曾文革，肖 峰，黃 艷

（1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045；2.重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400045）

食品是人類賴以生存的基礎(chǔ)，保障食品安全即抑制“從農(nóng)場到餐桌”中的風(fēng)險因素和行為，“引起人類健康的食源性風(fēng)險，包括生物性、化學(xué)性和物理性三個方面的危害因素”［1］，不同利益相關(guān)人維系于同一食品價值鏈中，價值訴求的差異決定了經(jīng)營者、政府和消費(fèi)者不能自發(fā)形成共同價值理念和行為規(guī)范，食品對人類的生存保障功能會受到市場規(guī)律的抵牾，食品安全法治是必然要求。但是，食品安全法律體系的建構(gòu)必須適應(yīng)安全風(fēng)險的存續(xù)規(guī)律。而我國現(xiàn)行立法價值目標(biāo)不明、立法系統(tǒng)化嚴(yán)重不足，會在執(zhí)法時造成諸多困擾，應(yīng)對其缺陷之處予以檢視，提出新的系統(tǒng)化立法進(jìn)路，以圖彌補(bǔ)之策。

一、食品安全風(fēng)險的分散性特征與防控制度構(gòu)建的系統(tǒng)化要求

食品在生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)、消費(fèi)中可能產(chǎn)生危害健康的致害因素，現(xiàn)代社會條件下交易規(guī)模與日俱增，現(xiàn)代食品工業(yè)及市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性也引發(fā)了新的安全隱患，市場經(jīng)濟(jì)條件下“看不見的手”無法抑制市場主體引致風(fēng)險，必須立足于安全風(fēng)險的基本特征，科學(xué)制定規(guī)制的法律規(guī)則。

（一）食品安全風(fēng)險的分散性特征

人為原因和自然原因都會引發(fā)食品安全風(fēng)險，體現(xiàn)為單個威脅因素或組合并存在于食品價值鏈?zhǔn)冀K，是靜態(tài)和動態(tài)風(fēng)險的結(jié)合。

靜態(tài)上看，安全風(fēng)險是可能造成食源性損害的所有物質(zhì)，包括農(nóng)藥、化肥、獸藥等殘留，環(huán)境破壞造成的農(nóng)產(chǎn)品污染，食品添加劑使用過當(dāng)，生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、倉儲過程中引入的威脅因素等。雖然存在多種靜態(tài)風(fēng)險，但如能規(guī)范食品鏈利益相關(guān)人生產(chǎn)、傳遞、消費(fèi)的行為，使其承擔(dān)防范自然因素對食品的污染，即能保障流向餐桌食品的安全；在靜態(tài)風(fēng)險因素已然存在的基礎(chǔ)之上，利益相關(guān)人未能通過積極作為防止自然性風(fēng)險或通過消極不作為抑制自身造成風(fēng)險的行為，則靜態(tài)風(fēng)險因素將通過食品價值鏈流動。因此，利益相關(guān)人作為或不作為的行為主要包括：（1）非法經(jīng)營者的所有行為；（2）合法經(jīng)營者的超限行為；（3）合法經(jīng)營者對防止食品受污染的不作為；（4）監(jiān)管主體履行法定職責(zé)的不作為。因此，食品安全風(fēng)險是生物、化學(xué)和物理性污染物質(zhì)的客觀存續(xù)狀態(tài)和利益相關(guān)人社會角色的不充分履行的綜合體。

由于食品安全鏈條中利益關(guān)系復(fù)雜且風(fēng)險敞口大，風(fēng)險量規(guī)模大、風(fēng)險因素間獨立，呈現(xiàn)出明顯的分散性特征。一方面，引發(fā)食品安全風(fēng)險主體是多元的，既包括非法經(jīng)營者也包括合法經(jīng)營者，還包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者；另一方面，風(fēng)險的客觀形態(tài)與引致行為類型多樣，各自構(gòu)成損害的充分條件而相互間無必然關(guān)聯(lián)，非法經(jīng)營者未獲批準(zhǔn)從事經(jīng)營的行為，合法經(jīng)營者未采取有效措施防止自然、意外因素污染食品的不作為與超限行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作為以及錯誤消費(fèi)行為，都是獨立的安全風(fēng)險來源。

（二）風(fēng)險防控制度的系統(tǒng)論指向

雖然安全風(fēng)險存續(xù)呈現(xiàn)分散性規(guī)律，但各類風(fēng)險所依附的食品交易環(huán)節(jié)卻形成環(huán)環(huán)相扣的經(jīng)濟(jì)利益鏈條，保障食品安全很大程度上要正確處理個人經(jīng)濟(jì)利益和風(fēng)險防范社會利益間的關(guān)系。因此，利用交易主體、交易環(huán)節(jié)間利益聯(lián)系為保障工具是必然選擇，這需要針對風(fēng)險的分散性采用系統(tǒng)論思想設(shè)計防控機(jī)制。將風(fēng)險防控全過程作為一個社會系統(tǒng)，把握整體與局部對立統(tǒng)一關(guān)系，通過頂層設(shè)計指導(dǎo)防控系統(tǒng)，關(guān)注各防控環(huán)節(jié)間的互動關(guān)系。

