□ 董沐夕

本文中的“黨”和“政”均采用狹義上的概念，“黨”僅指作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，“政”僅指作為行政機(jī)關(guān)的人民政府，因此，黨政關(guān)系在本文中被界定為中國(guó)共產(chǎn)黨與人民政府之間的關(guān)系。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后對(duì)黨政關(guān)系的改革探索從未間斷

我國(guó)的黨政關(guān)系淵源于土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“黨政合一”?！包h政合一”廣義上是指政黨直接代替人民群眾控制公共權(quán)力的模式；狹義上是指政黨直接包辦代替政府行使其職權(quán)的模式。雖然政黨與政府在靜態(tài)的設(shè)置上是相互分開的，但執(zhí)政黨作為國(guó)家政治生活的決策核心，其權(quán)威凌駕于政府之上，在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，卻表現(xiàn)為政黨直接要求和命令政府的行為，黨委高度集權(quán)、以黨代政、黨政不分。盡管“黨政合一”在特定歷史時(shí)期有其生存和發(fā)展的土壤，但這種黨政關(guān)系模式的運(yùn)行畢竟是以損害一定程度上的民主權(quán)利為代價(jià)的，因此，我們對(duì)黨政關(guān)系模式進(jìn)行的探索和改革從未間斷過(guò)。

從新中國(guó)成立到70年代末，總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)沿用了土地革命時(shí)期的“黨政合一”。新中國(guó)的成立標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨正式成為了執(zhí)政黨，自此，黨政關(guān)系如何處理也成為了我國(guó)政治生活中的關(guān)鍵問(wèn)題。根據(jù)黨政相對(duì)分離的原則，中國(guó)共產(chǎn)黨從新中國(guó)成立到1953年之間制定的黨政關(guān)系理論是正確的，并且在實(shí)踐中得到了貫徹實(shí)施。但從1953年開始，我國(guó)處理黨政關(guān)系的實(shí)踐與指導(dǎo)理論之間又開始背道而行，黨組織又開始越來(lái)越多地直接干涉甚至取代政府機(jī)關(guān)的工作，“以黨代政”的現(xiàn)象逐步開始泛濫。尤其在經(jīng)歷了1957年的反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化之后，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)開始被扭曲，高度集權(quán)造成政府的權(quán)力不斷向黨委集中，黨政關(guān)系發(fā)展開始變形，“以黨代政”的現(xiàn)象開始了更大范圍的泛濫。直至“文化大革命”及其前后一段時(shí)間，黨的高度集權(quán)最終走向了極端，完全混淆了“黨”與“政”之間的區(qū)別，在“踢開黨委鬧革命”的口號(hào)下，致使黨的領(lǐng)導(dǎo)也陷入了癱瘓狀態(tài)?！拔幕蟾锩敝薪⑵饋?lái)的“革命委員會(huì)”，取代了各級(jí)黨委政府，將所有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力和職能包攬于一身，成為了一個(gè)集所有權(quán)力于一體的龐大的全能機(jī)構(gòu)。由此，憲法與法律均失效了，國(guó)家機(jī)器失靈了，黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)重削弱，黨的威信受到了極大的損害，黨政關(guān)系發(fā)生了畸變，從實(shí)質(zhì)看是我國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的一次倒退。

