閻其華，李炳燃

(1.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036;2.沈陽(yáng)師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034;3.東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110819)

土地是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)發(fā)展的重要資源。從各國(guó)的立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地資源的保護(hù)問(wèn)題主要體現(xiàn)于能否對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行有效的保護(hù)，在我國(guó)一般稱之為“耕地保護(hù)”。對(duì)于耕地保護(hù)，各國(guó)依據(jù)本國(guó)實(shí)際情況，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、文化教育水平、歷史背景、資源稟賦和法律制度環(huán)境等，分別建立起不同的耕地保護(hù)法律制度，從而形成了不同的保護(hù)效果。本文試圖對(duì)目前各國(guó)所實(shí)施的耕地保護(hù)法律措施依據(jù)特征進(jìn)行歸納分類、分析比較，從而明確其中較為有效的措施模式，以此為我國(guó)耕地保護(hù)措施的模式選擇提供有益的參考。

一、各國(guó)耕地保護(hù)的法律措施及評(píng)價(jià)

1.各國(guó)耕地保護(hù)的立法綜述

目前，各國(guó)對(duì)于耕地保護(hù)的具體立法各不相同。如在日本，一方面將耕地按土地耕種能力分級(jí)管理;另一方面，根據(jù)《農(nóng)業(yè)振興地域法》《農(nóng)地法》《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》等，限定農(nóng)業(yè)地域的土地用途，防止非農(nóng)化用途的改變和耕地被任意侵占[1]。在以色列，1965年《規(guī)劃和住宅法》規(guī)定農(nóng)地保護(hù)是地方、區(qū)域和國(guó)家各級(jí)規(guī)劃的法定目標(biāo)，因此所有規(guī)劃當(dāng)局必須把耕地保護(hù)放在首位;同時(shí)，《以色列土地法》規(guī)定93%的以色列土地為公有性質(zhì)，這些公有土地中的農(nóng)業(yè)用地只租不賣，且一般只能作為農(nóng)業(yè)用途[2]。而德國(guó)對(duì)于土地管理極為嚴(yán)格，盡管土地絕大部分歸個(gè)人所有，但是在私人土地上從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須服從國(guó)家既定規(guī)劃，并通過(guò)一系列法律包括:《土地保護(hù)法》《土地復(fù)墾法》《土地整理法》《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》等加以貫徹[3]。加拿大將農(nóng)業(yè)用地保護(hù)納入國(guó)家政策議程，各省市相繼制定了具有當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃，如不列顛哥倫比亞的《農(nóng)地委員會(huì)法》、魁北克的《農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)業(yè)活動(dòng)法》規(guī)定了農(nóng)地用途限定的耕地保護(hù)政策，而其他省則通過(guò)制定城鎮(zhèn)理性增長(zhǎng)控制政策(如《土地利用規(guī)劃和發(fā)展法》)來(lái)保護(hù)耕地[4]。在美國(guó)，建立了聯(lián)邦、州和地方政府及私人團(tuán)體各種層次的耕地保護(hù)體系:在聯(lián)邦層面上，有《1935年土壤保護(hù)法》《1981年美國(guó)農(nóng)地保護(hù)法》《1990年為了未來(lái)的耕作條例》《1996年耕地保護(hù)》，對(duì)州及地方的耕地保護(hù)提供法律支持;在州層面，許多州在聯(lián)邦法案的基礎(chǔ)上，又根據(jù)各自的需要分別制定了州一級(jí)的土地利用和管理法案;而在地方政府層面，具體保護(hù)措施主要包括耕地的直接購(gòu)買、編制綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)用途管制、保護(hù)地役權(quán)的實(shí)施、保護(hù)區(qū)劃定及開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等[5]。

2.各國(guó)耕地保護(hù)的法律措施模式及評(píng)價(jià)