“系統(tǒng)的定義可以確定為處于一定的相互關(guān)系中的與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各組成部分的總體”［2］，哲學(xué)上講系統(tǒng)具有整體性、能動性、相關(guān)性、漲落性等多項屬性［3］，將系統(tǒng)論思想寓于風(fēng)險防控系統(tǒng)應(yīng)視風(fēng)險分散性特征而定，根據(jù)基本價值指導(dǎo)系統(tǒng)整體與內(nèi)部因素、內(nèi)部因素相互間，以及與其他系統(tǒng)間的溝通方式。

首先，防控的價值目標(biāo)是核心要素，風(fēng)險引發(fā)的食源性損害最終危害不特定人的身體健康而非經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)利益或行政利益，構(gòu)筑公眾健康防護(hù)網(wǎng)應(yīng)是風(fēng)險防控的基本目的。因此，公眾利益處于系統(tǒng)的中心位置，防控手段應(yīng)圍繞這一中心展開；其次，防控系統(tǒng)的作用范圍須覆蓋整個食品利益鏈中的所有風(fēng)險因素，“一個有力的控制體系要求在諸多環(huán)節(jié)上的有效管理，包括：計劃、組織、檢測、協(xié)調(diào)、溝通。為了將這些行為連接起來，必須將其納入一個穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)中，該結(jié)構(gòu)包括：管轄各種管理行為的機(jī)構(gòu)、能夠并愿意正確執(zhí)行必要任務(wù)的個人。食品控制管理可被視為若干機(jī)構(gòu)的集合”［4］15。參與防控的主體類別、防控針對的風(fēng)險行為等應(yīng)整體上與風(fēng)險的動靜態(tài)表現(xiàn)一致，系統(tǒng)構(gòu)成要素要具有整體性；再次，根據(jù)防控系統(tǒng)價值本位的指引，系統(tǒng)各因素發(fā)揮著不同的作用，實現(xiàn)防控目標(biāo)須各要素間在位階、效力發(fā)揮等方面層次分明，同一層次及各層級間的要素須具備協(xié)同效力；最后，食品安全問題的國際化要求防控系統(tǒng)必須向國際社會開放，協(xié)調(diào)利用國內(nèi)國際兩種資源達(dá)成食品安全保障之目的。

（三）系統(tǒng)論指向下防控制度的應(yīng)然內(nèi)容

食品安全風(fēng)險防控社會系統(tǒng)進(jìn)入法律領(lǐng)域，即是系統(tǒng)功能的法律制度化，將防控行為事實關(guān)系上升為法律關(guān)系，規(guī)定權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任以及相關(guān)實體性、程序性制度，以國家強(qiáng)制力來保障食品安全。防控制度規(guī)制改變自然條件、附著非自然物質(zhì)、不當(dāng)加工或保存等引發(fā)威脅的行為，關(guān)注誰具有作為或不作為之義務(wù)，所保護(hù)的是依賴公眾的基礎(chǔ)性利益——公權(quán)力和私權(quán)益之外的社會性利益。據(jù)此，防控制度應(yīng)堅持社會本位，通過法律建構(gòu)保障食品安全利益的權(quán)利（力）義務(wù)結(jié)構(gòu)，在民事私權(quán)和行政權(quán)之上附加特定義務(wù)。世界食品安全法制經(jīng)驗顯示：法律須建之于“從農(nóng)田到餐桌”過程，采取預(yù)防性立法并保障消費(fèi)者、經(jīng)營者與政府充分參與，核心是對“風(fēng)險”行為的規(guī)制。由于風(fēng)險在食品生命周期不同階段和主體控制范圍內(nèi)的異質(zhì)性，防控法律體系須具備系統(tǒng)性，其應(yīng)然內(nèi)容主要表現(xiàn)三個方面：

第一，防控制度是全部風(fēng)險法律關(guān)系的綜合體?？v向看，在社會本位指引下，公眾食品安全利益是法律體系的中心權(quán)益，處于制度頂端并高于監(jiān)管權(quán)和經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營行為是風(fēng)險主要來源，政府監(jiān)管部門是風(fēng)險次生主體，政府和經(jīng)營者是公眾監(jiān)督的共同義務(wù)主體，經(jīng)營者又是政府監(jiān)管的義務(wù)主體，社會監(jiān)督、政府監(jiān)管和經(jīng)營構(gòu)成的縱向防控法律關(guān)系；橫向看，防控制度需保障食品傳遞過程對風(fēng)險的閉合性，食品安全問題的國際化需要通過法律制度的國際合作以利用國內(nèi)與國際兩種法律資源來共同實現(xiàn)制度價值。