改革開放后理論界逐步形成共識(shí)：以黨代政、黨政不分的黨政關(guān)系是高度集權(quán)體制的產(chǎn)物。我國(guó)的改革是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域起步的，從黨的十一屆三中全會(huì)開始，我國(guó)開始了對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的改革，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔，到社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，十四屆三中全會(huì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，這一改革在極大地推動(dòng)著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的同時(shí)，也逐步地顯露出了“以黨代政”的弊端，比如，造成了國(guó)家管理的“雙軌制”，黨的執(zhí)政成本浪費(fèi)嚴(yán)重；使政府的角色定位陷入困境，行政成本居高不下。鑒于此，與經(jīng)濟(jì)體制改革相同步，中共中央開始著手引導(dǎo)黨政關(guān)系向“黨政分開”的方向轉(zhuǎn)化。從黨的十一屆三中全會(huì)明確提出應(yīng)該“認(rèn)真解決黨政企不分,以黨代政,以政代企的現(xiàn)象”開始，尤其是從黨的十三大報(bào)告指出:“政治體制改革的關(guān)鍵是黨政分開”之后的一段時(shí)期內(nèi)，開始強(qiáng)調(diào)實(shí)行“黨政分開”。這一時(shí)期的“黨政分開”，首先，體現(xiàn)為黨和政府在職能上的分開；其次，體現(xiàn)為黨不直接向政府下命令或具體管理政府的工作；再次，體現(xiàn)為對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部及國(guó)家公務(wù)員進(jìn)行分類管理；最后，體現(xiàn)為黨的紀(jì)委與行政監(jiān)察分置，黨的紀(jì)委集中精力管黨風(fēng)、黨紀(jì)而不直接插手處理政紀(jì)問(wèn)題。由此可見，“黨政分開”的改革直指黨過(guò)分集權(quán)這一弊端，行為是積極的，是符合中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展潮流和趨勢(shì)的。但是，在實(shí)踐中這一改革具體應(yīng)如何落實(shí)，黨政關(guān)系應(yīng)如何規(guī)范等方面尚缺乏深入的探討，改革的可實(shí)施性還有待探索。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的探索與實(shí)踐，人們發(fā)現(xiàn)“黨政分開”只是針對(duì)“黨政不分”而提出來(lái)的一個(gè)形象化的概念，其實(shí)，在現(xiàn)有的國(guó)情和條件下，“黨”和“政”是不可能完全分置的，兩者一旦完全分開，對(duì)于以執(zhí)掌政權(quán)為最終目的政黨來(lái)說(shuō)也就失去了存在的意義?！啊h’和‘政’之間,應(yīng)當(dāng)是宜分則分,宜合則合,而不宜籠統(tǒng)地講‘黨政分開’”①朱光磊、周振超：《黨政關(guān)系規(guī)范化研究》，《政治學(xué)研究》，2004年第3期。?！霸谛碌臍v史時(shí)期,黨政關(guān)系的制度安排的理想狀態(tài)是黨與國(guó)家在制度、功能和政治過(guò)程上的協(xié)調(diào)與耦合,而不是簡(jiǎn)單的黨政分開?！雹诹稚辛ⅲ骸饵h政關(guān)系建設(shè)的制度安排》，《理論參考》，2002年第8期。

1997年黨的十五大報(bào)告提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，并指出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”③《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：人民出版社，2000年版，第31頁(yè)。。在依法治國(guó)的大背景下，我國(guó)開始對(duì)黨政關(guān)系進(jìn)行法制化改革。之后，黨的十六大報(bào)告在闡述黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式時(shí)指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！雹堋妒笠詠?lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年版，第559、26頁(yè)。另外，還對(duì)黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范，指出：“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。”⑤《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年版，第559、26頁(yè)。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”；“堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，樹立社會(huì)主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，保障公民合法權(quán)益”。⑥《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009年版，第22頁(yè)。黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“法治是治國(guó)理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。”⑦胡錦濤《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2012年版，第27頁(yè)。由此，對(duì)黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的高度。

二、新時(shí)期優(yōu)化黨政關(guān)系仍“任重而道遠(yuǎn)”

我國(guó)的黨政關(guān)系正日趨規(guī)范，黨由直接領(lǐng)導(dǎo)向間接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變，黨主要加強(qiáng)政治、思想和組織方面的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依法執(zhí)政；政府自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，履行法定職能，堅(jiān)持依法行政。但在具體實(shí)踐中存在問(wèn)題尚多,對(duì)黨政關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，就是要從“黨政關(guān)系法制化”階段，朝著黨政關(guān)系實(shí)現(xiàn)“法治化”而努力。