根據(jù)這些國(guó)家的耕地立法，其保護(hù)措施就內(nèi)容實(shí)質(zhì)可分為五種模式:全部產(chǎn)權(quán)模式、部分產(chǎn)權(quán)模式、稅收模式、土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式和管制與控制模式。對(duì)于這些模式的實(shí)施效果，有必要進(jìn)行比較分析，從而可以明確較為有效的耕地保護(hù)措施模式。而分析這些措施模式的實(shí)施效果，最好的方法是引用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析理論，即“成本和收益”原理。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，實(shí)施任何法律措施的效果都取決于其執(zhí)行成本和經(jīng)濟(jì)收益的大小，執(zhí)行成本越大，經(jīng)濟(jì)收益越小則效果越差，反之亦然。法律措施的執(zhí)行成本包括機(jī)會(huì)成本損失和交易成本。耕地保護(hù)措施的機(jī)會(huì)成本損失是指將土地選擇耕種用途時(shí)，放棄選擇開發(fā)建設(shè)用途的收益損失。耕地保護(hù)措施的交易成本是指政府在耕地保護(hù)制度的制定、運(yùn)行中付出的行政成本，以及農(nóng)民為轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)而付出的費(fèi)用和為保護(hù)耕地用途而支付的相關(guān)費(fèi)用。由于農(nóng)業(yè)應(yīng)首先看做是一種商業(yè)行為，而非單純地耕種土地，對(duì)于耕地的投資需要取得相應(yīng)回報(bào)，因此對(duì)于耕地保護(hù)的法律措施，無(wú)論采用哪種模式，有效的措施應(yīng)通過(guò)增加農(nóng)業(yè)收益或降低農(nóng)地保護(hù)措施的執(zhí)行成本，即增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可行性來(lái)實(shí)現(xiàn)，以此增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的積極性。

(1)全部產(chǎn)權(quán)模式

全部產(chǎn)權(quán)模式，包括政府對(duì)于耕地直接購(gòu)買行為，對(duì)耕地實(shí)行國(guó)有化，鼓勵(lì)耕地捐獻(xiàn)給政府或非營(yíng)利組織以換取捐贈(zèng)者的稅收減免等法律措施。為了保護(hù)耕地，有些國(guó)家采取此類法律措施，有償取得耕地的所有權(quán)，并利用附屬政府的公共機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織經(jīng)營(yíng)耕地，以期把耕地排出在土地交易市場(chǎng)之外，從而防止耕地用途的改變。

根據(jù)耕地保護(hù)措施模式的理論分析:雖然土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓合同通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化制定可以降低一部分的交易成本，但由于該模式需要購(gòu)買耕地的所有權(quán)，使得政府不得不承擔(dān)高額的土地銷售價(jià)格(銷售價(jià)格既包括土地現(xiàn)有的價(jià)值，又包括土地未來(lái)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的機(jī)會(huì)成本)，這無(wú)疑又增加了交易成本。而隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的稀缺性必將導(dǎo)致其價(jià)值不斷地提高，因此完全限定耕地用途將導(dǎo)致土地機(jī)會(huì)成本損失非常之大。更重要的是，根據(jù)相關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，國(guó)家的公共機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織一般缺乏使國(guó)營(yíng)性的農(nóng)場(chǎng)盈利的能力，因?yàn)樗鼈儫o(wú)法像私營(yíng)企業(yè)那樣有效地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)需求和激烈的產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)。在美國(guó)，佛羅里達(dá)州通過(guò)管理州政府所經(jīng)營(yíng)的白考克農(nóng)場(chǎng)，在某種程度上嘗試此類模式，但值得懷疑的是，這種努力平衡各方利益的國(guó)營(yíng)企業(yè)能否和私營(yíng)企業(yè)一樣創(chuàng)造更多的財(cái)富價(jià)值[6]。因此，不高的農(nóng)業(yè)收益性和過(guò)高的執(zhí)行成本，使得該模式農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可行性不高。根據(jù)經(jīng)濟(jì)分析理論，此種保護(hù)模式其耕地保護(hù)效果并未實(shí)現(xiàn)最優(yōu)。

