馮 進 昆

中國文化產業(yè)政府監(jiān)管問題研究

馮 進 昆

文化產業(yè)的發(fā)展和壯大對于提升一個國家或地區(qū)文化軟實力具有極為重要的作用。然而，相對比我國飛速提升的硬實力，代表國家文化軟實力的文化產業(yè)在政府支持力度顯著薄弱、政府監(jiān)管水平低下的環(huán)境下發(fā)展相對遲緩，嚴重影響我國國家競爭力水平的提升。因此，亟待探尋隱藏于文化產業(yè)發(fā)展背后的制度因素，有意識地構建文化產業(yè)政府監(jiān)管體系，即從監(jiān)管機制設計、監(jiān)管體制搭建和監(jiān)管制度安排的視角，探索提升中國文化產業(yè)政府監(jiān)管質量、推動文化產業(yè)發(fā)展壯大的有效路徑。

文化產業(yè)；軟實力；政府監(jiān)管

一、文化產業(yè)政府監(jiān)管的必要性

文化產業(yè)的發(fā)展程度在一定程度上體現(xiàn)了一個國家或地區(qū)的文化軟實力水平。由于其在產業(yè)特征和發(fā)展規(guī)律方面區(qū)別于傳統(tǒng)產業(yè)，文化產業(yè)的政府監(jiān)管問題同樣具有特殊意義。

第一，文化企業(yè)在一定程度上具有壟斷的特點。主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，與自然壟斷產業(yè)相似，文化資源具有稀缺性和不可替代性，這使其無法實現(xiàn)持續(xù)競爭；其次，文化產業(yè)的發(fā)展需要對相關文化要素、資源形成壟斷，即具有獨占的特點，這在無形中提高了文化產業(yè)的進入設置壁壘；再次，文化產品在內容設置上，由于肩負表現(xiàn)文化內涵、弘揚社會價值理念、傳播道德、傳統(tǒng)責任，在技術水平和投資力度上具有較高的要求，即前期投資成本較高。但同時，文化產品消費具有不確定性、不穩(wěn)定性的特點，使得先期投入很難回收；最后，文化產業(yè)與自然壟斷產業(yè)相同，具有高額的沉淀成本和顯著的規(guī)模經濟特征。顯然，在市場機制無法充分發(fā)揮作用的文化產業(yè)發(fā)展領域，政府監(jiān)管成為抑制壟斷高價，提高分配效率的有效途徑。

第二，特定文化產品具有“公共產品”的特點。某些文化產品也屬于公共物品，具有“非競爭性”和“非排他性”的特點。文化產品市場供給過程中難免為追逐利潤而將具有公共性質的產品提供給愿意支付更高價格的消費者，忽略了低收入群體對于作為生活必需品的文化產品的需求。此時，政府監(jiān)管必須出面干預，有效權衡文化產業(yè)經營所追求的經濟利益目標和公共產品應追求的社會公平、公正目標二者的輕重，可以確保實現(xiàn)文化產品的“非排他性”和“非競爭性”。

第三，因信息公開偏差而導致的市場失靈問題。如前文所述，文化產業(yè)與自然壟斷產業(yè)一樣，具有投資成本高、投資回報期長、資產專用性強等特點。在市場經濟中，由于信息不對稱，投資者的盲目投資和過度競爭行為會造成文化產業(yè)領域產生重復建設和資源浪費問題。以報紙行業(yè)為例，報紙的廣告版作為一種商品其價格很大程度上由報紙的發(fā)行量決定。在我國尚未建立真實披露報紙發(fā)行量的監(jiān)管機制的情形下，報紙生產者和廣告經營商無法準確獲取對方在生產經營、報紙發(fā)行量、廣告費用等方面的信息，因而產生逆向選擇和道德風險問題。因此，政府監(jiān)管的適時干預可以在很大程度上激勵文化市場中的經營者公開相關信息，實現(xiàn)公平交易的同時，為消費者提供合理、公平的文化服務，實現(xiàn)消費者權益。

