李 青，蔡 華

（安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山243002）

自20世紀(jì)90年代開始，英國政府逐漸認(rèn)識到財政是各項(xiàng)行政之基礎(chǔ)，是其他政務(wù)改革的前提，于是致力于預(yù)算制度的改革。由于英國預(yù)算改革的方式為漸進(jìn)式的，［1］且英國為不成文法國家，因此國內(nèi)對此問題的研究相對較少。本文擬對英國近期的預(yù)算改革作一介紹，希望能對我國的預(yù)算制度發(fā)展提供一些參考。

一、英國預(yù)算編制與審議的基本流程［2－4］

（一）預(yù)算編制

英國預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行、決算及審計以行政慣例為基礎(chǔ)，并無明確的制度規(guī)范。目前英國的會計年度自每年的4月1日開始，到翌年度的3月31日結(jié)束，但其前期工作可追溯到6個月以前，即大約在上一年的11月份。

預(yù)算的編制包含5個主要階段：

一是制定當(dāng)年度預(yù)算政策。每年2月，財政部與各部門負(fù)責(zé)人探討該年度的重大議題，由財政部的一般支出政策小組（General Expenditure Policy Division）負(fù)責(zé)擬定公共支出調(diào)查指導(dǎo)方針（Public Expenditure Survey，PES）的草稿，此指導(dǎo)方針須交內(nèi)閣通過。

二是部門編制概算。各部門4月前將新年度以及其后兩年（共計三年）經(jīng)費(fèi)需求的估算結(jié)果送達(dá)財政部。估算結(jié)果包括了底線支出和額外支出。底線支出是指在現(xiàn)行政策持續(xù)不變的前提下，各部門所要的經(jīng)費(fèi)。額外支出是指如各部門的政策調(diào)整導(dǎo)致支出有所增加時，各部門應(yīng)向財政部提送競爭額外資源的申請書（又稱為“標(biāo)單”）。

三是財政部匯總概算資料。5月，財政部以各部門所送達(dá)的概算與底線支出資料為基礎(chǔ)，估測新年度及后兩年的總支出規(guī)模。財政部對較可能產(chǎn)生爭議的“標(biāo)單”加以評論，并匯整成冊作為下一階段內(nèi)閣會議討論時的重要參考。

四是內(nèi)閣會議議決。6月，內(nèi)閣的支出委員會在少數(shù)專家幕僚的協(xié)助下介入公共支出調(diào)查的過程；7月上旬，支出委員會達(dá)成結(jié)論，將預(yù)算編制原則、未來3年的總支出規(guī)模以及各部門的支出上限議案報至內(nèi)閣。7月底或8月初時，召開內(nèi)閣會議，討論并通過支出委員會的建議。此時如果各部門對于內(nèi)閣的決議結(jié)果不滿，可參與下一階段的雙邊會談。雙邊會談從9月開始，由財政部主導(dǎo)。財政部通常舉辦兩次會議。第一次會議較正式，參加人數(shù)比較多，但真正的協(xié)商往往在第二次、較小型的秘密會議中進(jìn)行。

五是總結(jié)與評估。進(jìn)入11月，財政部須對當(dāng)年整個公共支出調(diào)查進(jìn)行總結(jié)與評估，形成報告提送國會形成決議。各部門根據(jù)決議，編制詳盡的支出計劃，再交由財政部匯整確定預(yù)算案，在預(yù)算日正式提交下議院進(jìn)行審議。

（二）預(yù)算審議

英國國會審議預(yù)算又稱為供給程序（Supply Procedure），整個預(yù)算審議時間只有29天（又稱為供給日，Supply Days）。由于并非每日開會，因此雖然3月份就開始審議，但通常要到7月才能完成。議長須將所有尚未審查完畢的款項(xiàng)，連同已經(jīng)審查完成的款項(xiàng)，全部付諸表決，才視為完成國會對預(yù)算的審議。

預(yù)算的審議包含6個主要階段：

一是質(zhì)詢辯論。在財政部長預(yù)算日提交預(yù)算案并發(fā)表預(yù)算演講之后，國會即在在野黨領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)下，展開為期4天或5天的預(yù)算質(zhì)詢與辯論。辯論時以政策取向?yàn)橹鳎^少提出金錢數(shù)據(jù)等財務(wù)管理性質(zhì)的質(zhì)詢，而辯論過程通常十分激烈。

二是議決收入支出議案與財政法案。質(zhì)詢辯論結(jié)束后，下議院就須投票表決大約60件左右的收入決議案，這些收入決議案表決后即成為財政法案中的租稅收入部分。當(dāng)所有的收入決議案都表決完畢之后，再加入支出決議案的內(nèi)容，就成為完整的財政法案。

