◆姚軒鴿

將理順財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系作為財(cái)稅體制改革的主要目標(biāo)，邏輯上，我們必須首先弄清楚“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”各自的內(nèi)涵與本質(zhì)，以及二者的實(shí)質(zhì)性關(guān)系是怎樣的？否則，很可能誤導(dǎo)財(cái)稅改革，貽誤財(cái)稅改革的戰(zhàn)略機(jī)遇，同時(shí)背離財(cái)稅體制創(chuàng)建的終極目的，消減而不是增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民的福祉總量?；诖艘徽J(rèn)識(shí)，本文嘗試對(duì)財(cái)權(quán)、事權(quán)的內(nèi)涵與本質(zhì)，以及二者實(shí)質(zhì)性關(guān)系進(jìn)行探討，并梳理和求解當(dāng)下財(cái)稅體制改革面臨的主要挑戰(zhàn)及其對(duì)策。

一、財(cái)權(quán)、事權(quán)內(nèi)涵

流行定義認(rèn)為，“財(cái)權(quán)”是指在法律允許下，各級(jí)政府負(fù)責(zé)籌集和支配收入的權(quán)力，主即包括稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)及發(fā)債權(quán)，即是指各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力?！笆聶?quán)”是指一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，即政府的責(zé)任或義務(wù)。

但是，在“財(cái)權(quán)”一詞的實(shí)際使用中，就是學(xué)界專家，也將“財(cái)權(quán)”界定為“財(cái)政權(quán)利”，或?qū)ⅰ柏?cái)權(quán)”界定為“財(cái)政權(quán)力”。事實(shí)上，“財(cái)權(quán)”既有“財(cái)政+權(quán)力”的內(nèi)涵，也有“財(cái)政+權(quán)利”的內(nèi)涵，究竟“財(cái)權(quán)”的實(shí)際內(nèi)涵是什么？這就要看使用者是在哪種語(yǔ)言情境之中運(yùn)用。因此，“財(cái)權(quán)”一詞客觀上也就很容易造成歧義。就“權(quán)力”含義而言，“財(cái)權(quán)”既包含各級(jí)政府的稅收權(quán)力，也包含各級(jí)政府的支出權(quán)力。就“權(quán)利”含義而言，“財(cái)權(quán)”既包含各級(jí)政府征稅的權(quán)利，也包含各級(jí)政府支出的權(quán)利。準(zhǔn)確說(shuō)，當(dāng)“財(cái)權(quán)”屬于“財(cái)稅權(quán)力”的簡(jiǎn)稱時(shí)，主要是指由各級(jí)政府擁有的、迫使被管理者——民眾或下級(jí)政府——不得不服從的一種力量。這種力量通常既有暴力強(qiáng)制的力量，諸如軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等，也有行政強(qiáng)制力量，比如提職、提薪及降職、停職等獎(jiǎng)懲力量。當(dāng)“財(cái)權(quán)”屬于“財(cái)稅權(quán)利”的簡(jiǎn)稱時(shí)，則主要是指各級(jí)政府在“財(cái)稅權(quán)力”保障下的利益索取。

同樣，“事權(quán)”既可能是“事務(wù)+權(quán)力”的簡(jiǎn)稱，也可能是“事務(wù)+權(quán)利”的簡(jiǎn)稱。作為“事務(wù)+權(quán)力”的簡(jiǎn)稱，是指各級(jí)政府擁有、迫使被管理者——民眾或下級(jí)政府——不得不服從的力量，與“財(cái)政權(quán)力”是同一個(gè)概念。作為“事務(wù)+權(quán)利”的簡(jiǎn)稱，則是指各級(jí)政府在財(cái)政權(quán)力（事務(wù)權(quán)力）保障下的必須且應(yīng)該的利益奉獻(xiàn)，是一級(jí)政府在財(cái)政權(quán)力（事務(wù)權(quán)力）保障下的必須且應(yīng)該的對(duì)民眾的利益奉獻(xiàn)，即給民眾提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。顯然，此時(shí)的“事務(wù)+權(quán)利”（事權(quán)）是指各級(jí)政府對(duì)民眾的利益奉獻(xiàn)，與財(cái)政義務(wù)（責(zé)任）是同一個(gè)概念。