第四，文化市場的外部性。文化產品的消費具有正反兩方面的外部性。一方面，文化產品所弘揚的思想、傳統(tǒng)、文化和信仰等可以增強人們對國家、民族和社會的認同感和歸屬感，有利于社會穩(wěn)定。同時，文化產業(yè)作為一國文化軟實力水平的綜合體現(xiàn)在很大程度上決定該國家或地區(qū)的文化、道德水平。另一方面，文化產業(yè)面臨經濟利益和社會利益的兩難選擇，尤其在我國文化體制改革逐步深入的大背景下，實行企業(yè)化經營的文化部門在奉行利潤最大化原則的同時很難兼顧社會利益，如我國廣播電視產業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的節(jié)目趨同、粗制濫造、虛假廣告泛濫等問題即為很好的例證。可見，政府必須出面進行監(jiān)管和干預，防止文化產業(yè)出現(xiàn)損害社會利益、影響社會風化甚或危及國家文化安全等問題。

二、中國文化產業(yè)政府監(jiān)管政策的歷史演變

我國文化產業(yè)是政府主導型產業(yè)，在文化產業(yè)的發(fā)展進程中，政府的外部干預貫徹始終。隨著文化體制改革的深入，政府的干預手段及干預力度也發(fā)生相應變化，相關監(jiān)管政策也不斷進行調整。歸結起來，可以將我國政府對文化產業(yè)的監(jiān)管分為四個階段：

第一階段：完全行政性監(jiān)管(1948—1978年)。

新中國成立初期，我國各級文化部門作為黨和政府的喉舌，接受黨和政府的雙重領導。在計劃經濟體制下，不論是文化資源的分配，還是文化產品的市場供給，完全由我國實行高度集中的統(tǒng)一管理。文化產業(yè)發(fā)展所需投資完全由政府財政撥款。因此，我國政黨掌握和決定文化產業(yè)的發(fā)展步伐和意識形態(tài)的整體走向，并承擔產業(yè)發(fā)展過程中的一切成本與風險。

第二階段：行政性監(jiān)管的初步放松與文化產業(yè)的初步興起(1978—1991年)。

市場經濟體制在帶動國民經濟增長的同時也很大程度上帶動了文化產業(yè)的發(fā)展。隨著人們生活水平的提高，日益增長的文化產品需求與文化產業(yè)的緩慢發(fā)展相矛盾，加之政府財政負擔逐年加重，文化產業(yè)在保證政府絕對領導權的前提下初見放松。從1978年批準8家新聞單位試行企業(yè)管理，到全面實施“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”，再到允許報社擁有合法的企業(yè)身份。文化產業(yè)在較為寬松的政策環(huán)境下得到了大力發(fā)展，并摸索出“以文補文”、“多業(yè)助文”的多種經營道路，逐步實現(xiàn)從事業(yè)單位向企業(yè)單位的過渡。對應出現(xiàn)的相關法律制度廣泛涉及考古、文物保護、著作權、知識產權保護等方面，極大地推動我國文化、藝術的繁榮和經濟、科技的發(fā)展。

第三階段：監(jiān)管政策的調整重構與文化產業(yè)的快速崛起(1991—2000年)。

1992年，我國政府首次承認文化的“產業(yè)”屬性，并通過一系列積極的改革策略，在所有制層面，打破國家統(tǒng)包統(tǒng)辦的壟斷局面，實現(xiàn)國家、集體、私人、中外等多種所有制結構并存的產業(yè)發(fā)展模式；在監(jiān)管體制層面，明確分類管理、分級指導的監(jiān)管新思路；在內部運行機制層面，實行更適應市場經濟體制的新型人事制度和分類管理體制。文化的“產業(yè)”屬性正式被相關法律法規(guī)認同。為了強化對文化市場的監(jiān)管，國家相繼頒布部門規(guī)章十余部、規(guī)范性文件近百件，通過各種政策和法律保障，為文化產業(yè)發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

第四階段：監(jiān)管政策的進一步調整與文化產業(yè)的戰(zhàn)略性調整(2000年至今)。

2001年，中國加入世貿組織，我國文化體制改革進一步深入，并極大地帶動了文化產業(yè)的發(fā)展。我國入世后，在涉及音像制品、電影、書刊等文化產業(yè)領域作出承諾，面對國外高度發(fā)達的文化產業(yè)的侵入，國內文化產業(yè)的發(fā)展顯然處于不利地位。為了推進國內文化產業(yè)的迅速發(fā)展與壯大，我國政府逐步放開文化產業(yè)的市場準入，允許國內民營資本的介入。同時通過召開文化體制改革試點工作會議、出臺相關綱領性文件等方式明確文化體制改革的具體工作。在文化產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，明確文化產業(yè)的發(fā)展目標及方向，繼續(xù)深化文化體制改革。