(2)管制與控制模式

縱觀各國(guó)所實(shí)施的耕地保護(hù)法律措施，其手段多可劃歸為管制與控制模式，這包括編制綜合耕地發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)地用途管制、農(nóng)地和森林保護(hù)區(qū)劃定、農(nóng)業(yè)用地分級(jí)管理和設(shè)置土地儲(chǔ)備項(xiàng)目等。然而，管制與控制模式，這種被資本主義國(guó)家視為侵犯土地所有者產(chǎn)權(quán)的模式，雖從直觀來(lái)講是一種最簡(jiǎn)單、最直接的保護(hù)手段，但從其實(shí)施效果來(lái)看未必是一種最有效的保護(hù)方法。該模式的失敗在于它錯(cuò)誤地將耕地保護(hù)手段集中于限定耕地用途，而忽視對(duì)農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本損失給予相應(yīng)補(bǔ)償，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較收益不高的背景條件下，該模式會(huì)使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可行性較差。畢竟農(nóng)業(yè)也應(yīng)是一種商業(yè)行為，而商業(yè)行為不能僅僅依賴于法律規(guī)制而應(yīng)更多地依靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。由于缺乏對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)，所以只能讓其被動(dòng)地保護(hù)耕地，從而需要過(guò)多的法律政策的監(jiān)管成本，又因此增大其交易成本，最終影響其實(shí)施效果。

由于這一模式的局限性，許多國(guó)家已經(jīng)著手對(duì)該模式進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，通過(guò)借助其他模式手段使其在實(shí)施中更多地考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可行性的實(shí)現(xiàn)。這其中，包括加拿大的不列顛哥倫比亞地區(qū)所制定的農(nóng)業(yè)土地儲(chǔ)備(ALR)項(xiàng)目[7]:起初在20世紀(jì)70年代，該地區(qū)政府制定了最為嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)措施，以阻止或延緩在耕地上的城市開發(fā)。這包括:為了保持耕地利用和維護(hù)家庭農(nóng)場(chǎng)，該地區(qū)在1977年出臺(tái)了《省農(nóng)業(yè)土地委員會(huì)法案》。同時(shí)，政府又專門成立了省級(jí)土地委員會(huì)，創(chuàng)建并管理農(nóng)業(yè)土地儲(chǔ)備(ALR)項(xiàng)目。通過(guò)加拿大土地清查機(jī)構(gòu)(CLI)繪制本省土地農(nóng)業(yè)能力分布圖。根據(jù)分布圖，凡是認(rèn)為可耕種的土地將一律歸入ALR項(xiàng)目管理中，并將土地限定于耕地用途。但隨后，政府發(fā)現(xiàn)僅靠嚴(yán)格的限制手段其實(shí)施效果欠佳，于是對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。首先，在該項(xiàng)目上設(shè)置土地退出機(jī)制，以此在一定程度上減少土地機(jī)會(huì)成本的損失。其次，政府又于1973年開始實(shí)行《農(nóng)場(chǎng)收入保障計(jì)劃(FIAP)》項(xiàng)目，即加入ALR項(xiàng)目的農(nóng)民可以有資格獲得由政府額外支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以此增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有盈利性。由于調(diào)整后的項(xiàng)目注重增加耕地上的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可行性，使得該耕地保護(hù)措施得以為該地區(qū)的耕地資源的穩(wěn)定做出了突出貢獻(xiàn)。