正是因?yàn)樯鲜鲫P(guān)于“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”簡(jiǎn)稱概念內(nèi)涵的歧義性，也就使得財(cái)稅改革基本理論問(wèn)題缺乏必要的清晰度與客觀性，很容易給財(cái)稅體制改革帶來(lái)諸多理論上的困惑與實(shí)踐上的猶疑。眾所周知，權(quán)利是指權(quán)力保障下的利益索取，義務(wù)或責(zé)任是指權(quán)力保障下的利益奉獻(xiàn)。因此，權(quán)力的合法性就成為權(quán)利和義務(wù)公正平等分配的邏輯前提。權(quán)力越合法，權(quán)利與義務(wù)的分配就可能越公正平等。毋庸諱言，權(quán)力的合法性來(lái)源于民眾的同意和認(rèn)可。一種權(quán)力來(lái)自被管理者的認(rèn)可與同意越多，這種權(quán)力就越合法；反之，這種權(quán)力就越缺乏合法性。這個(gè)道理，洛克這樣說(shuō)：“開(kāi)始組織并實(shí)際組成政治社會(huì)的，不過(guò)是一些能夠服從大多數(shù)而進(jìn)行結(jié)合并組成這種社會(huì)的自由人的同意。這樣，而且只有這樣，才會(huì)或才能創(chuàng)立世界上任何合法的政府。”①（英）洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1996 年版，第61-62 頁(yè)。但法國(guó)政治學(xué)者迪韋爾熱說(shuō)得最清楚：“權(quán)力的合法性只不過(guò)是由于本集體的成員或至少是多數(shù)成員承認(rèn)它為權(quán)力。如果在權(quán)力的合法性問(wèn)題上出現(xiàn)共同同意的情況，那么這種權(quán)力就是合法的。不合法的權(quán)力則不再是一種權(quán)力，而只是一種力量?！雹冢ǚǎ┠锼埂さ享f爾熱：《政治社會(huì)學(xué)——政治學(xué)要素》，北京：華夏出版社，1987 年版，第117 頁(yè)。

也就是說(shuō)，當(dāng)“財(cái)權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵是指財(cái)稅權(quán)力時(shí)，是指各級(jí)政府進(jìn)行財(cái)稅管理的一種力量，是由各級(jí)政府擁有、迫使被管理者——民眾或下級(jí)政府——不得不服從的一種力量。而當(dāng)“財(cái)權(quán)”的內(nèi)涵是指“財(cái)政權(quán)利”時(shí)，則是指各級(jí)政府在財(cái)政權(quán)力保障下的利益索取——即收稅的權(quán)利。與之對(duì)應(yīng)，財(cái)政義務(wù)（責(zé)任）是指各級(jí)政府在財(cái)稅權(quán)力保障下的利益奉獻(xiàn)——即為民眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的利益奉獻(xiàn)，也即“事權(quán)”（事務(wù)+權(quán)利）。顯然，“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)力）越合法，征納稅人之間、征稅人之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)的分配就越可能公正平等。反之，如果“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)力）越不合法，征納稅人之間、征稅人之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)的分配就越可能不公正不平等。

如此看，不僅“財(cái)權(quán)”既可能有“財(cái)政+權(quán)力”的內(nèi)涵，也有“財(cái)政+權(quán)利”的內(nèi)涵。而且，“事權(quán)”也既可能有“事務(wù)+權(quán)力”（事權(quán)）的內(nèi)涵，還可能有“事務(wù)+權(quán)利”（事權(quán)）的內(nèi)涵。

如此看，在“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的簡(jiǎn)稱下，便有以下四種組合（表1）：