第二，不同法律主體在所有環(huán)節(jié)中權(quán)利（力）義務(wù)的聯(lián)動是防控制度功能實現(xiàn)的根本要求。風(fēng)險在食品傳遞各環(huán)節(jié)中表現(xiàn)形態(tài)不同，各類法律主體在防控權(quán)利與義務(wù)上應(yīng)具有共同價值指引。一方面，防控權(quán)利（力）、義務(wù)和責(zé)任形成的法律關(guān)系鏈共同服從于防控制度的價值指引，法律對各環(huán)節(jié)的保障力度應(yīng)具有一致性；另一方面，理順同類型主體內(nèi)部成員間的法律關(guān)系，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)揮該類主體功能保障食品安全的法律功能。

第三，信息保障機(jī)制是連接所有防控法律關(guān)系的紐帶。公眾、經(jīng)營者與政府在食品安全法律關(guān)系中的互動根本上依賴安全信息的傳遞，包括食品生產(chǎn)原料、生產(chǎn)過程及生產(chǎn)工藝、運(yùn)輸、倉儲等物流信息，也包括監(jiān)管部門預(yù)防風(fēng)險、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)法的依據(jù)、過程等信息。以法律之力保障食品安全信息沿價值鏈充分傳遞，確立公眾知情權(quán)和經(jīng)營者、監(jiān)管者信息公開法律義務(wù)，通過立法規(guī)定食品安全風(fēng)險信息的公開內(nèi)容、程序、透明是根本保障。

食品安全風(fēng)險的分散性存續(xù)規(guī)律決定了防控制度的設(shè)計必須具有系統(tǒng)性，法律關(guān)系建構(gòu)上將所有利益相關(guān)人納入不同層次權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，通過國際合作延伸國內(nèi)法效力，保障安全信息流動順暢，以共同價值理念和法律本位協(xié)調(diào)統(tǒng)合法律主體發(fā)揮防控的制度功能。

二、我國食品安全風(fēng)險防控制度系統(tǒng)性缺陷

我國對食品的法律規(guī)制已從“食品衛(wèi)生”提升為“食品安全”，形成了以《食品安全法》為基本法，兼有食品市場準(zhǔn)入、產(chǎn)品標(biāo)簽與營養(yǎng)標(biāo)示、流通環(huán)節(jié)安全保障、安全信息發(fā)布等地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章，初步形成中央與地方、綜合性與專業(yè)性結(jié)合的食品安全風(fēng)險防控制度群。但該防控制度體系還存在質(zhì)和量的殘缺，利益相關(guān)人的法律主體地位不完善，監(jiān)管主體內(nèi)部的協(xié)同水平不高，生產(chǎn)、經(jīng)營、監(jiān)管和消費(fèi)環(huán)節(jié)的風(fēng)險防控手段未良好的協(xié)調(diào)，權(quán)利（力）、義務(wù)、責(zé)任未反映風(fēng)險特征及防控根本需要，系統(tǒng)的防控制度體系尚未形成。

（一）風(fēng)險防控制度的調(diào)整對象狹隘

防控制度的調(diào)整范圍應(yīng)與食品價值鏈廣度及風(fēng)險存續(xù)規(guī)律匹配，“一個成功的立法過程，要求立法的結(jié)果以不同的方式造福于不同的利益相關(guān)者”［5］，防控制度體系應(yīng)當(dāng)賦予經(jīng)營者、監(jiān)管者和消費(fèi)者相應(yīng)法律主體地位。“食品的生產(chǎn)者、加工者、管理者、制造商、交易者、零售者和餐飲業(yè)經(jīng)營者，是向消費(fèi)者提供安全食品的第一責(zé)任人”［6］3，風(fēng)險主要存續(xù)于經(jīng)營環(huán)節(jié)，衡量食品安全立法水平的一個重要指標(biāo)即是否“有法律條文明確規(guī)定生產(chǎn)者、加工者對食品安全和質(zhì)量承擔(dān)首要責(zé)任”［6］3；食品監(jiān)管須“存在有效的食品安全管理機(jī)構(gòu)、存在能就食品安全和質(zhì)量問題向政府提供建議的有效機(jī)構(gòu)、食品安全職責(zé)和責(zé)任在不同政府部門間合理分配與協(xié)調(diào)，分工明確、行為協(xié)調(diào)一致”［4］15，防控法律關(guān)系應(yīng)科學(xué)建構(gòu)于消費(fèi)者、監(jiān)管者和經(jīng)營者間。

我國《食品安全法》規(guī)定了不同主體的防控地位，確立多部門協(xié)調(diào)監(jiān)管、政府監(jiān)管權(quán)處于中心的機(jī)制，經(jīng)營者通過遵守安全標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)營規(guī)范承擔(dān)防控義務(wù)，消費(fèi)者享有依附于監(jiān)管的安全信息知情權(quán)、違法行為舉報權(quán)和對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批評建議權(quán)，公權(quán)力本位造成了法律調(diào)整對象較為狹隘，并影響了公眾食品利益在防控制度中的中心法益地位。