可見，隨著文化體制改革的不斷深入、政府監(jiān)管力度的逐步放松，我國文化產業(yè)發(fā)展迅猛，成績斐然。然而，由于涉及文化產業(yè)的深層次監(jiān)管制度仍未放松，因政府監(jiān)管失靈引發(fā)的委托—代理問題、尋租問題，成為進一步推進我國文化產業(yè)發(fā)展，提升國家文化軟實力水平過程中不容忽視和亟待解決的問題。

三、政府監(jiān)管失靈與文化產業(yè)監(jiān)管失衡

施蒂格勒(Stigler，1971)曾指出：“對于社會中的每一個行業(yè)來說，政府都既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅?！盵1]國際先進國家的經驗教訓及理論研究也表明，由于監(jiān)管政策制定過程中的個人私利、信息不對稱、監(jiān)管成本上升等原因，以校正市場失靈、維護公共利益為基點的政府監(jiān)管也會出現(xiàn)失靈，導致文化產業(yè)監(jiān)管失衡，并嚴重影響文化產業(yè)的進一步發(fā)展。

首先，政企不分導致文化產業(yè)監(jiān)管失衡。在我國，多數(shù)以“事業(yè)單位企業(yè)化經營”的身份活躍在文化市場中的文化部門，其真實身份實際是國家事業(yè)單位，其在文化產業(yè)監(jiān)管體制下既是被監(jiān)管者，同時還隸屬于某行政部門，即所謂的“政企合一”。在我國現(xiàn)行行政體制與存在“多重代理”的文化產業(yè)監(jiān)管體制下，極易出現(xiàn)信息失真、監(jiān)管主體偏差執(zhí)行等問題，導致“尋租”現(xiàn)象的產生[2]。同時，行政權力在“條塊分割”的行政體制下對文化產業(yè)進行多頭監(jiān)管，造成關聯(lián)文化類別的相互獨立、各自為政，人為壟斷文化資源和市場，嚴重影響市場經濟下文化產業(yè)的進一步發(fā)展與壯大。

其次，信息偏在導致文化產業(yè)監(jiān)管失衡。存在于文化產業(yè)監(jiān)管體制下的多重委托代理關系會進一步加劇市場經濟下的信息偏在問題，并影響政府相關監(jiān)管部門的決策制定與執(zhí)行。一方面，監(jiān)管部門由于無法準確獲取被監(jiān)管企業(yè)的相關信息，在制定市場準入政策、產品和服務價格過程中處于劣勢地位，往往被動接受被監(jiān)管企業(yè)提出的價格建議，或者盲目限制或放松市場準入門檻，遏制有效競爭，嚴重影響文化資源的合理配置；另一方面，信息偏在導致“監(jiān)管俘獲”問題，監(jiān)管者在政策制定過程中容易被某特殊利益群體或組織所“俘獲”，形成利益共同體，制定違背社會利益最大化的監(jiān)管政策，導致監(jiān)管失靈。

最后，監(jiān)管法律制度缺陷導致文化產業(yè)監(jiān)管失衡。市場經濟是法治經濟，健全、完善的法律制度建設是實現(xiàn)政府職能、資源優(yōu)化配置和社會福利最大化的根本保障。然而，我國現(xiàn)有監(jiān)管法律制度不論是針對監(jiān)管主體考量的法律制度安排，還是針對監(jiān)管客體的監(jiān)管規(guī)則及程序，都不盡合理[3]。隨著市場經濟發(fā)展的進一步深入，文化產業(yè)現(xiàn)有政府監(jiān)管法律制度已經嚴重滯后于文化產業(yè)的發(fā)展需要。目前，我國文化相關領域監(jiān)管法律制度的缺失主要表現(xiàn)在：一是法律層次低，相關行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章多停留在政策性法規(guī)層面，缺少嚴格意義上的文化產業(yè)法規(guī)；二是相關法規(guī)、規(guī)章數(shù)目繁雜，多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性；三是缺乏嚴格的約束力和執(zhí)行力，法律實施效果不明顯。