優(yōu)化黨政關(guān)系，首先是要明確黨的職能是領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政?！邦I(lǐng)導(dǎo)”和“執(zhí)政”是兩個(gè)不同的概念。黨的領(lǐng)導(dǎo)就是馬克思主義政黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的引導(dǎo)和向?qū)ё饔??！耙话銇?lái)說(shuō),黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為在國(guó)家政權(quán)之外、通過(guò)非執(zhí)政手段和非政權(quán)途徑率領(lǐng)人民為某項(xiàng)目標(biāo)而奮斗。這就是說(shuō),即使黨沒(méi)有取得對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo),也并不影響黨實(shí)現(xiàn)對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)?！h為了實(shí)現(xiàn)對(duì)人民群眾的領(lǐng)導(dǎo),主要依賴說(shuō)服、宣傳、引導(dǎo)、示范、領(lǐng)先實(shí)踐、組織行動(dòng)等手段?！雹?gòu)埡闵剑骸吨袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004年第1期。依靠黨制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策，依靠廣大黨員的模范行動(dòng)，因此，領(lǐng)導(dǎo)職能主要表現(xiàn)為一種政治動(dòng)員力，其實(shí)也不是靠對(duì)人民群眾的強(qiáng)加，也不是國(guó)家法律的規(guī)定，更不是國(guó)家強(qiáng)制力的威懾，而是靠廣大人民群眾的普遍認(rèn)同和自覺(jué)追隨。這種政治動(dòng)員力既可以在國(guó)家體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)，也可以在國(guó)家體制外實(shí)現(xiàn)。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，它在取得執(zhí)政地位前就開始施行領(lǐng)導(dǎo)職能，在事實(shí)上領(lǐng)導(dǎo)著中國(guó)的革命。在取得全國(guó)執(zhí)政地位后，在國(guó)家體制之內(nèi)，黨更加注重全面領(lǐng)導(dǎo)。改革開放以后，既堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要進(jìn)行政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨執(zhí)政是指黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)。從政治學(xué)理論看，對(duì)于執(zhí)政職能而言，政黨執(zhí)政主要是指在國(guó)家政治體制之內(nèi)，政黨通過(guò)一定方式進(jìn)入國(guó)家權(quán)力體系并躍居主導(dǎo)地位的政治治理模式。政黨執(zhí)政職能只能在國(guó)家體制之內(nèi)，借助于國(guó)家權(quán)力并經(jīng)由國(guó)家法律來(lái)實(shí)現(xiàn)，其基本特征是一種政治干預(yù)。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨而言，執(zhí)政是歷史的選擇、人民的選擇，其執(zhí)政職能的發(fā)揮是從取得執(zhí)政地位之后開始的，是中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)執(zhí)掌和運(yùn)用國(guó)家權(quán)力的行為。首先，在活動(dòng)形式上，黨的執(zhí)政活動(dòng)要受到法治的規(guī)范和約束；其次，在執(zhí)政的對(duì)象上，黨執(zhí)掌的主要是國(guó)家政權(quán)；再次，在執(zhí)政的內(nèi)容上，執(zhí)政活動(dòng)主要是圍繞著對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的掌握、控制和運(yùn)用等具體問(wèn)題而展開的。可見，對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨而言，它在實(shí)際的政治生活中承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政兩種不同的職能。

優(yōu)化黨政關(guān)系，還要明確政黨與政府之間到底是什么關(guān)系。政治學(xué)理論認(rèn)為，現(xiàn)代世界各國(guó)大多是由政黨來(lái)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的，政黨的性質(zhì)決定了只有掌握了國(guó)家政權(quán)成為了執(zhí)政黨，才能將其政治綱領(lǐng)轉(zhuǎn)變成國(guó)家法律和政策，把其所代表的階級(jí)意志上升為國(guó)家意志并通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)其階級(jí)利益。但是，執(zhí)政黨是代表一定的階級(jí)、階層的利益集團(tuán)，代表的是特定階級(jí)的利益，而政府是代表全體人民行使國(guó)家權(quán)力的權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代表的是全體人民的利益。執(zhí)政黨同政府性質(zhì)的這種不同,決定了執(zhí)政黨只能通過(guò)合法途徑將其部分先進(jìn)的意志轉(zhuǎn)變?yōu)榉珊驼吆鬂B透到政府的活動(dòng)中，執(zhí)政黨是不能代替政府直接行使行政管理職能、發(fā)號(hào)施令的。中國(guó)共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，是中華民族和中國(guó)人民的先鋒隊(duì)。黨代表最廣大人民的根本利益，除此之外毫無(wú)自身的私利；中國(guó)政府是全心全意為人民服務(wù)的人民政府，兩者在代表人民利益和為人民服務(wù)上是一致的。對(duì)于黨與政府的關(guān)系來(lái)說(shuō)，一方面,黨對(duì)政府進(jìn)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，政府要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面,黨不能對(duì)政府直接發(fā)號(hào)施令，因此政府對(duì)于黨來(lái)說(shuō)又具有相對(duì)的獨(dú)立性。相對(duì)獨(dú)立性與自覺(jué)接受領(lǐng)導(dǎo)之間是相輔相成的，但兩者的關(guān)系如果處理不好，黨和政府之間也往往會(huì)產(chǎn)生一些不和諧因素，這些不和諧因素要求我們重新審視和思考黨和政府之間的關(guān)系。