(3)部分產(chǎn)權(quán)模式

關(guān)于部分產(chǎn)權(quán)模式，最為典型的法律措施當(dāng)屬在美國(guó)大部分州所推行的保護(hù)地役權(quán)。保護(hù)地役權(quán)，又稱為土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)，是指通過(guò)耕地所有者與另一方當(dāng)事人，通常是政府機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織所簽訂的協(xié)議，耕地所有者同意有償限制自己對(duì)土地所享有的某方面權(quán)利，或者有時(shí)，承諾將土地限定于有限的用途[8]。保護(hù)地役權(quán)的法理學(xué)依據(jù)是，在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)視角下，所有權(quán)是由不同的權(quán)利組成的權(quán)利束，這些相關(guān)權(quán)利包括取得收益權(quán)，驅(qū)逐非法入侵權(quán)，以及出租或出售權(quán)等。這些權(quán)利的其中一部分可以轉(zhuǎn)讓給他人。保護(hù)地役權(quán)的核心是將土地的發(fā)展權(quán)或建設(shè)權(quán)從所有權(quán)的權(quán)利束中分離出來(lái)，并有償轉(zhuǎn)讓給政府或非營(yíng)利組織;而土地所有者仍保留所有權(quán)中其他的權(quán)利，諸如耕種、出售、遺贈(zèng)及轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。土地的發(fā)展權(quán)或建設(shè)權(quán)一旦被有償轉(zhuǎn)讓，土地所有者將不能在土地上建造任何建筑物，同時(shí)有義務(wù)阻止土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)開發(fā)。保護(hù)地役權(quán)根據(jù)保護(hù)期限可分為永久性保護(hù)和有期限性保護(hù)，由于美國(guó)聯(lián)邦稅法、財(cái)政法，以及各州保護(hù)地役權(quán)的相關(guān)立法在內(nèi)容設(shè)定上都鼓勵(lì)實(shí)施永久性保護(hù)，因此目前在美國(guó)所普遍實(shí)施的保護(hù)地役權(quán)往往是永久性的。

對(duì)于保護(hù)地役權(quán)，根據(jù)效果分析理論來(lái)看:首先，相較于全部產(chǎn)權(quán)模式，部分產(chǎn)權(quán)模式只是購(gòu)買土地權(quán)利束中的一種權(quán)利，即發(fā)展權(quán)或建設(shè)權(quán)，因此相對(duì)于全部產(chǎn)權(quán)模式，政府支付的價(jià)格會(huì)更低;而通過(guò)對(duì)保護(hù)地役權(quán)協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)化制定可以降低雙方的談判成本，也由此可以減少該模式的交易成本。因此，政府可以利用有限的資金用于更廣泛的耕地保護(hù)之中。其次，通過(guò)對(duì)耕地農(nóng)民的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以有效緩解農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓力，從而阻止耕地用途的改變，因?yàn)榫薮蟮慕?jīng)濟(jì)壓力可以迫使一些農(nóng)民出售他們的土地用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)，因此該模式既可以減少土地的機(jī)會(huì)成本損失，又增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益。同時(shí)，保護(hù)地役權(quán)以農(nóng)民自愿為實(shí)施基礎(chǔ)，因此可以有效減少相關(guān)法律政策的監(jiān)管成本。綜上，以保護(hù)地役權(quán)為代表的部分產(chǎn)權(quán)模式，以農(nóng)民自愿有償放棄土地開發(fā)建設(shè)權(quán)為核心，該模式通過(guò)減少執(zhí)行成本、增加農(nóng)業(yè)收益使農(nóng)業(yè)具有經(jīng)濟(jì)可行性，因此該模式自1974年首次在紐約州的索霍爾克縣實(shí)施以來(lái)，已成為美國(guó)公認(rèn)的可以有效保護(hù)耕地免遭開發(fā)的措施。

(4)稅收模式

稅收模式也是保護(hù)耕地的一種有效法律措施，因而被很多國(guó)家，如澳大利亞、英國(guó)、美國(guó)、加拿大、荷蘭等所廣泛采用。以加拿大為例，鑒于耕地保護(hù)的需要，該國(guó)在土地稅收法律措施方面作出了相應(yīng)的調(diào)整與創(chuàng)新:第一，實(shí)施各種稅收優(yōu)惠措施，加拿大以稅收優(yōu)惠政策為條件，制定了一系列自愿參與的農(nóng)地保護(hù)方案，如Greater Golden Horseshoe計(jì)劃等，使得土地所有者同意限制其農(nóng)地使用方式或保護(hù)開放空間;第二，對(duì)不同的土地流轉(zhuǎn)方式實(shí)行差異化稅率，如對(duì)土地開發(fā)征收高額的交易稅，以此來(lái)抑制人們對(duì)耕地的開發(fā)，又不斷降低農(nóng)戶之間的耕地交易稅，從而在更大程度上保證農(nóng)地農(nóng)用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展;第三，通過(guò)調(diào)整部分農(nóng)地的稅收評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，減少農(nóng)民財(cái)產(chǎn)稅的支付額度來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)[9]。