公眾缺乏法律獨立地位和監(jiān)督經(jīng)營者、政府部門的法定程序和救濟(jì)機(jī)制。公眾監(jiān)督權(quán)應(yīng)包括：一是風(fēng)險預(yù)防中提供風(fēng)險信息，通過風(fēng)險溝通充分發(fā)表意見和評價，如歐盟消費(fèi)者政策戰(zhàn)略（2007—2013）規(guī)定：“歐盟將消費(fèi)者政策中置于下一階段的內(nèi)部市場核心地位”，“消費(fèi)者福利是市場良好運(yùn)作的核心”，并把“將消費(fèi)者置于歐盟其他政策和規(guī)定的核心”作為優(yōu)先行動之一［7］；二是請求經(jīng)營者依法履行標(biāo)簽、標(biāo)識注明等經(jīng)營性防控義務(wù)，索取執(zhí)法過程和依據(jù)等監(jiān)管信息，當(dāng)監(jiān)督義務(wù)不履行時可以依法救濟(jì)。但我國將社會監(jiān)督局限于向監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報、批評建議，客觀上使社會監(jiān)督成為依附于政府的監(jiān)管啟動“申請權(quán)”，不具有獨立于監(jiān)管權(quán)的法律效力，風(fēng)險防控的權(quán)利義務(wù)流向具有典型的單向性，沒有充分發(fā)揮風(fēng)險溝通的功能，社會監(jiān)督權(quán)成為“軟權(quán)利”也使監(jiān)管權(quán)行使缺乏廣泛的社會基礎(chǔ)。

（二）防控制度體系構(gòu)成要素間的協(xié)同度較低

風(fēng)險防控法律實施的協(xié)同性指經(jīng)營者、監(jiān)管者和消費(fèi)者的防控法律行為協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同服務(wù)于公眾健康利益，既要體現(xiàn)法益的層次性，又要保障各類主體功能發(fā)揮的充分性。

首先，公眾的社會監(jiān)督權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)間的協(xié)調(diào)性不高，體現(xiàn)為前文分析的社會監(jiān)督權(quán)法律屬性的缺陷。

其次，權(quán)力配置模式不科學(xué)以及能力建設(shè)不足造成監(jiān)管權(quán)內(nèi)部協(xié)同性較低。一方面，監(jiān)管權(quán)配置模式顯示出其應(yīng)急功能強(qiáng)于日常管理能力，國際上監(jiān)管權(quán)有兩種典型模式：一是美國式多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)執(zhí)法，由FDA、美國農(nóng)業(yè)部、美國疾病控制預(yù)防中心和國土安全部等機(jī)構(gòu)共同治理，以分領(lǐng)域治理為顯著特征；二是以單獨食品安全機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的歐盟模式，采取高水平的安全標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)力量防控風(fēng)險，二者都強(qiáng)調(diào)風(fēng)險信息在行政部門間順暢流通及防控行為迅速統(tǒng)一。我國設(shè)有食品安全委員會作為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商和食品藥品監(jiān)督等部門各司其職，分領(lǐng)域與分階段治理同時存在，風(fēng)險決策、過程控制和反應(yīng)行動需部際協(xié)商、通報和配合，技術(shù)和管理職能交織在一起。權(quán)力縱橫交錯之處存在監(jiān)管盲區(qū)和漏洞，監(jiān)管主體群的整體性主體功能難以實現(xiàn)；另一方面我國安全標(biāo)準(zhǔn)水平尚不高，對風(fēng)險無法形成有力的技術(shù)制約，完善合理的檢驗網(wǎng)絡(luò)尚未形成，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與執(zhí)法資源不足的矛盾突出，低水平能力建設(shè)成為食品安全執(zhí)法的客觀阻礙。

再次，監(jiān)管權(quán)與經(jīng)營者防控義務(wù)的協(xié)同通道不暢。經(jīng)營性防控義務(wù)具有基礎(chǔ)性，經(jīng)營性風(fēng)險信息披露是監(jiān)管和監(jiān)督的依據(jù)，制備安全設(shè)施、制定企業(yè)安全措施、依法披露產(chǎn)品信息（“種類包括產(chǎn)品來源、生產(chǎn)方法、生產(chǎn)的屬性和產(chǎn)品特征”［8］等義務(wù)）是基本防控法律義務(wù)?！妒称钒踩ā访鞔_規(guī)定了經(jīng)營行為禁止范圍，規(guī)定了風(fēng)險檢測和評估目標(biāo)、機(jī)構(gòu)、程序和食品召回制度、安全標(biāo)準(zhǔn)更新、安全事故處置、食品成分營養(yǎng)、信息發(fā)布等制度，我國現(xiàn)已公布約600余項國家強(qiáng)制性安全技術(shù)規(guī)則。但在實踐中，監(jiān)管權(quán)對經(jīng)營者內(nèi)部管理透明度的強(qiáng)制不夠，監(jiān)管權(quán)對經(jīng)營者的主體身份依賴度較高，監(jiān)管重心在主體準(zhǔn)入與市場行為上，信息追溯制度薄弱且缺乏社會公眾的信息支持，疏漏了對風(fēng)險載體——食品本身的規(guī)制；另一方面，對農(nóng)村市場、街頭食品、小作坊規(guī)制較差，防控法律關(guān)系向農(nóng)場延伸度不夠，缺乏防控農(nóng)藥、獸藥等殘留量等上游風(fēng)險影響產(chǎn)業(yè)鏈安全的完善機(jī)制。