三是財政法案的二讀。財政法案在送達(dá)下議院后，必須經(jīng)歷所有法案都要遵循的立法過程。唯一比較特殊的是財政法案是由二讀階段開始審議，因?yàn)橹耙延韶斦块L向下議院作過報告，其性質(zhì)相當(dāng)于一讀。二讀通常只持續(xù)1天的時間。在二讀的過程中，財政法案多能安全過關(guān)，因?yàn)槿绻斦ò冈诙x階段就被否決，那就相當(dāng)于是對執(zhí)政黨的不信任投票。

四是委員會討論財政法案與三讀。二讀之后，財政法案送往委員會討論。在1968年以前，財政法案在委員會階段大都由全院委員會來審查；1968年以后，基于節(jié)省時間的考慮，將財政法案一分為二，其中比較重要的、或具有爭議的條文，交由下議院的全院委員會審查，其余的條文就交由常任委員會處理。至于哪些條文屬于“比較重要”、“具有爭議”須交由全院委員會處理，由政府與反對黨通過正常渠道協(xié)調(diào)解決。委員會階段結(jié)束之后，財政法案就與其他法案一樣，要完成報告與三讀階段。

五是上議院討論。下議院完成三讀以后，將財政法案送到上議院。根據(jù)英國國會法的規(guī)定，上議院可以對財政法案加以討論，但不得修正。因此，上議院在審議財政法案時，實(shí)際僅扮演“橡皮圖章”的角色。

六是國王同意。當(dāng)上議院形式同意之后，財政法案再經(jīng)由國王同意，成為正式的法律，至此該預(yù)算案才正式成為法定預(yù)算。8月5日是國王同意的最后期限。

二、英國近期的預(yù)算改革

20世紀(jì)90年代以來，英國預(yù)算制度進(jìn)行了一系列的改革，其改革圍繞著下述兩個主題展開：一是為了改變預(yù)算結(jié)果；另一是為了預(yù)算管理過程的改善。

（一）總體控制

英國為了更加有效地控制社會安全支出的規(guī)模，逐年降低各種項(xiàng)目支出，采取了一種由上而下的預(yù)算編制策略，即總體控制（Control Total），其內(nèi)容涵蓋了社會安全支出、政府還本付息支出以及進(jìn)行民營化過程的收入。［5］英國的總體控制主要針對每一個部門的支出制定上限，最終目標(biāo)是將每年的支出上限控制在實(shí)質(zhì)增長率1．5%以內(nèi)。整個總體控制讓支出上限固定在一定的水準(zhǔn)之下，因此，相關(guān)的部門想增加支出，則必須先對其他項(xiàng)目的支出進(jìn)行削減，這才有可能達(dá)到支出增加的目的。這樣的制度設(shè)計，能夠有效地控制住支出規(guī)模的無限制膨脹。

（二）單一預(yù)算的改革

1993年之前，英國政府認(rèn)為，在會計年度開始前幾個月的時間公布公共支出計劃，可以讓各個部門能夠有較充分的時間來針對其所需要的預(yù)算資源作正確的估算。因此，財政部長在每年11月提出政府的支出預(yù)算；并在隔年的3月提出收入預(yù)算后，將支出與收入預(yù)算合在一起成為財政收支報告（Financial Statement and Budget Report，F(xiàn)SBR）的內(nèi)容。但在1993年以后，英國政府逐漸改變看法，認(rèn)為將支出案與收入案兩者合并更具優(yōu)勢，這一做法具有以下優(yōu)點(diǎn)：（1）各部門可以有更好的判斷依據(jù)，來決定其部門的公共支出計劃。（2）將收入案和支出案兩者結(jié)合在一起，可以讓行政部門能夠容易的、連貫的、以及一致的方式，向國會提出預(yù)算案。（3）單一預(yù)算的預(yù)算案提出以后，可以讓國會議員能夠有比較聚焦的辯論內(nèi)容，也可以讓社會大眾能夠了解到，政府在公共支出、稅收、以及借貸三者之間的消長。（4）政府早一點(diǎn)公布稅收案，可以讓納稅人能夠早一點(diǎn)為繳稅作準(zhǔn)備，同時，也可以減少政府在征稅方面的行政成本。因此單一預(yù)算改革方案最終被英國政府所采納。