在全面深化改革的新時(shí)期，有必要將黨政關(guān)系納入法治框架之下進(jìn)一步理順。從黨政關(guān)系的視角看，依法治國(guó)是要“在黨政關(guān)系不斷法治化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系科學(xué)化?！?依法執(zhí)政是指黨通過(guò)制定大政方針、提出立法建議、使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，并通過(guò)推薦干部經(jīng)法定程序進(jìn)入國(guó)家職能權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)掌權(quán)力，支持和保證人大、政府、司法機(jī)關(guān)依法履行職能，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。依法行政是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力,對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。其實(shí)質(zhì)是以憲法和法律來(lái)規(guī)范政治權(quán)力的運(yùn)行和使用、以限制政治權(quán)力來(lái)保障人民權(quán)利。對(duì)于法治框架內(nèi)的黨政關(guān)系而言，中國(guó)共產(chǎn)黨承擔(dān)著對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌職能，是國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)掌者。因此，黨的十八大要求全黨要“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”②胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日。。黨的十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”③《中共十八屆三中全會(huì)在京舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月13日。。

第一，通過(guò)法治對(duì)黨政關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，鞏固黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位是根本前提。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位是由黨的性質(zhì)和歷史使命決定的。我國(guó)黨政關(guān)系的歷史發(fā)展證明，只有堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨政關(guān)系才能在改革中得到發(fā)展和完善。但中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位并不是亙古不變、一勞永逸的，要使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到鞏固，落腳點(diǎn)就是要通過(guò)創(chuàng)建學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型馬克思主義執(zhí)政黨，不斷加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，政黨建設(shè)的著力點(diǎn)在于：進(jìn)行政黨的理論創(chuàng)新，增強(qiáng)政黨理論的導(dǎo)向能力和說(shuō)服能力；制定明確而積極的政黨綱領(lǐng)，增強(qiáng)政黨的社會(huì)感召能力和影響能力；加強(qiáng)政黨的組織建設(shè)，增強(qiáng)政黨的組織凝聚能力和戰(zhàn)斗能力；提高黨員和干部的質(zhì)量，增強(qiáng)政黨的實(shí)踐模范能力、作風(fēng)感召能力和反腐倡廉能力；擴(kuò)大黨的階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)新生力量的吸引能力和整合能力；革新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，提高政黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力；此外，政黨建設(shè)還包括提高政黨籌集與管理經(jīng)費(fèi)的能力、適合媒體社會(huì)的交流能力、政黨外交能力等。①王韶興：《政黨政治論》，濟(jì)南:山東人民出版社，2011年版，第245-272頁(yè)。

第二，通過(guò)法治對(duì)黨政關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，改善黨的執(zhí)政方式是關(guān)鍵所在。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)唯一的執(zhí)政黨，其執(zhí)政權(quán)主要包括以下幾個(gè)方面：一是在政府職務(wù)任命方面，實(shí)行“黨管干部”的原則。在我國(guó)，從中央到地方的各級(jí)、各類領(lǐng)導(dǎo)干部均由黨組織嚴(yán)格按照黨制定的干部路線、方針和政策進(jìn)行統(tǒng)一推薦、選拔和任用，并對(duì)各級(jí)、各類干部進(jìn)行分類分層管理、教育和監(jiān)督。二是在政府政策制定方面,黨處于核心地位。國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院在制定新的政策時(shí)，一般都要事先提交中國(guó)共產(chǎn)黨中央政治局或其常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行討論并進(jìn)行修改，中國(guó)共產(chǎn)黨以建議的形式提交全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議，審議通過(guò)后由設(shè)在政府機(jī)構(gòu)中的黨組織及其在政府部門中任職的黨員來(lái)保證黨的方針政策的貫徹落實(shí),并對(duì)政府制定和執(zhí)行政策的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。三是黨通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh的意志上升為國(guó)家的意志。通過(guò)調(diào)查和黨內(nèi)決策程序，就關(guān)乎國(guó)家發(fā)展的重大決策以建議的形式向全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)提出，建議的審議通過(guò)之后，才交由國(guó)務(wù)院貫徹執(zhí)行。當(dāng)前，要進(jìn)一步鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，就必須使黨的執(zhí)政方式朝著科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的目標(biāo)發(fā)展。其中，科學(xué)執(zhí)政和民主執(zhí)政必須通過(guò)依法執(zhí)政才能實(shí)現(xiàn)，這就要求將黨的執(zhí)政行為納入到法治的范圍內(nèi)。

