財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 李 勃

一是美國與歐盟審計(jì)監(jiān)管法律框架。

美國薩班斯法案。21世紀(jì)初，美國爆發(fā)了一系列著名企業(yè)的財(cái)務(wù)丑聞，包括世通、安然和泰科等，這些財(cái)務(wù)丑聞都涉及企業(yè)內(nèi)部高管人員在財(cái)務(wù)記錄上造假，從而掩蓋內(nèi)幕交易、隱匿債務(wù)、虛增資產(chǎn)等手段。這些財(cái)務(wù)丑聞嚴(yán)重?fù)p害了投資者的利益，大大打擊了投資者的信心，不僅是對(duì)美國上市公司秩序的擾亂，也是對(duì)美國的會(huì)計(jì)審計(jì)制度及其監(jiān)管體系的嚴(yán)重沖擊。針對(duì)此次嚴(yán)重事件，美國國會(huì)在2002年出臺(tái)了《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法案》，又稱薩班斯法案，該法案對(duì)會(huì)計(jì)執(zhí)業(yè)監(jiān)管、公司治理、證券市場監(jiān)管等做出了許多新的規(guī)定。薩班斯法案共11章，規(guī)定組建獨(dú)立的公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)（PCAOB），主要職責(zé)是監(jiān)督為公司提供審計(jì)服務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的活動(dòng)，從而確保審計(jì)報(bào)告的準(zhǔn)確性和可信度。薩班斯法案給公司治理帶來了革命性的進(jìn)步，但在對(duì)外國在美上市公司及為它們提供審計(jì)服務(wù)的外國會(huì)計(jì)師事務(wù)所的法律適用方面，卻確立了備受爭議的域外管轄模式。

歐盟第8號(hào)公司法指令。受2002年薩班斯法案、意大利帕爾馬特丑聞等一系列事件的推動(dòng)，歐盟于2006年頒布了第8號(hào)公司法指令，旨在完善財(cái)政信息的可靠性，并為歐盟成員確定一個(gè)基本的審計(jì)框架，保證規(guī)范審計(jì)的獨(dú)立性。8號(hào)指令中，關(guān)于審計(jì)監(jiān)管的國際合作方面，主要涉及等效性認(rèn)定和充分性認(rèn)定。獲得等效性認(rèn)可，意味著第三國的審計(jì)機(jī)構(gòu)無需在歐盟成員國進(jìn)行注冊，并接受其監(jiān)管；所謂充分性，是指歐盟認(rèn)為第三國就交換審計(jì)工作底稿方面具備了與歐盟成員國達(dá)成互惠工作安排的能力，也包括第三國從歐盟成員國所獲取的信息進(jìn)行保密的能力。

就上市公司審計(jì)監(jiān)管的國際合作而言，薩班斯法案建立的是域外管轄和跨境執(zhí)法的模式，是典型的信任本國監(jiān)管的模式；而歐盟8號(hào)公司法指令是以等效性和充分性認(rèn)定為基礎(chǔ)的相互信任模式。

二是美國與歐盟審計(jì)監(jiān)管國際合作模式比較。

美國審計(jì)監(jiān)管國際合作模式。根據(jù)薩班斯法案，凡是承擔(dān)在美上市公司審計(jì)業(yè)務(wù)的事務(wù)所，必須在美國PCAOB注冊，并接受PCAOB和SEC為期1至3年一次的定期檢查。美國并不信賴其他外國審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告，它認(rèn)為在PCAOB注冊并經(jīng)過PCAOB和SEC的審查更能保證事務(wù)所進(jìn)行高質(zhì)量的審計(jì)，以保護(hù)投資者利益。薩班斯法案規(guī)定的信息轉(zhuǎn)移是單方面的，即規(guī)定了為美國上市公司提供審計(jì)服務(wù)的外國事務(wù)所必須向PCAOB單方面提供信息，以接受PCAOB的檢查，但是PCAOB沒有義務(wù)向其他國家提供任何信息，這種規(guī)定遭到很多國家的反對(duì)?？紤]到互換信息在加強(qiáng)跨國審計(jì)監(jiān)管合作方面的重要性，美國于2010年對(duì)信息的分享主體作出突破性規(guī)定，允許PCAOB將信息與外國監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享。以聯(lián)合檢查為代表的美國模式，要求PCAOB對(duì)為在美上市公司出具審計(jì)報(bào)告的外國事務(wù)所進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，在一定程度提高了審計(jì)質(zhì)量。弊端也是明顯的，首先，這種監(jiān)管規(guī)定并不能確保不發(fā)生規(guī)避監(jiān)管的行為。外國投資者可以通過很多方式來規(guī)避這種要求，從而達(dá)到不接受PCAOB監(jiān)管的目的。比如目前很多在美上市公司不進(jìn)行IPO公開募股，而是通過反向收購，違反了監(jiān)管規(guī)定。其次，這種單方面擴(kuò)張國內(nèi)法律的域外效力也很難得到多數(shù)國家的信任和合作，大部分國家會(huì)消極回應(yīng)甚至抵制美國的域外執(zhí)法要求。最后，美國模式所導(dǎo)致的跨境監(jiān)管和域外執(zhí)法，對(duì)于被監(jiān)管的外國會(huì)計(jì)師事務(wù)所而言是沉重的負(fù)擔(dān)，它們不得不應(yīng)付來自本國和美國的雙重監(jiān)管，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管對(duì)象而言，都是一種高成本模式。