表1 “財(cái)政”與“事權(quán)”組合模式

二、財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系辨析

上述關(guān)于“財(cái)權(quán)”、“事權(quán)”內(nèi)涵的探究告訴我們：

第一，“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)力）是保障“財(cái)政權(quán)利”與“事權(quán)”（財(cái)政義務(wù)）分配的工具和手段，“財(cái)權(quán)”的合法性直接決定“財(cái)政權(quán)利”與“事權(quán)”分配的公正與平等。合法性越大的“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)分配越容易公正平等，越有助于財(cái)稅體制終極目的的實(shí)現(xiàn)，越有助于增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民的福祉總量。相反，合法性越小的“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)分配，越不容易公正平等，越無(wú)助于財(cái)稅體制終極目的的實(shí)現(xiàn)，越無(wú)助于消減全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民的福祉總量。

第二，“事權(quán)”（事務(wù)+權(quán)力）也是保障“財(cái)政權(quán)利”與“事權(quán)”（財(cái)政義務(wù)）分配的工具和手段，“事權(quán)”的合法性直接決定“財(cái)政權(quán)利”與“事權(quán)”（財(cái)政義務(wù)）分配的公正與平等。合法性越大的“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)分配越容易公正平等，越有助于財(cái)稅體制終極目的的實(shí)現(xiàn)，有助于增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民的福祉總量。相反，合法性越小的“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)分配越不容易公正平等，越無(wú)助于財(cái)稅體制終極目的的實(shí)現(xiàn)，越有助于消減全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民的福祉總量。

可見(jiàn)，當(dāng)“財(cái)權(quán)”是指“財(cái)政+權(quán)力”，“事權(quán)”是指“事務(wù)+權(quán)力”時(shí)，“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的內(nèi)涵重疊=（1）。同樣，當(dāng)“財(cái)權(quán)”是指“財(cái)政+權(quán)利”，“事權(quán)”是指“事務(wù)+權(quán)利”時(shí)，“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的內(nèi)涵也重疊=（4）。但當(dāng)“財(cái)權(quán)”是指“財(cái)政+權(quán)利”，“事權(quán)”是指“事務(wù)+權(quán)力”之時(shí)，二者的內(nèi)涵不一致，“事權(quán)”是保障財(cái)政權(quán)利與財(cái)政義務(wù)（事務(wù)+義務(wù)）公正分配的根據(jù)與手段=（2）；而當(dāng)“財(cái)權(quán)”是指“財(cái)政+權(quán)力”，“事權(quán)”是指“事務(wù)+權(quán)利”之時(shí)，二者的內(nèi)涵也不一致，“財(cái)權(quán)”則是保障財(cái)政義務(wù)與事務(wù)權(quán)利（事務(wù)+權(quán)利）公正分配的根據(jù)與手段=（3）；

事實(shí)上，“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系，常常因?yàn)榫唧w語(yǔ)境的不同而發(fā)生錯(cuò)位，給財(cái)稅改革的實(shí)踐造成不必要的困惑?！柏?cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)力）是指各級(jí)政府的“財(cái)稅權(quán)力”，它既包含政府收稅的權(quán)力，也包含政府預(yù)算支出的權(quán)力。既有中央的，也有地方的，還有各個(gè)政府部門(mén)的。它是保障“事權(quán)”（財(cái)政義務(wù)）與“財(cái)政權(quán)利”公正平等分配的手段。即是說(shuō)，“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)力）越合法，“事權(quán)”（財(cái)政義務(wù)）與“財(cái)政權(quán)利”的分配就會(huì)公正平等；相反，“事權(quán)”（財(cái)政義務(wù)）與“財(cái)政權(quán)利”的分配就會(huì)越不公正平等。同樣，當(dāng)“事權(quán)”是指各級(jí)政府的“事務(wù)權(quán)力”之時(shí)，它既應(yīng)包含政府收稅的權(quán)力，也應(yīng)包含政府預(yù)算支出的權(quán)力。顯然既包括中央的，也包括地方的，還包括各個(gè)政府部門(mén)的。它是保障“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)利）與財(cái)政義務(wù)（事務(wù)+權(quán)利=事權(quán)）公正平等分配的手段。“事權(quán)”（事務(wù)+權(quán)力）越合法，“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)利）與財(cái)政義務(wù)（事務(wù)+權(quán)利=事權(quán)）的分配就會(huì)越公正平等。相反，“事權(quán)”（事務(wù)+權(quán)力）越不合法，“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)利）與財(cái)政義務(wù)（事務(wù)+權(quán)利=事權(quán)）的分配就會(huì)越不公正平等