最后，食品安全責(zé)任的度量標(biāo)準(zhǔn)與防控權(quán)利（力）義務(wù)不匹配。風(fēng)險可能是多主體行為累積的結(jié)果，食品流通量龐大且消費(fèi)與損害的形成具有即時性（特別是農(nóng)產(chǎn)品），將總污染度作為食品安全責(zé)任的度量標(biāo)準(zhǔn)才能補(bǔ)償風(fēng)險行為造成的公共健康破壞。但我國食品安全立法在風(fēng)險責(zé)任的追究存在以食品交易經(jīng)濟(jì)價值作為風(fēng)險衡量標(biāo)準(zhǔn)的謬誤，使食品安全違法成本與風(fēng)險的真實水平嚴(yán)重失衡，容易造成食品生產(chǎn)、加工等環(huán)節(jié)的風(fēng)險行為主體形成利益共同體，合力對抗政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。

（三）風(fēng)險信息制度的保障力較弱

防控制度體系“包括多個構(gòu)成部分，包括：食品政策和立法、食品控制管理、檢驗分析實驗機(jī)構(gòu)、食品監(jiān)管、執(zhí)行和鑒定、應(yīng)急準(zhǔn)備與反應(yīng)、食源性疾病監(jiān)測和信息公開、宣傳交易和溝通”［6］，本質(zhì)上就是風(fēng)險信息在不同主體間傳遞、甄別、控制和反饋的過程。我國《食品安全法》第82條、《食品安全法實施條例》第4條及衛(wèi)生部等六部委頒布的《食品安全信息公布管理辦法》規(guī)定了監(jiān)管過程的信息內(nèi)容、信息發(fā)布權(quán)限和程序，但對風(fēng)險信息的溝通互動、信息傳遞的順暢與充分性的法律保障水平較低。

一方面，風(fēng)險防控信息機(jī)制的多方參與水平較低。由于社會監(jiān)督權(quán)的缺位以及監(jiān)管權(quán)與經(jīng)營行為協(xié)同水平低，政府、消費(fèi)者和經(jīng)營者對風(fēng)險信息的認(rèn)知彼此割裂而缺乏共通性；信息在政府的監(jiān)管部門之間的傳遞機(jī)制無法適應(yīng)防控的客觀需要，風(fēng)險信息的統(tǒng)合與發(fā)布集中于衛(wèi)生部門，但是信息的來源、甄別及管理行為卻仍然分部門進(jìn)行，形式上政府的風(fēng)險信息口徑統(tǒng)一，實質(zhì)上預(yù)防的基礎(chǔ)、防控的關(guān)系并未理清，風(fēng)險信息的義務(wù)和責(zé)任主體在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)的歸屬混亂。

另一方面，風(fēng)險信息公開的范圍、程序、透明度保障的單向性特征突出。雖然我國立法對風(fēng)險信息的發(fā)布等做了一系列規(guī)定，但多為職權(quán)性規(guī)定，公開的信息范圍、內(nèi)容由監(jiān)管部門單方?jīng)Q定，如轉(zhuǎn)基因進(jìn)口信息的公布僅限于名錄，而沒有公開做出安全認(rèn)定的依據(jù)、數(shù)據(jù)等；缺乏對公眾信息訴求的法定反饋程序，經(jīng)營者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險信息公開義務(wù)缺乏互動性，總體上信息保障機(jī)制的透明度較低。

（四）防控制度體系的開放性不足

我國現(xiàn)行防控制度體系國際性視野較為缺乏，“檢視我們的《食品安全法》除了散見于條文中的規(guī)定外，在總則中關(guān)于國際化或國際合作理念的哪怕字里行間有其意的條文也很難一見，這表現(xiàn)為對食品安全國際化的輕視或?qū)柚鷩H合作解決食品安全問題的不信任”［9］。

一方面，我國參與防控制度國際合作具有片面性，國內(nèi)制度的輸出水平較低。雖然食品特別是農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模較大，但是國內(nèi)立法關(guān)于風(fēng)險預(yù)防與控制的制度在種植、生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸?shù)扔蛲獾貐^(qū)適用水平低，規(guī)制食品價值鏈域外階段的立法、執(zhí)法合作較為缺乏。加上我國的安全標(biāo)準(zhǔn)整體水平不高、技術(shù)支撐能力相對較弱，應(yīng)對國際食品貿(mào)易輸入性風(fēng)險的能力比較薄弱，如轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品引入的安全管理有待加強(qiáng)；域外制度的內(nèi)化以及常規(guī)性合作沒有歸口的業(yè)務(wù)部門來進(jìn)行，割裂了國內(nèi)有限的防控合作資源。

