié)簡要分析政府內(nèi)部規(guī)制失敗的主要形式。

表2：對政府投資項目的幾種主要規(guī)制方式

表3羅列了規(guī)制失敗的四種表現(xiàn)形式。公共利益是政府規(guī)制理論發(fā)展的邏輯起點，公共利益論將市場失靈作為政府規(guī)制的動因，把政府看做是公共利益的代表，政府規(guī)制應矯正市場活動帶來的無效率和不公平，以保護公眾的利益，提高整個社會的福利水平。但是政府規(guī)制失敗的前三種形式對規(guī)制的公共利益論提出了質(zhì)疑，打破了規(guī)制者是追求社會福利最大化、大公無私、仁慈的假說①這種質(zhì)疑使規(guī)制理論沿著兩個方向發(fā)展：一是超越“公共利益”范式，發(fā)展起利益集團規(guī)制理論；二是突破信息完全的假設，發(fā)展起激勵性規(guī)制理論。，規(guī)制者會追求自身利益，并導致要么規(guī)制者之間發(fā)生利益糾葛，要么規(guī)制者被規(guī)制對象所俘獲。規(guī)制失敗的后兩種表現(xiàn)形式說明，即使我們承認規(guī)制者謀求公共利益，政府規(guī)制也會因為規(guī)制機構(gòu)設置、規(guī)制目標不一致和規(guī)制政策實施等方面的問題導致公共政策沖突或規(guī)制成本膨脹等弊病。

上述規(guī)制失敗的表現(xiàn)形式雖然大都來自對經(jīng)濟性規(guī)制的研究，但同樣發(fā)生于政府內(nèi)部規(guī)制。區(qū)別在于，經(jīng)濟性規(guī)制主要針對商業(yè)機構(gòu)，而政府內(nèi)部規(guī)制針對的是政府部門等公共機構(gòu)。公共機構(gòu)被認為是公共所有，接受公共財政資金，受政治監(jiān)督并對公共利益負責，而私人商業(yè)機構(gòu)是其所有者、經(jīng)理人和股東擁有剩余索取權(quán)。但是無論是對商業(yè)性機構(gòu)的規(guī)制還是對公共機構(gòu)的規(guī)制，都是通過制定一定的規(guī)則、設定一定的標準以規(guī)范規(guī)制對象的行為，在規(guī)制運作的機理上是相同的。所以我們完全可以借鑒經(jīng)濟學文獻對規(guī)制失敗的研究，來分析政府內(nèi)部規(guī)制失敗的情況。需要強調(diào)的是，四種規(guī)制失敗的表現(xiàn)形式并不是相互排斥的，在現(xiàn)實當中往往交織在一起同時發(fā)生，互相影響。

（一）規(guī)制俘獲

規(guī)制俘獲是指規(guī)制者受規(guī)制對象影響，出臺有利于規(guī)制對象的法規(guī)和政策，或者在政策執(zhí)行當中偏向于某個規(guī)制對象，前者是規(guī)制立法上的俘獲，后者是規(guī)制執(zhí)行時的俘獲。當規(guī)制對象以提供賄賂等非法手段影響規(guī)制者時，規(guī)制俘獲就導致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。當前對規(guī)制俘獲的研究基本上都集中在政府與企業(yè)的關系上，這些研究主要討論的是受規(guī)制的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)以及利益集團如何采用各種手段俘獲政府規(guī)制機構(gòu)的。斯蒂格勒認為，對一個行業(yè)進行的規(guī)制，總是被這個行業(yè)的利益所設計和操作，規(guī)制的主要受益人是受規(guī)制的企業(yè)。

其實，政府內(nèi)部規(guī)制更容易發(fā)生規(guī)制俘獲現(xiàn)象。首先，政府內(nèi)部規(guī)制的規(guī)制對象和規(guī)制者都是公共機構(gòu)，同在一個政治體制環(huán)境里，甚至同屬于一個行政等級序列。有的時候，規(guī)制對象的行政級別甚至高于規(guī)制者，例如鐵道部上馬一個項目，要在某地修建一條鐵路，當?shù)氐沫h(huán)境部門也許就無法對該項目進行有效的環(huán)境規(guī)制。受規(guī)制對象利用政治壓力迫使規(guī)制機構(gòu)“讓路”，這種現(xiàn)象并不鮮見。其次，在政企不分、政事不分的情況下，許多政府部門與企業(yè)（尤其是國企）之間有著分割不清的利益關系，這使得本該屬于政府外規(guī)制的情況也變成了政府內(nèi)部規(guī)制。這種情況在我國非常普遍，許多國企、央企往往具有很高的行政級別，其負責人其實就與政府官員無異，他們很容易利用手中的政治資源俘獲規(guī)制機構(gòu)，將規(guī)制政策導向有利于他們利益的發(fā)展方向。