毋庸置疑，當(dāng)“事權(quán)”是指各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任和義務(wù)時(shí)，既有中央政府對(duì)民眾的，也有地方政府對(duì)民眾的；既有中央政府對(duì)自己的，也有中央政府對(duì)地方政府的。同樣，既有地方政府對(duì)民眾的，也有地方政府對(duì)中央政府的，還有地方政府對(duì)自己的。這豈不意味著，要理順“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的關(guān)系，必須首先弄清楚二者的本質(zhì)內(nèi)涵及其使用的具體語(yǔ)境，其次才能談及理順二者的關(guān)系。當(dāng)然，由于地方政府只是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，地方政府還包括市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，全面的財(cái)稅體制改革，也應(yīng)包括這些相應(yīng)“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系的理順。

當(dāng)然，無(wú)論“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的關(guān)系多么復(fù)雜，從利害央、地而言，也就十六種：

表2 中央地方權(quán)利與義務(wù)關(guān)系分析

從表2 可以看出，就財(cái)稅改革的結(jié)果而言，央、地之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不過(guò)上述十六種。顯然，唯有央、地“兩利”的行為，如利央、利地（5）和利地、利央（2）的行為是最佳的關(guān)系，因此才是一切理想財(cái)稅體制改革應(yīng)該共同追求的目標(biāo)。而害地、利央（4）或者害央、利地（7）之“損人利己”行為都不可能長(zhǎng)久。這是因?yàn)椋F(xiàn)代心理行為科學(xué)的研究表明，唯有行為目的恒久利己、手段恒久利他的行為才是行為主體的主要活動(dòng)方式。①王海明：《新倫理學(xué)》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2001 年版，第240 頁(yè)。也就是說(shuō)，長(zhǎng)期利央、害地，或者利地、害央的財(cái)稅行為，都不可能長(zhǎng)久。換句話說(shuō)，長(zhǎng)期財(cái)稅權(quán)利大于財(cái)稅義務(wù)（事權(quán)）的財(cái)稅行為，因其不公正，不人道，根本就不可能長(zhǎng)久，也就無(wú)助于增進(jìn)全社會(huì)與每個(gè)國(guó)民福祉總量的終極目的。

質(zhì)言之，唯有征納兩利，或者說(shuō)央、地兩利的財(cái)政權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，才是理想財(cái)稅體制改革應(yīng)該共同追求的目標(biāo)。長(zhǎng)期而言，害央、利地或者利央、害地，以及“害納、利征”或“害征、利納”類的“損人利己”行為，都是不可能長(zhǎng)久。換句話說(shuō)，就財(cái)稅行為的目的與手段而言，唯有目的利己手段利他的財(cái)稅行為的，也就是說(shuō)，一方面央、地財(cái)稅行為目的都是恒久為自己的；另一方面，央地財(cái)稅行為手段則既可能恒久為自己、也可能恒久害對(duì)方。但是，唯有央、地財(cái)稅行為目的恒久為自己、手段恒久利他的財(cái)稅行為才是央、地兩利的，才是一切優(yōu)良財(cái)稅體制改革應(yīng)該遵從的價(jià)值導(dǎo)向系統(tǒng)。或者說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)央、地兩利的財(cái)稅改革目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)利與財(cái)政義務(wù)（事權(quán)）關(guān)系的公正平等，“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)力）合法化，或者說(shuō)民意基礎(chǔ)的堅(jiān)實(shí)，才是保障“財(cái)政權(quán)利”與財(cái)政義務(wù)（事權(quán)）分配公正平等前提。

三、兼論當(dāng)下財(cái)稅改革的主要目標(biāo)

綜上所述，中國(guó)財(cái)稅體制改革面臨的問(wèn)題雖然很多，但從財(cái)權(quán)、事權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵及關(guān)系而言，主要目標(biāo)如下：

首先，對(duì)“財(cái)權(quán)”、“事權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)模糊不清，很容易使財(cái)稅改革誤入歧途，忽視財(cái)稅改革的核心目標(biāo)與關(guān)鍵問(wèn)題。