由上可見(jiàn)，稅收模式通過(guò)對(duì)耕地保留農(nóng)業(yè)用途的稅收減免，激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，并抑制其將耕地改變?yōu)殚_發(fā)建設(shè)用地的熱情，因此該模式可以有效減少土地機(jī)會(huì)成本的損失。同時(shí)，由于執(zhí)行稅收的行政資源和系統(tǒng)在各國(guó)早已普遍存在，且有著豐富的稅收?qǐng)?zhí)行經(jīng)驗(yàn)，因此相比其他較為創(chuàng)新的耕地保護(hù)措施，如部分產(chǎn)權(quán)模式，其措施的交易成本也會(huì)較低，所以稅收模式也是實(shí)施效果很好的耕地保護(hù)措施模式。但值得關(guān)注的是，稅收模式對(duì)于農(nóng)民的耕地保護(hù)行為只起誘導(dǎo)性作用，一般沒(méi)有強(qiáng)制性，因此當(dāng)耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途可以獲得很高收益時(shí)，其實(shí)際效果很難預(yù)測(cè)。根據(jù)這一問(wèn)題，各國(guó)政府在實(shí)際操作中往往將這一模式和其他模式結(jié)合使用。如在部分產(chǎn)權(quán)模式中，美國(guó)有些州規(guī)定農(nóng)民通過(guò)限制行使耕地開發(fā)建設(shè)權(quán)而獲得的補(bǔ)償金額相當(dāng)于減免一定比例的農(nóng)業(yè)收入稅或不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅。

(5)土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式

土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓(TDR)模式，為美國(guó)首創(chuàng)，從20世紀(jì)70年代開始實(shí)施到現(xiàn)在，美國(guó)已有30多個(gè)州推廣了這一措施，使受保護(hù)的耕地、自然保護(hù)區(qū)和開放空間等多達(dá)300000英畝。近年來(lái)，歐洲部分國(guó)家也開始研究和試圖引入這一保護(hù)手段。土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓作為一種自愿的、基于市場(chǎng)機(jī)制的土地利用管理機(jī)制，其含義是指將一塊土地的開發(fā)權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給另一塊土地[10]。接受轉(zhuǎn)讓權(quán)利的土地，可以獲得比原有土地利用規(guī)劃所確定的更高的開發(fā)強(qiáng)度(包括開發(fā)地或其上建筑物的面積、密度、容量和高度);轉(zhuǎn)讓權(quán)利的土地在出售或轉(zhuǎn)讓開發(fā)權(quán)之后，其開發(fā)權(quán)將會(huì)徹底喪失，永不能開發(fā)。土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓能夠保護(hù)耕地是通過(guò)土地開發(fā)權(quán)在兩塊土地間交易來(lái)實(shí)現(xiàn)的:轉(zhuǎn)讓權(quán)利土地和接受權(quán)利土地通過(guò)土地利用功能分區(qū)(規(guī)劃)都有明確的地理范圍，前者應(yīng)屬于耕地保護(hù)區(qū)，而后者應(yīng)是被引導(dǎo)的城市發(fā)展方向[11]。