歐盟審計(jì)監(jiān)管國際合作模式。歐盟8號(hào)指令規(guī)定了等效性認(rèn)定的制度，獲得等效性認(rèn)可，意味著第三國的審計(jì)機(jī)構(gòu)無須在歐盟成員國進(jìn)行注冊和接受歐盟成員國監(jiān)管，歐盟承認(rèn)第三國審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是可信和等效的。歐盟模式有很多優(yōu)點(diǎn)。一是意識(shí)到高質(zhì)量的審計(jì)對(duì)保護(hù)投資者利益的必要性；二是避免了美國模式單方面擴(kuò)大域外管轄權(quán)的弊端；三是避免了對(duì)事務(wù)所進(jìn)行重復(fù)監(jiān)管所帶來的成本。與美國模式不同，歐盟的監(jiān)管尊重投資者母國的法律制度，信賴母國的監(jiān)管，與母國在同一層面上進(jìn)行對(duì)等的監(jiān)管合作，更容易得到第三國承認(rèn)，也更容易促使母國改進(jìn)監(jiān)管技術(shù)，提高監(jiān)管水平，從而實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)審計(jì)水平的提高。弊端在于：第一，第三國審計(jì)監(jiān)管體系獲得歐盟等效性認(rèn)定的周期通常較長；第二，第三國的審計(jì)監(jiān)管體系即使獲得了嚴(yán)格的等效性認(rèn)定，也不意味著與歐盟的監(jiān)管水平完全一致；第三，在獲得歐盟等效性認(rèn)定之后，并不能自動(dòng)享受歐盟8號(hào)指令的有關(guān)利益，如登記豁免等，還需要與歐盟成員國簽署合作安排，才能真正享受這些待遇。