事實(shí)上，理順“財(cái)權(quán)”與事權(quán)（財(cái)政義務(wù)）關(guān)系意味著，必須最先弄清楚“財(cái)權(quán)”、“事權(quán)”的本質(zhì)內(nèi)涵。只有在弄清楚“財(cái)權(quán)”、“事權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，才可能真正理清“財(cái)政權(quán)利”與“財(cái)政權(quán)力”的關(guān)系。因?yàn)?，此“?cái)權(quán)”非彼“財(cái)權(quán)”，此“事權(quán)”非彼“事權(quán)”，完全取決于具體的使用情境。

毋庸諱言，由于對(duì)“財(cái)權(quán)”“事權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵缺乏基本的共識(shí)，在財(cái)稅改革目標(biāo)的設(shè)定上也就難以達(dá)成共識(shí)。結(jié)果，大多數(shù)也就只能唯“權(quán)力”的馬首是瞻，匍匐在“特權(quán)”淫威下，任其持續(xù)地濫用和囂張。

“財(cái)權(quán)”、“事權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清，具體使用語(yǔ)境不明確，各級(jí)政府的職責(zé)與責(zé)任也就不可能清晰劃分，財(cái)稅改革和治理的效能也就不可能提高。

或許正是因?yàn)槿绱?，三中全?huì)《決定》明確提出要“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，把“國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)”，即“中央的責(zé)任”——必須且應(yīng)該的利益奉獻(xiàn)，由中央負(fù)責(zé)承擔(dān)；要把“部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)”，即中央和地方的“共同的責(zé)任”——必須且應(yīng)該的利益奉獻(xiàn)，由中央和地方共同負(fù)責(zé)承擔(dān)；同時(shí)要求“逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。”并要把“區(qū)域性公共服務(wù)”②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《新華每日電訊》，2013 年11 月16 日。的責(zé)任交由地方政府負(fù)責(zé)承擔(dān)。因?yàn)椋宄柏?cái)權(quán)”“事權(quán)”本質(zhì)內(nèi)涵是理順二者關(guān)系的邏輯前提。

其次，“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系尚未理清，致使職責(zé)不明，權(quán)利與義務(wù)不公現(xiàn)象大面積存在。

毋庸諱言，由于對(duì)“財(cái)權(quán)”、“事權(quán)”內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的模糊，以及對(duì)具體語(yǔ)境的忽視，致使當(dāng)下中國(guó)的“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系不清晰，難以發(fā)揮“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的職能和作用，最大限度地增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民的福祉總量。因此，三中全會(huì)提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”在這里，“事權(quán)”應(yīng)為“事務(wù)+權(quán)力”，“相適應(yīng)”應(yīng)該意味著，這種“事權(quán)”（事務(wù)+權(quán)力）能夠保障各級(jí)政府“支出責(zé)任”（財(cái)政責(zé)任與義務(wù)）與收入權(quán)利，以及“用稅”權(quán)利與義務(wù)分配的公正與平等。

“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任?！憋@然意味著，中央和地方責(zé)任與權(quán)利關(guān)系必須理順并明確。對(duì)于中央委托地方承擔(dān)的責(zé)任，中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付給予保障和支持。“對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任?！奔唇o予相應(yīng)的財(cái)政支持。從學(xué)理和邏輯而言，顯然，一級(jí)政府負(fù)多大的責(zé)任（財(cái)政責(zé)任與義務(wù)）——提供公共產(chǎn)品——就應(yīng)該擁有多大的征稅權(quán)力。否則，政府與納稅人之間，或者征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)的分配就不可能公正平等。責(zé)任越大，相應(yīng)的“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力）就應(yīng)該越大。責(zé)任越小，相應(yīng)的“財(cái)權(quán)”（財(cái)政權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力）就應(yīng)該越小。

毋庸置疑，“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系的交織重疊，必然帶來(lái)征納人之間關(guān)系、政府與國(guó)民之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的錯(cuò)位甚至倒置，從而背離財(cái)稅治理及其改革的終極目的，不是增進(jìn)，而是消減全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民的福祉總量。