四、重構文化產業(yè)監(jiān)管體系，校正政府監(jiān)管失衡

(一)改進傳統(tǒng)監(jiān)管方法，實現(xiàn)文化產業(yè)監(jiān)管機制創(chuàng)新

文化產業(yè)政府監(jiān)管機制創(chuàng)新可以從以下兩方面入手：一是政府監(jiān)管的適度放松，糾正監(jiān)管過度行為，將文化市場主體行為的偏差由政府強制監(jiān)管轉為由市場自動調節(jié)；二是實施監(jiān)管創(chuàng)新，積極探索符合我國國情及文化產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的本土化監(jiān)管機制。目前，政府監(jiān)管機制相關理論創(chuàng)新主要表現(xiàn)為引入信息約束，運用激勵性監(jiān)管理論、協(xié)商機制理論等政府監(jiān)管實踐的進一步改革，運用的創(chuàng)新監(jiān)管手段主要有激勵性監(jiān)管和協(xié)商性監(jiān)管。

激勵性監(jiān)管主要是在維持原有監(jiān)管結構的基礎上，通過賦予企業(yè)更多經營自主權和收益支配權，正面激勵被監(jiān)管企業(yè)在更激烈的競爭環(huán)境下提高生產經營效率、降低成本、改善技術、擴展服務門類，目的在于降低監(jiān)管者獲取信息的成本，并提高消費者在市場需求層面的能動性[4]。激勵性監(jiān)管較之傳統(tǒng)監(jiān)管方式具有明顯的改進，但仍未改變被監(jiān)管者的被動地位。為了進一步提高監(jiān)管效率，協(xié)商性監(jiān)管通過為監(jiān)管者和被監(jiān)管者提供充分的、正面的協(xié)商機會，促使監(jiān)管雙方達成共識，并制定一套彼此認可的、互動式監(jiān)管機制，極大地提高了監(jiān)管效率。這種協(xié)商性監(jiān)管以協(xié)商為基礎，賦予被監(jiān)管者更多知情權，允許被監(jiān)管者參與監(jiān)管政策制定的全程，換被動為主動，極大地解決了信息不對稱問題，降低交易成本、提高監(jiān)管效率。

(二)重構政府監(jiān)管結構，加速文化產業(yè)監(jiān)管體制創(chuàng)新

在現(xiàn)實社會中，不同的經濟關系對應不同的政府協(xié)調模式，見表1。

可見，由于各產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及政府監(jiān)管目標的側重不同，政府與市場、組織之間的協(xié)調模式也各有差異。在文化產業(yè)發(fā)展過程中，有以下三種監(jiān)管模式可供參考：一是基于市場機制的自動調節(jié)作用，政府的干預變被動為主動，更強調運用激勵性手段，鼓勵被監(jiān)管者主動公開成本等信息，便于監(jiān)管規(guī)則的制定。具體而言，將市場機制的自動調節(jié)作用和政府的必要監(jiān)管手段進行有機融合，根據(jù)政府監(jiān)管必要性及程度的差異區(qū)分為政府監(jiān)管為主和市場機制為主的兩類監(jiān)管模式，分別用于監(jiān)管公共性文化產品供給領域和私人性文化產品供給領域以及部分以市場供給模式提供公共性文化產品的領域。二是政府和文化產業(yè)生產經營者通過協(xié)商的方式達成共識，并共同確定最終監(jiān)管模式。該模式充分融合了政府的必要監(jiān)管以及組織的有效協(xié)商，具有較廣泛的應用空間，如文化產品自愿供給，特別是非盈利組織對文化產品的供給，政府與市場組織和非營利性組織進行協(xié)商監(jiān)管。三是政府發(fā)揮主導作用進行強制性監(jiān)管。此種監(jiān)管模式主要應用在政府直接生產并供給的具有較強的外部性和公共性的文化產品領域，通過政府強制性指令實現(xiàn)監(jiān)管目標，維護社會發(fā)展及穩(wěn)定。