土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的優(yōu)勢(shì)在于其運(yùn)行機(jī)制以市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制為基礎(chǔ)，它提供的是一種由開發(fā)商而非政府支付土地開發(fā)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的補(bǔ)償辦法，政府除了對(duì)土地利用功能分區(qū)(規(guī)劃)進(jìn)行詳細(xì)劃分外，不需要進(jìn)行任何的行政干預(yù)，而這大大降低了政府的行政成本。同時(shí)，土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓以開發(fā)商和耕地所有者雙方自愿為前提，其結(jié)果更容易被他們所接受，因此也有效降低了該模式的監(jiān)管成本。除此之外，通過(guò)土地開發(fā)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，使耕地所有者獲得土地未被開發(fā)建設(shè)的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而減少了土地機(jī)會(huì)成本的損失。由此可見(jiàn)，該模式可以極大地減少執(zhí)行成本，并增加一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，所以土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式也是實(shí)施效果不錯(cuò)的耕地保護(hù)措施模式。但需要注意的是，由于該模式以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，因此其效果也主要依賴于土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，如果該市場(chǎng)不活躍，則耕地所有者與開發(fā)商很難找到適合交易的對(duì)方，這將會(huì)導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)很難賣出，而這勢(shì)必會(huì)影響該模式的實(shí)際效果。因此，土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制代替行政手段保護(hù)耕地，是一種制度創(chuàng)新，但市場(chǎng)的波動(dòng)性也使其實(shí)施效果具有一定的不穩(wěn)定性。

二、我國(guó)耕地保護(hù)法律措施的現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.我國(guó)耕地保護(hù)的立法現(xiàn)狀

隨著工業(yè)化的快速發(fā)展與城市規(guī)模的無(wú)限擴(kuò)張，在我國(guó)，耕地保護(hù)問(wèn)題遇到了前所未有的危機(jī):一方面，國(guó)家的工業(yè)建設(shè)、城市的發(fā)展需要，導(dǎo)致我國(guó)耕地?cái)?shù)量不斷的減少，而其質(zhì)量也在不斷的下降;另一方面，我國(guó)人口數(shù)量的持續(xù)增長(zhǎng)又需要基本耕地面積的保證，以此保障國(guó)家的糧食安全問(wèn)題。為了解決這一危機(jī)，加強(qiáng)耕地的有效保護(hù)，我國(guó)先后出臺(tái)了多部相關(guān)法律、法規(guī)，并由此形成了一整套耕地保護(hù)法律體系:首先，根據(jù)《憲法》“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”的條款，明確了我國(guó)耕地保護(hù)的基本原則，即“合理利用”原則。其次，我國(guó)于1986年制定了《土地管理法》，隨后又分別于1988年與2004年對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行修訂，并于1998年頒布了《土地管理法實(shí)施條例》。根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)條款，我國(guó)由此建立如下耕地保護(hù)制度，包括用途管制制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)用保護(hù)制度、農(nóng)用地專用審批制度、土地稅費(fèi)制度、土地開發(fā)整理復(fù)墾制度和耕地保護(hù)責(zé)任制度等。除此以外，《農(nóng)業(yè)法》及實(shí)施條例、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《刑法》中的破壞耕地罪、《耕地占用稅暫行條例》《土地復(fù)墾規(guī)定》《閑置土地處置辦法》等法律、法規(guī)也從多個(gè)側(cè)面規(guī)范耕地保護(hù)行為。

2.我國(guó)耕地保護(hù)的法律措施問(wèn)題

雖然我國(guó)已經(jīng)建立起一整套相對(duì)完善的耕地保護(hù)法律體系，但就其實(shí)際效果來(lái)看并未實(shí)現(xiàn)“有效的耕地保護(hù)”立法目標(biāo)。反而依據(jù)資料顯示，我國(guó)耕地面積急劇下降，僅在1996—2003年，由于建設(shè)占用耕地，全國(guó)耕地面積減少近1億畝，平均每年減少0.8%，因此根據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)耕地保有量還將減少7%左右[11]。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)發(fā)展和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用了大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地，而補(bǔ)充的耕地等級(jí)偏低，以次充好的情況很嚴(yán)重，導(dǎo)致耕地質(zhì)量總體水平也在不斷地下降。

究其保護(hù)效果不佳的原因，主要是因?yàn)?