最后，“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”本質(zhì)關(guān)系的辨析告訴我們，理順二者關(guān)系的關(guān)鍵在于：如何優(yōu)化“財(cái)權(quán)”（財(cái)稅權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力），增強(qiáng)二者的合法性與合意性，也就是民意性。

如前所述，越是被管理者認(rèn)同和同意的財(cái)稅權(quán)力，其合法性越大。相反，越是不被管理者認(rèn)同和同意的財(cái)稅權(quán)力，其合法性越小。

無(wú)疑，財(cái)稅權(quán)力屬于國(guó)家權(quán)力的重要組成部分。因此，國(guó)家權(quán)力的合法性就決定財(cái)稅權(quán)力的合法性。即是說(shuō)，國(guó)家權(quán)力越合法，財(cái)稅權(quán)力便越合法；國(guó)家權(quán)力合法性越小，財(cái)稅權(quán)力的合法性就越小。常識(shí)告訴我們：一個(gè)國(guó)家權(quán)力的合法性程度，完全取決于這個(gè)國(guó)家實(shí)行的是哪種政體：專制的，寡頭的，還是民主憲政的。民主憲政制下的國(guó)家權(quán)力合法性無(wú)疑最大，寡頭制次之，專制政體下的國(guó)家權(quán)力合法性最小。因此，民主憲政制下的財(cái)稅權(quán)力合法性最大，寡頭制次之，專制政體下的財(cái)稅權(quán)力合法性最小。

換句話說(shuō)，如果國(guó)家的政治體制改革嚴(yán)重滯后的話，這個(gè)國(guó)家財(cái)稅權(quán)力的合法性就不可能很大，也就不可能有效保障國(guó)民與國(guó)家之間公共產(chǎn)品交換的公正平等，也就很難實(shí)現(xiàn)增進(jìn)全社會(huì)和每一個(gè)國(guó)民福祉總量的財(cái)稅體制改革的終極目標(biāo)。因此，財(cái)稅權(quán)力合法性大小便是決定財(cái)稅體制改革成敗的核心標(biāo)準(zhǔn)。甚至可以說(shuō)，財(cái)稅改革的根本目標(biāo)就在于不斷擴(kuò)大財(cái)稅權(quán)力的民意基礎(chǔ)。財(cái)稅權(quán)力合法性大小對(duì)政治體制改革的依賴性非常大。

遺憾的是，當(dāng)下倡導(dǎo)的財(cái)稅改革，是懸置“財(cái)權(quán)”（財(cái)稅權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力）合法性的，是在假定這兩種權(quán)力民意基礎(chǔ)十分廣泛基礎(chǔ)上的。當(dāng)然，對(duì)這兩種財(cái)稅權(quán)力的監(jiān)督也非常重要和必要?！稕Q定》特別強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！?/p>

總之，“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”關(guān)系辨析告訴我們，優(yōu)化“財(cái)權(quán)”（財(cái)稅權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力），增強(qiáng)二者的合法性與合意性，即民意性才是根本問(wèn)題。唯有在此下工夫，才不會(huì)貽誤財(cái)稅改革的戰(zhàn)略機(jī)遇，背離財(cái)稅體制創(chuàng)建的終極目的，消減全社會(huì)和每個(gè)國(guó)民的福祉總量。美國(guó)稅史學(xué)者查爾斯·亞當(dāng)斯也告誡：“我們是如何征稅和用稅的，在很大程度上決定著我們是繁榮還是貧窮、自由還是奴役，以及，最重要的，正義還是邪惡。”①（美）查爾斯·亞當(dāng)斯：《善與惡：稅收在文明進(jìn)程中的影響》，翟繼光譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013 年版，第3 頁(yè)。誠(chéng)哉斯言，正是財(cái)稅體制的優(yōu)劣決定著我們社會(huì)的文明程度，決定著我們的繁榮與貧窮，決定著我們每一個(gè)人能否成為一個(gè)真正“人”。一言以蔽之，財(cái)稅體制體制改革是所有社會(huì)體制改革中最為重要的一個(gè)系統(tǒng)，若突破，或能產(chǎn)生四兩撥千斤的功效。