（三）資源會計與預(yù)算的改革

政府部門采用企業(yè)化預(yù)算，用更好的會計制度來管理納稅人的錢，這樣的基本思想促成了英國的資源會計與預(yù)算（Resource Accounting and Budgeting，RAB）改革。具體而言，包括以下原因：（1）現(xiàn)行現(xiàn)金會計已無法滿足英國政府關(guān)于資本支出的決策。（2）對目標(biāo)、產(chǎn)出、績效評估的日益重視。（3）英國政府試圖消除公共支出調(diào)查和國會審查程序之間的差異。（4）通過科技創(chuàng)新減少公共支出的成本。（5）英國已有公共部門已經(jīng)利用權(quán)責(zé)會計來進(jìn)行財務(wù)管理，如英國國營企業(yè)、一些地方政府。［6］

英國政府于1995年正式推行資源會計與預(yù)算改革。資源會計與預(yù)算制度意味著在新政府運(yùn)動所帶動的企業(yè)化預(yù)算觀念之下，政府部門會自然而然地開始在會計原則上也采取民間部門的方式，以企業(yè)化預(yù)算的方式進(jìn)行政府預(yù)算，也就是由以往的現(xiàn)金紀(jì)錄方式，改變?yōu)闄?quán)責(zé)方式來進(jìn)行。

（四）財政穩(wěn)定法案的頒布

受學(xué)術(shù)界所提倡的財政永續(xù)性（fiscal sustainability）觀念的影響，英國于1997年頒布了財政穩(wěn)定法案（Code for Fiscal Stability）宣示了以下三項(xiàng)政策目標(biāo)：（1）確立財政管理原則與詳述財政政策的目標(biāo)。（2）設(shè)立年度報告資料。（3）采用最好的會計原則。根據(jù)財政穩(wěn)定法案的內(nèi)容，它提供了兩個重要的財政指導(dǎo)原則來規(guī)范英國政府的財政行為：（1）黃金規(guī)則（The Golden Rule）：規(guī)定英國政府所借貸而來的資金只能夠用來進(jìn)行投資，而不能夠用來進(jìn)行經(jīng)常性支出的花費(fèi)；（2）永續(xù)投資規(guī)則（The Sustainable Investment Rule）：規(guī)定英國政府各部門的未償債務(wù)余額占GDP的比例必須維持在一個固定的數(shù)值之下，目前英國政府將其標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)定在 40%。［2］

（五）績效預(yù)算改革

受20世紀(jì)80年代以來的新公共管理思潮的影響，英國開始績效預(yù)算改革，比較有代表性的是公共服務(wù)協(xié)定（Public Service Agreements，PSAs）的引進(jìn)。在PSAs的規(guī)范下，各部門被要求在其可支配的預(yù)算支出項(xiàng)目之下，建立可以具體衡量的政策指標(biāo)，用來評判政策目標(biāo)是否達(dá)成。為了輔助PSAs的順利運(yùn)作，英國政府于2000年出臺服務(wù)提供協(xié)定（Service Delivery A－greements，SDAs），要求內(nèi)閣各部門對其政策目標(biāo)加以詳述。SDAs第一部分要求各部門闡明PSAs所提到的政策目標(biāo)；在SDAs的其他部分，則要求各部門闡明其未來3年將要改善其效率與績效的具體內(nèi)容。［7］

三、對英國預(yù)算改革的評析

英國政府所推行的一系列預(yù)算改革是否收到成效，可從以下幾個方面進(jìn)行實(shí)證考察。

一是英國與歐洲各主要國家凈公共債務(wù)占GDP的比例。根據(jù)OECD Economic Outlook的數(shù)據(jù)，在馬斯特里赫特條約的約束下，整個歐洲國家的平均比例一直在下降，債務(wù)不超過60%的上限比例。而英國政府的債務(wù)占GDP的比例一直維持在相對低水位的狀態(tài)，2000年以后就保持在40%的水準(zhǔn)上下移動。

二是英國中央政府收入與支出占GDP的比例。根據(jù)IMF World Economic Outlook Database的數(shù)據(jù)，英國預(yù)算支出在大部分預(yù)算年度當(dāng)中高于預(yù)算收入。值得注意的是，在1990年后，支出占GDP的比例開始出現(xiàn)下降，這似乎說明了英國政府所進(jìn)行的由上而下的預(yù)算流程以及1993年所進(jìn)行的單一預(yù)算改革后的總體預(yù)算制度，有效地控制住支出的膨脹。同時，根據(jù)IMF的數(shù)據(jù)，英國政府預(yù)算赤字占GDP的比例在1990～1995年間快速增加，到1995年后又逐步回落，在1998～2001年間甚至出現(xiàn)了盈余。預(yù)算赤字往往與該國的經(jīng)濟(jì)狀況有所關(guān)聯(lián)。英國于上個世紀(jì)90年代一系列的預(yù)算改革似乎對于預(yù)算赤字的控制直到1995年以后才產(chǎn)生了效果，觀察其趨勢，從上個世紀(jì)90年代以后英國政府的預(yù)算赤字急劇惡化到1995年以后又迅速地改善，似乎與該時期的GDP增長率更為相關(guān)。