（二）規(guī)制者謀取自身利益

其實，規(guī)制俘獲理論就是假設政府規(guī)制機構(gòu)也像企業(yè)一樣，是一個謀求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”。不過規(guī)制俘獲理論主要從規(guī)制的需求方或接受者角度進行分析，我們將規(guī)制者謀取自身利益單獨列出作為規(guī)制失敗的一種表現(xiàn)形式，旨在強調(diào)從規(guī)制的供給角度看，規(guī)制者偏離公共利益，謀取自身利益、部門利益的種種行為也是規(guī)制失敗的重要形式。

我們以經(jīng)濟性規(guī)制領域引發(fā)的腐敗為例，簡要討論一下規(guī)制者如何利用規(guī)制權(quán)力謀其自身利益。政府規(guī)制權(quán)力與腐敗之間的聯(lián)系有三個鏈條：第一，政府規(guī)制程序復雜、不透明，規(guī)制者經(jīng)常以各種借口拖延批準手續(xù)的辦理。在中國，人們普遍感到要辦一件事往往必須面對非常復雜繁多的手續(xù)，用賄賂作為潤滑劑則可以大大提高政府辦事效率。第二，規(guī)制標準模糊，規(guī)制者的自由裁量權(quán)過大。在模糊的規(guī)制標準面前，能否獲得規(guī)制者認可，完全取決于政府官員的態(tài)度，而政府官員的態(tài)度又在很大程度上取決于得到好處的多少。由于人們對規(guī)制手續(xù)辦理結(jié)果不可預期，更強化了爭相賄賂規(guī)制者的心理，以至于普遍形成了辦事不“送禮”就不放心的社會心理。第三，規(guī)制者主動設租、創(chuàng)租和抽租。在巨大利益的誘惑下，規(guī)制部門及其官員總是趨向于設置更多的行政許可事項，制定更加不合理、不現(xiàn)實的標準和更加復雜不透明的程序。

上述由規(guī)制權(quán)力導致的腐敗，完全都有可能發(fā)生于政府內(nèi)部規(guī)制領域。而且，如果說私人企業(yè)是“花自己的錢”，他們也許會根據(jù)成本收益的比較來權(quán)衡一下是否進行賄賂，但對公共機構(gòu)而言，由于他們使用的公共財政資金，在所有者缺位的情況下，他們?nèi)狈Α熬蚣毸恪钡募睢Ｒ虼苏畠?nèi)部規(guī)制引發(fā)的腐敗可能比對企業(yè)和市場進行規(guī)制引發(fā)的腐敗更為嚴重，一直以來公共工程和政府投資項目領域淪為腐敗的重災區(qū)，就是印證。

（三）爭權(quán)奪利或合謀

政府內(nèi)部規(guī)制的一個突出特點是，某個政府機構(gòu)或公共部門常常身兼規(guī)制者和被規(guī)制者兩種身份。這種情況有如下兩種情形：一種情形是某一機構(gòu)是規(guī)制者，但同時受到其他機構(gòu)的規(guī)制。例如行業(yè)規(guī)制機構(gòu)是經(jīng)濟性規(guī)制機構(gòu)，但同時受到審計、監(jiān)察等機構(gòu)的行政性規(guī)制和環(huán)境、安全等部門的社會性規(guī)制。另一種情形是，兩個機構(gòu)還可能互為規(guī)制者和被規(guī)制者。例如，今天財政部門要建一座大樓，會受到環(huán)境部門的環(huán)境規(guī)制，但明天環(huán)境部門要采購一套設備，也許就要受到財政部門的財政評審規(guī)制。這兩種情形，導致要么各規(guī)制機構(gòu)為了各自利益爭權(quán)奪利，相互掣肘，出臺相互沖突的公共政策；要么各規(guī)制機構(gòu)會以利益交換的形式合謀，各自對對方的違規(guī)行為“睜一只眼閉一只眼”。