另一方面，我國參與防控制度國際合作的深度不夠?，F(xiàn)有國際合作領(lǐng)域主要涉及執(zhí)法力量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，不利于發(fā)揮我國食品安全制度資源的比較優(yōu)勢，制度移植后與中華傳統(tǒng)農(nóng)藝的結(jié)合不夠重視；合作利益的本土化力度不足，現(xiàn)有合作模式相當(dāng)程度上是發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管力量在我國的延伸，以保障我國產(chǎn)品出口目的地國的食品安全，面臨著先進(jìn)國家制度勢能的沖擊而加重我國食品出口的壓力；制度資源引入的轉(zhuǎn)化深度不夠，片面重視技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、硬件設(shè)備等物質(zhì)因素，對他國保障食品安全的社會性、文化性資源等“軟實力”的借鑒消化不足。

總的來看，我國風(fēng)險防控機(jī)制既存在“質(zhì)”方面的缺陷，也存在“量”方面的不足，核心是對“食品安全風(fēng)險”的法律價值評價存在偏差，在防控權(quán)利（力）義務(wù)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制對“風(fēng)險”規(guī)制不一，未根據(jù)風(fēng)險分散性的特征來構(gòu)建科學(xué)的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)，信息制度建設(shè)和國際制度合作水平有待進(jìn)一步提高。

三、未來我國食品安全風(fēng)險防控制度構(gòu)建系統(tǒng)化的主要設(shè)想

未來我國食品安全風(fēng)險防控制度構(gòu)建的系統(tǒng)化，要從廣度和深度上完善法律調(diào)整對象和手段，從制度的本位主義出發(fā)，優(yōu)化頂層設(shè)計和規(guī)則結(jié)構(gòu)，補(bǔ)足防控制度中的缺失與制度短板，保障信息機(jī)制對防控法律關(guān)系的有力支撐，使制度體系符合風(fēng)險存續(xù)的客觀規(guī)律和防控需要［10］。

（一）防控制度的價值目標(biāo)復(fù)歸于社會本位

公眾的食品安全利益是法律體系的中心法益，社會監(jiān)督法律關(guān)系建立在完整的監(jiān)督義務(wù)主體、監(jiān)督權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、社會監(jiān)督法律責(zé)任救濟(jì)等內(nèi)容之上，使制度重心從監(jiān)管權(quán)行使復(fù)歸于消費(fèi)者權(quán)利，凸現(xiàn)公眾對監(jiān)管機(jī)構(gòu)、經(jīng)營者加以監(jiān)督的法律權(quán)利。

保障公眾社會監(jiān)督權(quán)的法律效力的途徑包括三個方面：（1）在食品安全基本法層面，確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)、經(jīng)營者接受社會監(jiān)督義務(wù)以及未履行被監(jiān)督義務(wù)時的法律責(zé)任，以法律強(qiáng)制力作為監(jiān)督權(quán)的后盾，避免公眾監(jiān)督權(quán)脫離法律視野；（2）提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者信息披露力度，提高食品標(biāo)簽、標(biāo)識、說明書等風(fēng)險信息的完整性和普識性，如歐盟專門編撰了標(biāo)簽識別手冊，作為消費(fèi)者辨識標(biāo)簽的輔助資料［11］；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安全信息主要通過官方文件、聲明、公告等途徑達(dá)到公眾等信息的透明度，將監(jiān)管權(quán)啟動、行使依據(jù)、處理后果、程序過程等納入接受社會監(jiān)督的范圍。在風(fēng)險預(yù)防中突出與公眾的風(fēng)險交流，特別是風(fēng)險管理的互動水平，改善監(jiān)管中風(fēng)險信息發(fā)布的單向性，使監(jiān)管力量與監(jiān)督力量能協(xié)調(diào)一致針對食品安全風(fēng)險；（3）要加強(qiáng)監(jiān)管權(quán)對社會監(jiān)督權(quán)利行使的應(yīng)答水平，公眾識別食品安全風(fēng)險后，要么以風(fēng)險行為來源主體作為被告尋求司法救濟(jì)，要么通過轉(zhuǎn)向求助于監(jiān)管權(quán)處置風(fēng)險。由于風(fēng)險尚未轉(zhuǎn)化為實質(zhì)性損害，直接起訴還需要在私權(quán)外設(shè)立新的權(quán)利類型作為訴的要素，如部分學(xué)者主張的“食物權(quán)”［12］，逐步建立食品安全公益訴訟的救濟(jì)機(jī)制。但我國的現(xiàn)狀更適宜加強(qiáng)監(jiān)管權(quán)對社會監(jiān)督權(quán)的應(yīng)答水平，建立對公眾舉報處理步驟、時限與回復(fù)義務(wù)，如歐盟要求對消費(fèi)者投訴按標(biāo)準(zhǔn)格式統(tǒng)一分類，并使用的標(biāo)準(zhǔn)化投訴管理信息平臺。