三是英國中央政府支出的結(jié)構(gòu)。根據(jù)IMF Government Finance Statistics Yearbook 2007的數(shù)據(jù)，英國中央政府在社會安全支出與醫(yī)療健康保險支出上呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的趨勢。此趨勢在上世紀(jì)90年代以后表現(xiàn)得尤為明顯。在預(yù)算總量控制的情況下，社會安全、醫(yī)療健康保險支出不斷攀升，所必然出現(xiàn)的結(jié)果就是排擠效應(yīng)，國防支出與經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出相應(yīng)地呈現(xiàn)逐年遞減之趨勢。

英國的預(yù)算改革開始于上個世紀(jì)80年代，雖然政黨交替執(zhí)政，但改革并沒有間斷。預(yù)算改革的目標(biāo)不外乎以下兩者：一是為了改變預(yù)算的結(jié)果，另一是改進(jìn)預(yù)算管理過程。總體預(yù)算制度，其改革目的在減少預(yù)算赤字、控制支出增長，屬于前者；績效預(yù)算制度試圖將決策注意力從預(yù)算投入轉(zhuǎn)移至結(jié)果，屬于后者。英國上世紀(jì)90年代以來的預(yù)算改革兼具了上述兩個目標(biāo)。總額控制和績效預(yù)算等理念均貫徹其中，在改革過程不斷被引入到英國預(yù)算制度中。英國作為不成文法國家，較之成文法國家進(jìn)行預(yù)算改革更具有獨(dú)特的便利性和快捷性，其無需涉及修法乃至修憲的問題。

從上述實(shí)證分析中，我們可以得出下述幾個初步結(jié)論：第一，英國政府債務(wù)占GDP的比例，在整個歐洲地區(qū)是比較優(yōu)異的；尤其是40%的門檻限制，讓英國政府債務(wù)占GDP的比例一直維持在整個歐洲國家平均值以下的水準(zhǔn)。第二，英國政府的預(yù)算赤字也是比較健康的。1995年以后，英國出現(xiàn)了預(yù)算赤字逐年縮減的趨勢，這樣的結(jié)果，應(yīng)該與1992年的由上而下的預(yù)算流程改革和1993年的單一預(yù)算改革有關(guān)，只是其產(chǎn)生的效果一直到兩、三年以后才看得出來。但另一方面，1992年的預(yù)算流程改革與1993年的單一預(yù)算改革，似乎沒能夠有效地控制住整個政府的預(yù)算規(guī)模。同時，對于個別項(xiàng)目支出增長的控制，仍有待加強(qiáng)。尤其是1992年的總體控制，英國試圖通過此改革規(guī)范社會安全支出的增長，但英國政府的總體制度似乎無法完成這項(xiàng)改革目標(biāo)；1992年以來，社會安全支出仍然在所有政府支出中占居首位，而且以驚人的速度增長。這樣的趨勢也說明了英國總體控制改革的失敗。當(dāng)然，在行政權(quán)日益擴(kuò)張、社會福利壓力不斷增加的現(xiàn)代社會，這似乎是一個難以完成的任務(wù)。

［1］ Lindblom，Charles．The Science of Muddling Through［J］．Public Administration Review，1959，19（2）：79－88．

［2］ OECD．The Legal Framework for Budget Systems：An International Comparison［J］．Special Issue of the OECD Journal on Budgeting，2004，4（3）：405－443．

［3］ 王永禮．預(yù)算法律制度論［M］．北京：中國民主法制出版社，2005：31－33．

［4］ 彭健．英國政府預(yù)算制度的演進(jìn)及特征［J］．東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2008（2）：45－49．

［5］ Matthews，Stephen．United Kingdom，in Aaron Wildasvsky ＆Eduardo Zapico－Goni ed．National Budgeting for Economic and Monetary Union ［M］．London：Martinus Nijhoff Publishers，1993：219．

［6］ Likierman A．Resource Accounting and Budgeting：Rationale and Background［J］．Public Administration，1995，73（4）：562－570．

［7］ Ellis，Kevin ＆ Stephen Mitchell．Outcome－focused Management in the United Kingdom［J］．OECD Journal on Budgeting，2002，1（4）：111－128．