表1 協(xié)調經濟活動的制度安排模式

資料來源：左惠.文化產品供給論[M].北京：經濟科學出版社：216。

基于上述對文化產業(yè)政府監(jiān)管模式的不同組合的分析，重構文化產業(yè)政府監(jiān)管體制主要可以從以下幾方面入手：首先，重構文化產業(yè)政府監(jiān)管對象。一方面，在競爭性文化領域充分引入競爭機制，擺脫政府監(jiān)管的束縛，實現(xiàn)自由競爭與發(fā)展；另一方面，在仍存監(jiān)管必要性的領域，政府應最小限度地維持政府壟斷競爭的發(fā)展格局，盡量減少國有控股，建立現(xiàn)代文化生產經營企業(yè)治理結構。其次，重構文化產業(yè)政府監(jiān)管主體。隨著文化體制改革的逐步深化，構建一個相對獨立、權威、公正、可信、高效且權責明晰的文化產業(yè)監(jiān)管體制框架，逐步實現(xiàn)政企分開、政務分開、政資分開。最后，重構文化產業(yè)政府監(jiān)管主體的監(jiān)管結構。文化產業(yè)監(jiān)管主體的監(jiān)管行為同樣需要得到有效的監(jiān)督與約束，避免尋租、越權、不作為、權力濫用等違法行為。因此，應建立并完善以聽證和信息披露制度為核心的行政程序法和行政訴訟法，通過立法層面實現(xiàn)對監(jiān)管主體權力的有效監(jiān)督和約束。同時，大力鼓勵和支持自律性行業(yè)組織的建立與發(fā)展，監(jiān)督政府監(jiān)管主體的職能行使情況，排除相關利益集團的干擾。

(三)完善監(jiān)管法律法規(guī)及政策，推進文化產業(yè)監(jiān)管制度創(chuàng)新

世界先進國家的監(jiān)管經驗表明，政府監(jiān)管制度的制定應立足產業(yè)發(fā)展目標，通過專門立法對監(jiān)管主體進行授權，并制定內容詳盡、規(guī)則具體的相關法律法規(guī)及政策保障監(jiān)管機制的順利實施[5]。我國文化產業(yè)政府監(jiān)管法律制度存在制定隨意性、目標模糊性、缺乏可操作性等問題，導致監(jiān)管制度制定成本高昂、利益沖突明顯、監(jiān)管低效。因此，文化產業(yè)監(jiān)管制度創(chuàng)新應主要側重以下幾點：一是文化產業(yè)政府監(jiān)管的法制性。我國文化產業(yè)是在市場經濟與法制經濟的背景下發(fā)展起來的，因此，健全的法律體系和完善的法規(guī)內容是文化產業(yè)政府監(jiān)管改革的首要前提和保障。二是文化產業(yè)政府監(jiān)管的適度性。依據(jù)政府作用范圍的限定，即政府監(jiān)管行為應嚴格控制在市場失靈范圍內、能彌補市場缺陷限度內和遵循成本收益原則[6]，在放松市場準入監(jiān)管的同時還要在需要大力保護的文化領域強化監(jiān)管。三是文化產業(yè)政府監(jiān)管的成本約束性。在制定和實施文化產業(yè)政府監(jiān)管制度和政策設計過程中，應將制度設計視為一種契約安排，在順利訂立和保證實施的基礎上實現(xiàn)成本最小化原則。四是文化產業(yè)政府監(jiān)管的動態(tài)性。隨著文化體制改革的逐步深入，我國文化領域政府監(jiān)管需要以動態(tài)角度綜合分析相關理論研究、經濟技術條件、政治、社會等多重因素的變化及影響，實現(xiàn)文化產業(yè)監(jiān)管制度及監(jiān)管政策制定及實施的動態(tài)性調整。

[1] George J.Stigler.The Theory of Economics Regulation[J].Bell Journal of Economics，1971(2)：3.

[2] 李彬，于振沖.日本文化產業(yè)投融資模式與市場戰(zhàn)略分析[J].現(xiàn)代日本經濟，2013(4)：60-68.

[3] 劉佳麗.自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機制、體制、制度功能耦合研究[D].吉林大學，2013：190.

[4] 金曉彤，李茉.日本文化產業(yè)發(fā)展路徑分析[J].現(xiàn)代日本經濟，2013(4)：69-76.

[5] 蔣新衛(wèi).論國際話語權視角下的中國文化軟實力建設[J].新疆師范大學學報：哲學社會科學版，2013(1)：20.

[6] 胡家勇.政府干預理論研究[M].大連：東北財經大學出版社，1996：67.

2013-09-04

吉林省哲學社會科學規(guī)劃基金項目(2013B268)。

D63-31

A

1001-6201(2014)05-0265-04

長春金融高等?？茖W校經濟管理系)

[責任編輯：秦衛(wèi)波]