第三，通過(guò)法治對(duì)黨政關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，確立憲法的最高權(quán)威是邏輯起點(diǎn)?！拔鞣絿?guó)家先有憲法后有政黨的事實(shí)使政黨政治只能在憲法框架內(nèi)才能取得合法性,而在后發(fā)國(guó)家中往往是由政黨領(lǐng)導(dǎo)民族國(guó)家的建立和民主政治的建設(shè)，由此導(dǎo)致政黨政治的出現(xiàn)先于憲政制度的產(chǎn)生的事實(shí),因此后發(fā)國(guó)家立憲政治發(fā)展過(guò)程中要處理權(quán)與法的關(guān)系問(wèn)題,而且面臨著黨與法的關(guān)系”②潘偉杰：《現(xiàn)代政治的憲法基礎(chǔ)》，上海:華東師范大學(xué)出版社，2001年版，第33頁(yè)。。對(duì)于我國(guó)這個(gè)后發(fā)國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于長(zhǎng)期以來(lái)依靠黨的政策進(jìn)行執(zhí)政等原因而使黨的政策與我們國(guó)家的法律之間沒(méi)有明確的地位高低之分，因此，黨內(nèi)的一些干部習(xí)慣于直接將黨制定的政策用于治理國(guó)家，而僅將法律當(dāng)作黨的政策的變相形式或者輔助工具。這樣的定位看似法律是服從于黨的政策的，但事實(shí)是，憲法具有最高權(quán)威，黨的政策是要服從于憲法和法律的。毛澤東曾經(jīng)指出:“不論是英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實(shí)之后，頒布一個(gè)根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法?！雹邸睹珴蓶|選集》(第二卷)，北京:人民出版社，1991年版，第735頁(yè)。我國(guó)憲法明確規(guī)定:“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定:“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！彼?，雖然憲法和法律的制定不能脫離黨的政策的指導(dǎo)，但是只有憲法才是最高權(quán)威。在執(zhí)政過(guò)程中，黨只有通過(guò)間接方式將自己的綱領(lǐng)政策上升為國(guó)家法律，才能交由政府去貫徹執(zhí)行。

第四，通過(guò)法治對(duì)黨政關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，建立建全相關(guān)法律體系是基本要求。改革開放以來(lái)，盡管我國(guó)的立法工作取得了重大進(jìn)展，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的框架也已基本形成，但也必須承認(rèn)我國(guó)的法律體系仍需進(jìn)一步完善。對(duì)于規(guī)范黨政關(guān)系的法律而言，其不完備首先表現(xiàn)為調(diào)整黨政關(guān)系的法律的缺失，其次表現(xiàn)為已有的調(diào)整黨政關(guān)系的規(guī)定太過(guò)抽象化和原則化，缺乏實(shí)際的可操作性。對(duì)此，貫徹依法治國(guó)要求必須要建立健全調(diào)整和規(guī)范黨政關(guān)系的法律體系。憲法作為具有國(guó)家最高權(quán)威的根本大法，是規(guī)范黨政關(guān)系的最為根本的保障。當(dāng)然，憲法只是從宏觀角度規(guī)定一些根本性、方向性的原則。作為具體規(guī)范，法律要在憲法的指導(dǎo)下從微觀的角度對(duì)黨政關(guān)系做出細(xì)致的、全面且具體的規(guī)定。