一方面，我國(guó)所實(shí)行的耕地保護(hù)法律措施多是政府通過(guò)干預(yù)手段強(qiáng)制執(zhí)行的，從實(shí)質(zhì)講是一種指令性計(jì)劃方式，該方式應(yīng)歸屬于上文所提及的管制與控制模式。如前所述，該模式的失敗性在于它錯(cuò)誤地將耕地保護(hù)手段集中于限定耕地用途，而沒(méi)有過(guò)多地關(guān)注農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)可行性。由于缺乏對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)，只能讓其被動(dòng)地保護(hù)耕地，使得該模式執(zhí)行成本過(guò)高，從而最終影響其實(shí)施效果。

另一方面，我國(guó)《土地管理法》第55條明確規(guī)定:“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)”。《土地管理法實(shí)施條例》第19條規(guī)定:“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo);城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，還應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃?！币约暗?0條規(guī)定:“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理:市、縣人民政府按照土地利用年度計(jì)劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府?！边@種法律的內(nèi)容設(shè)置反而給地方政府將耕地征收后轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地開通了合法途徑。由于地方政府既是耕地保護(hù)措施的實(shí)施者，又負(fù)責(zé)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政管理。因此，在經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下，地方政府往往利用土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)以低價(jià)強(qiáng)制征收耕地并高價(jià)出讓，賺取差額以增加地方財(cái)政收入，或者低價(jià)強(qiáng)制征收耕地、低價(jià)出讓，刺激招商引資，以此拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的增長(zhǎng)。顯然，地方政府的上述行為反而使我國(guó)的耕地保護(hù)問(wèn)題愈加嚴(yán)重。

三、各國(guó)耕地保護(hù)模式對(duì)我國(guó)的立法啟示

1.我國(guó)耕地保護(hù)措施應(yīng)以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制為核心

根據(jù)對(duì)各國(guó)的耕地保護(hù)法律措施模式的比較分析，不難發(fā)現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下由于缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，使得僅僅依靠管制與控制的手段實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)很難奏效。因此，我國(guó)在進(jìn)行耕地保護(hù)的法律措施的設(shè)置時(shí)，應(yīng)考慮多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的目的。耕地保護(hù)措施不應(yīng)只關(guān)注土地用途的限定，更應(yīng)重視調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，因?yàn)檗r(nóng)民作為耕地的直接使用者與基本經(jīng)營(yíng)者，對(duì)耕地的有效保護(hù)起到至關(guān)重要的作用。為此，任何缺乏或忽視農(nóng)民主動(dòng)行為的耕地保護(hù)機(jī)制，都是一種殘缺的機(jī)制[12]。因此，在耕地保護(hù)措施設(shè)置中應(yīng)多考慮如何增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，即將農(nóng)業(yè)看做是一種商業(yè)行為，使農(nóng)民對(duì)于耕地的投資取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，以此激發(fā)農(nóng)民主動(dòng)保護(hù)耕地的積極性。根據(jù)這一原則，我國(guó)相關(guān)法律政策中對(duì)于耕地產(chǎn)權(quán)、稅費(fèi)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、公共設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、公眾服務(wù)項(xiàng)目等方面應(yīng)給予農(nóng)民綜合的優(yōu)惠措施，從而形成一套完善的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。