政府內(nèi)部規(guī)制的另一個突出特點是，由于同在一個政治系統(tǒng)內(nèi)，規(guī)制者和規(guī)制對象之間很難保持適當?shù)木嚯x，往往存在權(quán)力和利益（尤其是政治利益）的牽制或糾葛。由于崗位輪換和升遷，某一官員有不同部門工作經(jīng)歷的現(xiàn)象非常普遍，而這些不同部門很可能就是規(guī)制者和被規(guī)制者的關系；還有可能的是，某一官員在一個規(guī)制機構(gòu)擔任主要領導，同時又在受其規(guī)制的部門里兼職。在這些情形中，各機構(gòu)的官僚們有著糾纏不清的權(quán)力牽制和利益瓜葛，政府內(nèi)部就像是個“小型國家”或者“小村落”，政府內(nèi)部規(guī)制就存在“光打雷不下雨”的慣常趨勢。

（四）規(guī)制成本膨脹

本文第三部分對政府內(nèi)部規(guī)制規(guī)模的討論已充分說明規(guī)制成本膨脹問題。規(guī)制成本膨脹的原因主要有三：首先，規(guī)制機構(gòu)的設置和運作需要消耗大量人力、物力和財力資源。其次，規(guī)制政策的實施成本，這些成本包括規(guī)則的研究和制定成本，事前的防范成本，事中的監(jiān)督制約成本以及事后的處理成本等等。第三，權(quán)力具有自我膨脹的特點，前文提到，規(guī)制者到最后，本身就會成為規(guī)制的既得利益者，他們總會找到更多的借口，建立起更多的規(guī)則，利用手中的權(quán)力來創(chuàng)造出更多的規(guī)制來。

五、合理化政府內(nèi)部規(guī)制

政府內(nèi)部規(guī)制普遍存在，而政府內(nèi)部規(guī)制失敗也如影隨形。不僅經(jīng)濟學文獻中討論的規(guī)制失敗完全都有可能發(fā)生于政府內(nèi)部規(guī)制，而且相較于一般的經(jīng)濟性規(guī)制，政府內(nèi)部規(guī)制由于規(guī)制主客體都是公共機構(gòu)，同在一個政治環(huán)境內(nèi)，以及某一機構(gòu)可能身兼規(guī)制者和被規(guī)制者雙重身份等特點，其失敗更容易發(fā)生，更具危害性，并且更難以治理。

應該來說，增強對政府的憲政制衡，加大立法機構(gòu)、司法機構(gòu)和公眾對政府的監(jiān)督，改進政府內(nèi)部官僚控制的方式，都是合理化政府內(nèi)部規(guī)制的題中之義，但是這涉及更為宏大和廣泛的政治體制和行政體制改革問題，本文暫不專門展開論述。本節(jié)僅從規(guī)制角度，簡單探討合理化政府內(nèi)部規(guī)制的可能途徑。

（一）理順職能

中國的政府內(nèi)部規(guī)制結(jié)構(gòu)非常復雜，機構(gòu)重疊、職權(quán)交叉、利益糾纏和成本膨脹等現(xiàn)象非常普遍。要理順政府內(nèi)部規(guī)制結(jié)構(gòu)，首先要正確界定政府職能。政府要最大限度地退出直接的市場經(jīng)濟的活動，開放行政性壟斷產(chǎn)業(yè)，積極探索公共服務的市場供給機制。對于某些必須由政府提供的公共產(chǎn)品，必須堅決做到政企分開、官辦分離以及決策和執(zhí)行分離，僅僅成立一些附屬于政府部門的掛牌公司，斷然不能解決問題，必須在參與市場競爭的公司與承擔規(guī)制職責的政府部門之間，有清楚的、制度性的界分。最大限度地避免政府行政權(quán)力與市場利益攪在一起，否則會大大增加政府內(nèi)部規(guī)制的規(guī)模，使得政府規(guī)制（無論內(nèi)外）往往假戲真唱，難獲成效。