（二）構(gòu)筑系統(tǒng)協(xié)調(diào)、層次分明的防控權(quán)力配置模式

調(diào)整我國《食品安全法》確立的食品安全委員會綜合協(xié)調(diào)、多部門共同監(jiān)管的權(quán)力系統(tǒng)，形成風(fēng)險決策與行動、技術(shù)與管理相分離的系統(tǒng)協(xié)調(diào)、層次分明的監(jiān)管權(quán)力配置模式。

首先，食品安全委員會要從部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槭称繁O(jiān)管最高行政機(jī)構(gòu)。從食安委的職能設(shè)定及人員組成來看，其是存在于衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品部門的監(jiān)管權(quán)之間的綜合協(xié)調(diào)部門，并未承擔(dān)日常監(jiān)管中的實質(zhì)性權(quán)力，使得風(fēng)險防控權(quán)力散碎于條塊分割的部門之中。一方面，食安委調(diào)整當(dāng)前由多部門負(fù)責(zé)人作為成員的組成方式，按照獨立的政府部門建制模式進(jìn)行“實體化”，行政地位高于其他食品安全監(jiān)管部門，統(tǒng)一行使風(fēng)險信息獲取和風(fēng)險評估、溝通的權(quán)力，作為政府獲取、公布風(fēng)險信息和與公眾溝通并接受投訴的唯一機(jī)關(guān)，成為食品安全風(fēng)險的決策機(jī)構(gòu)；另一方面，食安委根據(jù)科學(xué)的風(fēng)險決策，指揮其他食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其職責(zé)內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險管理，利用本部門的公共資源防控食品安全風(fēng)險，建立起像中國人民銀行和銀監(jiān)會一樣的決策職能與行動職能相分離，改變多部門協(xié)調(diào)帶來的權(quán)力掣肘、信息流通不暢、風(fēng)險防控權(quán)力受到行政體制限制的不利局面。

其次，食安委應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有食品安全風(fēng)險防控技術(shù)力量，組成獨立于衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品等部門之外綜合性科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)，作為食安委的決策輔助機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一的科咨機(jī)構(gòu)能減少各部門技術(shù)力量重復(fù)建設(shè)而帶來的資源浪費(fèi)，避免科學(xué)技術(shù)組織在風(fēng)險監(jiān)測、評估、決策建議、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定和修改過程中受部門利益干擾，打破科學(xué)鑒定對象與科咨機(jī)構(gòu)及其成員的利益關(guān)聯(lián)，保障食品安全風(fēng)險的技術(shù)認(rèn)知的客觀性、中立性，從而提高行政權(quán)力運(yùn)用的系統(tǒng)科學(xué)性。

（三）提高防控責(zé)任機(jī)制與義務(wù)的一致性

防控體系應(yīng)圍繞風(fēng)險來展開，風(fēng)險預(yù)防、預(yù)警、召回和責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)互為補(bǔ)充、力度匹配，但如果末端防控未依照風(fēng)險大小作為法律責(zé)任追究依據(jù)，則會降低安全防控體系的整體水平。而我國恰恰使用食品經(jīng)濟(jì)價值等指標(biāo)而非風(fēng)險程度作為歸責(zé)依據(jù)，違法成本與風(fēng)險程度不匹配的矛盾較為突出。改善可考慮下述途徑：

第一，采用根據(jù)風(fēng)險造成人體損害的一般水平的追究機(jī)制。首先，以省級行政區(qū)域為單位，依據(jù)發(fā)布的居民平均營養(yǎng)水平和膳食結(jié)構(gòu)，測定污染食品所含的損害物質(zhì)類型與數(shù)量，得出污染物在單位食品中的比例，再與居民人均攝入該種食品水平合并計算出其流入消費(fèi)環(huán)節(jié)后可能造成健康損害的影響面，根據(jù)影響面制定不同的風(fēng)險處罰標(biāo)準(zhǔn)。其次，以食品是否轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者作為時間劃分，對尚未轉(zhuǎn)移的食品結(jié)合風(fēng)險處罰標(biāo)準(zhǔn)的一定百分比執(zhí)行，對風(fēng)險已釋放給消費(fèi)者的食品情況較為復(fù)雜，已造成消費(fèi)者健康損害則按民事侵權(quán)處理，已售出但未通過召回、未通過民事侵權(quán)賠償承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任的部分，也要根據(jù)交易數(shù)量扣除民事侵權(quán)已賠償部分，適用風(fēng)險處罰標(biāo)準(zhǔn)。