2.我國(guó)耕地保護(hù)措施應(yīng)限制地方政府的干預(yù)行為

我國(guó)在完善保護(hù)耕地法律措施方面也應(yīng)注意限制地方政府的干預(yù)行為，并設(shè)置農(nóng)地交易市場(chǎng)化的機(jī)制與途徑。目前，我國(guó)非農(nóng)建設(shè)不當(dāng)占用耕地現(xiàn)象非常嚴(yán)重，而這往往多是在地方政府的推動(dòng)下形成的，因此我國(guó)耕地保護(hù)的失效性主要?dú)w因于地方政府的不當(dāng)干預(yù):依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)下往往有權(quán)強(qiáng)制征收耕地并高價(jià)出讓以此賺取巨額差價(jià)作為土地財(cái)政，而耕地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者——農(nóng)民——卻被完全排擠出土地交易市場(chǎng)之外，并沒(méi)有獲得應(yīng)有的土地征收補(bǔ)償。針對(duì)現(xiàn)有征地制度下地方政府的尋租行為，我國(guó)應(yīng)通過(guò)法律設(shè)置限制地方政府在土地市場(chǎng)中的過(guò)度干預(yù)行為，并剛性地限制地方政府征地權(quán);另一方面，應(yīng)放開我國(guó)的農(nóng)地交易市場(chǎng)，通過(guò)法律設(shè)置使農(nóng)村集體用地可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行公平、自由交易，進(jìn)而培養(yǎng)農(nóng)民在土地交易上的主體地位。而即使農(nóng)民有權(quán)將所持有土地有償轉(zhuǎn)讓為建設(shè)用地，但在以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制為核心的法律配套措施下，通過(guò)比較經(jīng)濟(jì)收益，具有“戀土情結(jié)”的農(nóng)民仍會(huì)優(yōu)先選擇經(jīng)營(yíng)耕地的。

3.我國(guó)耕地保護(hù)措施可以引入部分產(chǎn)權(quán)模式及土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式

通過(guò)對(duì)各國(guó)耕地保護(hù)的法律措施模式的效果分析，可以發(fā)現(xiàn)在全部產(chǎn)權(quán)、管制與控制、部分產(chǎn)權(quán)、稅收和土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓這五種模式中，后三種模式通過(guò)增加農(nóng)業(yè)收益、減少耕地保護(hù)的執(zhí)行成本使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可行性得以實(shí)現(xiàn)，以此促使農(nóng)民自愿保護(hù)耕地，因而有著很好的實(shí)施效果。參考我國(guó)現(xiàn)有的耕地保護(hù)法律措施，除已有稅收模式外，部分產(chǎn)權(quán)及土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式在我國(guó)仍屬制度空白，因此，在原有保護(hù)措施的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)嘗試引入這兩種模式，以此豐富我國(guó)保護(hù)耕地的法律手段。而無(wú)論是部分產(chǎn)權(quán)模式還是土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式都是將土地的產(chǎn)權(quán)看做是由不同權(quán)利組成的權(quán)利束，并將其中的開發(fā)權(quán)分離出來(lái)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。因此，這兩種模式通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓開發(fā)權(quán)可以使耕地保護(hù)者——農(nóng)民——得到土地開發(fā)機(jī)會(huì)喪失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使其在不開發(fā)耕地的情況下，也可以得到耕地應(yīng)有的價(jià)值補(bǔ)償，從而讓農(nóng)民更具有保護(hù)耕地的積極性，由原來(lái)被動(dòng)保護(hù)變?yōu)橹鲃?dòng)保護(hù)。同時(shí)，通過(guò)賦予耕地開發(fā)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，這兩種模式都提高了耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的成本，使耕地保護(hù)成本與轉(zhuǎn)為建設(shè)用地成本形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而可以遏制地方政府濫用征地權(quán)。

對(duì)于這兩種模式在制度設(shè)計(jì)上，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的土地制度現(xiàn)狀:首先，應(yīng)從法律上明確農(nóng)地開發(fā)權(quán)為土地產(chǎn)權(quán)之一，以及土地的開發(fā)權(quán)歸農(nóng)民所有;其次，根據(jù)我國(guó)目前的土地利用規(guī)劃，土地規(guī)劃部門應(yīng)依法界定農(nóng)地保護(hù)區(qū)和建設(shè)開發(fā)區(qū)的范圍;然后，通過(guò)立法允許農(nóng)民手中的耕地的開發(fā)權(quán)可以有償流轉(zhuǎn)給開發(fā)商或地方政府;最后，通過(guò)立法允許政府或開發(fā)商按照市場(chǎng)價(jià)格向農(nóng)民購(gòu)買土地的開發(fā)權(quán)并頒發(fā)集體土地使用權(quán)證，并在使用權(quán)證上明確注明該地塊只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

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