其次，要完善政府內(nèi)部規(guī)制的法律規(guī)范。規(guī)制定義的內(nèi)在要求就是要有明確的規(guī)則，規(guī)則不清晰，利益和權(quán)力關系必然混亂。法律規(guī)范確定政府規(guī)制的目標、范圍和實施方式，是政府內(nèi)部規(guī)制運行的基本依據(jù)。一般來講，政府內(nèi)部規(guī)制的法律規(guī)范由行政實體法規(guī)范、行政程序法規(guī)范和行政監(jiān)督法規(guī)范三部分構(gòu)成。行政程序法規(guī)范具體涉及規(guī)制組織的構(gòu)成、編制、職能、公職人員的任用和管理等方面的內(nèi)容；行政程序法規(guī)范涉及規(guī)制機構(gòu)及其組成人員進行規(guī)制所采取的各種行為，以及做出這些行為應當遵循的程序等方面的內(nèi)容；行政監(jiān)督法規(guī)范涉及對規(guī)制組織做出的規(guī)制行為進行監(jiān)督、規(guī)制相對人受到違法侵犯可獲得的救濟等方面的內(nèi)容。

（二）績效評估

公共組織績效評估被譽為“最有效管理工具”，績效評估對于克服政府職能轉(zhuǎn)變緩慢、行政效率低下、官僚作風嚴重和政府及工作人員“民本”意識淡漠等問題具有非常積極的作用。恰當?shù)囊?guī)制績效評估工具，有助于提高政府規(guī)制活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性以及公平性。對于政府內(nèi)部規(guī)制而言，開發(fā)恰當?shù)目冃гu估工具，要注重以下幾點：首先，要努力衡量政府內(nèi)部規(guī)制的成本收益。通過成本收益分析簡化程序、縮減開支，避免規(guī)制成本的膨脹。其次，不僅要注重規(guī)制結(jié)果的評估，也要注重事前的評估，通過評估盡量削減不必要的規(guī)制活動。第三，政府內(nèi)部規(guī)制績效評估絕不僅僅是政府內(nèi)部的事情，也不僅僅是上級對下級的考核。因此要避免績效評估的封閉性和單向性，重視規(guī)制對象對規(guī)制者的評估，重視公眾在績效評估當中的參與，重視社會團體作為第三方對政府內(nèi)部規(guī)制獨立進行績效評估?？傊?，政府內(nèi)部規(guī)制績效評估不僅是一種工具，還是一種管理理念。要通過績效評估民眾對政府的滿意度。

（三）引入競爭

競爭可以提高效率。在政府內(nèi)部規(guī)制引入競爭可以有兩條思路：第一，加強規(guī)制對象之間的競爭。在規(guī)制績效評估的基礎上，引入公開的評級標準和排名體系，通過晉升激勵和報酬激勵，是規(guī)制對象更好地遵守規(guī)則，此外還可以將公共機構(gòu)的部分職位引入“外部進入”機制，讓公務員面對外部人員更激烈的競爭，以促進他們提高工作績效。規(guī)制對象之間的競爭還可以讓規(guī)制者獲得更多的信息，克服信息不對稱從而增強規(guī)制的有效性。第二，在規(guī)制者之間引入競爭。例如，許多規(guī)制活動可以看作是技術性活動，不同地區(qū)的類似的規(guī)制機構(gòu)具有類似的職責和功能，例如不同省市的審計機構(gòu)或者監(jiān)察機構(gòu)在職責和功能上區(qū)別不大，不同的是可能在規(guī)制能力上存在差異。因此，類似法院異地審理機制，可以考慮讓規(guī)制對象不在本地選擇規(guī)制機構(gòu)，而是按照一定的程序自己選擇合適的規(guī)制機構(gòu)，這樣就可以在規(guī)制機構(gòu)間形成競爭，規(guī)制能力差的機構(gòu)也面臨巨大的壓力，從而激發(fā)其提升績效的動力。

（四）溝通協(xié)調(diào)

前文提到，政府內(nèi)部規(guī)制的特點會導致不同部門的利益爭奪和政策沖突，因此有必要在政治層面加強規(guī)制機構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)。例如建立聯(lián)席會議制度，將作為規(guī)制者和規(guī)制對象的政府部門都引入到一個委員會，同時參與規(guī)則的制定和標準的確定，使其“相互牽制”，通過協(xié)商和討論化解沖突。

需要再次強調(diào)的是，雖然政府內(nèi)部規(guī)制普遍存在，但是規(guī)制并不是政府內(nèi)約束的唯一方式，當規(guī)制難以取得成效時，有必要再回歸到傳統(tǒng)的官僚制命令式控制方式，通過強制手段提高各部門行政績效。