第二，根據(jù)食品安全風(fēng)險等級的差異適用不同的罰則。如美國的食品安全法就采取了分級處理的方法，《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》第301、303部分規(guī)定：對任何食品安全的違法行為都采取1年以下或1 000美元以下處罰或二者同時適用，對嚴(yán)重違法則納入刑事違法中的罰則，2011年4月通過的《食品安全責(zé)任法案》（S.216）規(guī)定：故意或?qū)ι蜕鼡p害風(fēng)險的忽視則按照美國法典第18部分實行經(jīng)濟(jì)處罰或處以十年以下徒刑，或二者同時適用。我國新制訂的《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》已將食品安全事故劃分為特別重大、重大、較大和一般四個等級，與之相對應(yīng)的就是風(fēng)險的定量問題，因而可以借鑒美國的違法懲處機(jī)制，采取分級定量處理的方法對違法主體進(jìn)行懲處。

第三，也可考慮納入加重懲處的機(jī)制，在上述方法中選定一定基本懲處依據(jù)，但對主體的故意行為和惡意不執(zhí)行處罰的行為，可以考慮在基礎(chǔ)處理依據(jù)上加倍執(zhí)行的機(jī)制，這也是美國《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》第303部分和美國2007年《食品藥品管理修正案》第902部分中管理藥品的重要措施之一，對我國當(dāng)前食品事故頻發(fā)的現(xiàn)狀具有較高借鑒價值。

（四）拓展防控制度建設(shè)的國際合作

經(jīng)濟(jì)全球化背景下食品安全已成為一個重要的國際問題，國際交流既帶來了食品生產(chǎn)技術(shù)、制度經(jīng)驗和資金，也擴(kuò)大了食品安全事故的域外影響，法律制度的國際合作是防控法律系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)。我國是食品貿(mào)易的大國，食品安全立法中忽視防控制度國際合作的局面必須扭轉(zhuǎn)。

一方面，開展全方位、多層次的防控制度建設(shè)國際合作。利用多邊性制度合作平臺豐富國際合作的渠道，充分利用 WTO、糧農(nóng)組織、食品安全法典委員會等多邊性國際組織的制度資源和協(xié)商平臺，推動風(fēng)險預(yù)防的技術(shù)、貿(mào)易措施、公共健康保障等各個方面的國際法造法活動與內(nèi)國法協(xié)調(diào)合作，促進(jìn)風(fēng)險防控制度的國際統(tǒng)一性水平；深化區(qū)域性、雙邊性制度合作的成果，加強(qiáng)在風(fēng)險防控科學(xué)技術(shù)研發(fā)、檢驗檢疫機(jī)構(gòu)、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)性、雙邊性合作，通過共建科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)、互派常駐性執(zhí)法機(jī)構(gòu)等方式加強(qiáng)風(fēng)險信息通報與防控制度銜接等方面的合作，將國際防控法律資源內(nèi)化為國內(nèi)安全利益。

另一方面，推進(jìn)防控制度建設(shè)的國際互動。加強(qiáng)食安委以及其他部門對國際條約法、習(xí)慣法以及其他“軟法”文件研究力度，根據(jù)我國國情加快將國際法律資源國內(nèi)化的轉(zhuǎn)化步伐，提高我國防控立法的國際化水平和立法質(zhì)量，構(gòu)筑我國參與國際合作中的“軟實力”；及時匯集國內(nèi)風(fēng)險防控經(jīng)驗，總結(jié)制度實施的成功與不足，結(jié)合域外制度狀況辨識國際風(fēng)險防控立法的發(fā)展趨勢，凝練我國參與國際法律制度制定的基本立場和合理主張，擴(kuò)大我國立法對世界立法的影響，從而形成國內(nèi)法與國際法良性互動的局面。

四、結(jié) 語

由于食品安全風(fēng)險的分散性特征，在食品安全制度建設(shè)上必然要求防控制度構(gòu)建的系統(tǒng)化。而我國食品安全風(fēng)險防控制度存在較為嚴(yán)重的系統(tǒng)性缺陷，迫切需要改變傳統(tǒng)的立法思路，以系統(tǒng)論為指導(dǎo)，從多個方面提高防控制度的系統(tǒng)性水平。明確建構(gòu)食品安全風(fēng)險防控制度的核心是根據(jù)“安全風(fēng)險”在食品價值鏈中的存續(xù)規(guī)律，在保障公眾健康的社會本位指導(dǎo)下，系統(tǒng)架構(gòu)安全風(fēng)險防控法律關(guān)系。在法權(quán)結(jié)構(gòu)上形成社會監(jiān)督權(quán)、政府監(jiān)管權(quán)與經(jīng)營權(quán)的位階等序，調(diào)整監(jiān)管權(quán)的構(gòu)成模式與運(yùn)行規(guī)則，確保防控法律制度體系總體構(gòu)成的完整性、各部分之間的協(xié)同性；加強(qiáng)風(fēng)險信息的保障力度，通過利用國際國內(nèi)兩種法律資源，推動我國食品安全風(fēng)險防控制度向系統(tǒng)化方向發(fā)展。

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