三是中美及中歐上市公司審計(jì)監(jiān)管合作前景。

中美上市公司審計(jì)監(jiān)管合作。美國作為全球最大的資本市場，吸引了全球大量的優(yōu)質(zhì)企業(yè)上市。以紐約證券交易所為例，該交易所上市公司的半數(shù)均為外國企業(yè)，近10年來，先后有400多家中資企業(yè)赴美上市，為這些企業(yè)提供審計(jì)服務(wù)的，有不少是中國的事務(wù)所，包括“四大”在中國的分支機(jī)構(gòu)。薩班斯法案頒布以來，已有50多家中國的事務(wù)所在PCAOB進(jìn)行注冊登記，接受其監(jiān)管。隨著PCAOB在全球范圍內(nèi)推行域外檢查，這些中國事務(wù)所面臨著PCAOB進(jìn)行實(shí)地檢查甚至調(diào)查的巨大壓力，也對(duì)中國現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)管體制形成了很大挑戰(zhàn)。PCAOB一直對(duì)外聲稱，中國一直是美國急于達(dá)成審計(jì)監(jiān)管國際合作安排的重點(diǎn)國家之一。截止目前，50%以上的中資企業(yè)赴美上市都采取“反向收購”的戰(zhàn)略，即中資公司通過契約安排由已在美國證券市場上市的殼公司收購進(jìn)而與之合并，實(shí)現(xiàn)在美國公開上市。由于無需經(jīng)過IPO嚴(yán)格的審查程序，常被指責(zé)為財(cái)務(wù)欺詐發(fā)生的“溫床”。在這些反向收購的中資公司中，大部分由美國的小事務(wù)所審計(jì)，但是實(shí)質(zhì)的審計(jì)是由中國的事務(wù)所助手完成的。PCAOB認(rèn)為，美國事務(wù)所對(duì)所聘請(qǐng)的外部助手審計(jì)工作參與不夠，不能說完成的審計(jì)工作為公司財(cái)務(wù)報(bào)告發(fā)表意見提供了合理基礎(chǔ)。另一個(gè)對(duì)“中國概念股”不利的因素，是美國某些做空集團(tuán)的炒作。少數(shù)在美上市公司的欺詐行為，為提供審計(jì)服務(wù)的事務(wù)所帶來直接損害，要求美國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)在美上市的中資企業(yè)監(jiān)管呼聲日益高漲。其中，對(duì)中資企業(yè)進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)管是關(guān)鍵一環(huán)。因此，美國強(qiáng)烈要求與中方加強(qiáng)在審計(jì)監(jiān)管方面的對(duì)話與合作?，F(xiàn)有的法律框架下，我國盡量避免接受美國的入境檢查，轉(zhuǎn)而采取互派觀察員等合作方式。2012年9月，中美監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，就美方向我國派遣觀察員觀察我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)事務(wù)所的常規(guī)檢查走出安排，美方隨后實(shí)施了實(shí)地觀察?？紤]到我國現(xiàn)行法律對(duì)于外國機(jī)構(gòu)在中國取得信息有嚴(yán)格限制，允許美國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在中國實(shí)施聯(lián)合檢查等行為，也與中國主張的多邊主義原則不符。從未來的監(jiān)管需要出發(fā)，未來“國際板”市場中我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外國來華上市公司和外國審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的需要，也應(yīng)盡量采用歐盟的信任母國模式。這一模式充分體現(xiàn)了對(duì)所在國主權(quán)的尊重，而對(duì)于監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象，可以節(jié)省大量成本。薩班斯法案中的單邊主義做法必然在國際層面引發(fā)經(jīng)濟(jì)、政治、法律和文化的諸多沖突，而真正有效解決這類沖突，出路有兩條：建立一個(gè)全球性的國際審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；或者是各國建立起相互承認(rèn)的制度。第一種途徑，可以利用現(xiàn)有的國際證監(jiān)會(huì)組織平臺(tái)，或者國際審計(jì)監(jiān)管論壇，負(fù)責(zé)全球的審計(jì)監(jiān)管合作。第二種方案，即以相互信任為基礎(chǔ)的相互承認(rèn)機(jī)制，既能達(dá)到薩班斯法案所追求的保護(hù)投資者利益的目的，同時(shí)也能最大限度的去除域外管轄因素。未來，中國應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)國家和地區(qū)的溝通協(xié)調(diào)，促使美國從單邊執(zhí)法回到多邊主義的談判桌前，尋求全球范圍內(nèi)相互尊重和可持續(xù)的審計(jì)監(jiān)管國際合作模式。

中歐上市公司審計(jì)監(jiān)管合作。2011年2月，歐盟委員會(huì)通過《關(guān)于承認(rèn)部分第三國審計(jì)監(jiān)管體系等效以及延長部分第三國審計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所在歐盟成員國執(zhí)業(yè)過渡期的決定》，確認(rèn)包括中國在內(nèi)的10個(gè)國家審計(jì)監(jiān)管體系與歐盟審計(jì)監(jiān)管體系具有等效性，由成員國基于相互信任原則決定在何種程度內(nèi)愿意信賴第三國的審計(jì)監(jiān)管體制，該種信任和合作的程度通過成員國與第三國以合作安排的形式予以確定。為此，下一步需要與主要成員國盡快展開談判，簽署合作性安排。對(duì)于充分性認(rèn)定，著眼于未來國際板的建立和運(yùn)行，如果允許歐盟企業(yè)來華上市，為這些歐洲企業(yè)提供審計(jì)服務(wù)的歐洲審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，必將是一個(gè)不容回避的問題，因?yàn)樾畔⒔粨Q是審計(jì)監(jiān)管合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，應(yīng)以獲得歐盟充分性認(rèn)定為契機(jī)，梳理和完善我國在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)立法，對(duì)會(huì)計(jì)和審計(jì)領(lǐng)域個(gè)人信息給予與歐盟相當(dāng)?shù)某浞中员Ｗo(hù)，為獲得歐盟的充分性認(rèn)定奠定重要基礎(chǔ)。