楊志宏 鄭 巖

（1.中國社會科學(xué)院，北京 100732；2.哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 150028）

一、開展地方國庫現(xiàn)金管理的動因

1.公共財政的本質(zhì)要求開展地方國庫現(xiàn)金管理。公共財政是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政運行模式，而市場經(jīng)濟(jì)是一種效率經(jīng)濟(jì)，因此，追求效率是公共財政的本質(zhì)要求，構(gòu)建“效率政府”、“效率財政”是我國適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)客觀要求的必然選擇。國庫集中收付制度改革適應(yīng)了公共財政追求效率的要求，而地方國庫現(xiàn)金管理是深化國庫集中收付制度改革的重要內(nèi)容，更是我國構(gòu)建現(xiàn)代國庫管理制度的必然之舉。根據(jù)貨幣的時間價值和現(xiàn)金的機會成本理念，地方國庫現(xiàn)金余額的閑置是一種效率損失，不僅違背了公共財政的本質(zhì)要求，而且不利于構(gòu)建現(xiàn)代國庫管理制度。

2.庫存余額持續(xù)走高迫切需要開展地方國庫現(xiàn)金管理。國庫集中收付制度改革使原來分散在各個預(yù)算單位賬戶上的未支出財政資金逐步向國庫單一賬戶集中，導(dǎo)致國庫現(xiàn)金規(guī)模隨著改革深入而不斷增長（見圖1）。國庫庫存現(xiàn)金余額的持續(xù)高位運行極易引發(fā)地方政府通過財政專戶、特設(shè)賬戶等多種變通方式私自開展現(xiàn)金管理，不僅會加大地方政府國庫的資金風(fēng)險，影響地方正常預(yù)算支出的執(zhí)行，而且會對基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量產(chǎn)生一定的影響，影響貨幣政策的執(zhí)行效果。2006年開展中央國庫現(xiàn)金管理后，占國庫現(xiàn)金余額85 的地方國庫現(xiàn)金余額仍處于閑置狀態(tài)，迫切需要開展地方國庫現(xiàn)金管理。

圖1 2002年—2012年我國國庫現(xiàn)金月末余額情況

二、開展地方國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)實困難

地方國庫現(xiàn)金管理之所以遲遲未能啟動，根本原因在于難以把握宏觀調(diào)控目標(biāo)與地方政府目標(biāo)的一致性。財政分權(quán)體制下，地方政府成為具有獨立經(jīng)濟(jì)利益的主體，導(dǎo)致地方政府的行為目標(biāo)可能偏離中央政府的調(diào)控目標(biāo)。地方國庫現(xiàn)金管理關(guān)系到地方政府的切身利益，而且會對貨幣市場流動性產(chǎn)生重要影響，進(jìn)而加大中央政府貨幣政策的執(zhí)行難度。因此，為確保地方國庫現(xiàn)金處于中央政府的可控范圍之內(nèi)，實現(xiàn)地方政府行為目標(biāo)與中央政府調(diào)控目標(biāo)的統(tǒng)一，開展地方國庫現(xiàn)金管理必須具備完善的制度框架和量化分析技術(shù)基礎(chǔ)，但目前還不具備這樣的條件。

1.保證國庫資金安全及地方國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策協(xié)調(diào)配合的制度安排有待出臺。一方面，安全性是投資運作國庫現(xiàn)金余額首要遵循的原則，這就需要制定地方國庫現(xiàn)金管理有關(guān)金融市場及投資工具選擇問題的制度和操作規(guī)程；另一方面，地方國庫現(xiàn)金余額作為基礎(chǔ)貨幣的重要組成部分，如果將其存入商業(yè)銀行，它將直接影響貨幣供給量；如果將其進(jìn)行短期投資，它將對貨幣市場的供求平衡狀態(tài)形成沖擊。這就需要對地方國庫現(xiàn)金投資運作與央行制定貨幣政策的溝通協(xié)調(diào)進(jìn)行制度上的規(guī)定。

2.現(xiàn)行預(yù)算管理制度有待完善。政府預(yù)算是國庫現(xiàn)金收支預(yù)測的重要依據(jù)，但目前我國政府預(yù)算編制和執(zhí)行仍然存在一些問題。一是預(yù)算編制不夠科學(xué)、精細(xì)，部分項目的支出預(yù)算與實際用款需求銜接性不好，增加了預(yù)算執(zhí)行難度。如有些基本建設(shè)專項資金預(yù)算安排的支出，中央財政專項撥款集中下達(dá)后，受季節(jié)性因素和施工進(jìn)度的影響，當(dāng)年根本用不完，只能滯留在國庫且不能用作他用，從而拉升庫存水平。二是預(yù)算執(zhí)行帶有一定的隨意性。主要表現(xiàn)為決算與預(yù)算的差異較大和支出進(jìn)度的不均衡，增強了國庫現(xiàn)金流預(yù)測的干擾性因素，降低國庫現(xiàn)金流的預(yù)測精度。

3.地方國庫現(xiàn)金流的預(yù)測方法有待改進(jìn)。從市場經(jīng)濟(jì)國家國庫現(xiàn)金管理的成功經(jīng)驗看，全面、完整、及時的國庫收支預(yù)測是規(guī)范國庫現(xiàn)金管理工作的最基本要求，高效的國庫現(xiàn)金管理體系要求國庫現(xiàn)金流及庫底最佳現(xiàn)金持有量的預(yù)測盡可能精確到日余額。目前，人民銀行各級國庫已經(jīng)開展了預(yù)測國庫現(xiàn)金流的探索，但月度和年度國庫現(xiàn)金流的預(yù)測精度都并不理想。盡管2006年開始的中央國庫現(xiàn)金管理能為地方國庫現(xiàn)金管理提供一定的經(jīng)驗借鑒，但二者在操作主體、目標(biāo)、工具、參與對象等諸多方面的明顯差異，使得地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測并不能完全照搬中央國庫現(xiàn)金流的預(yù)測方法。

三、開展地方國庫現(xiàn)金管理的國際經(jīng)驗

1.嚴(yán)格的國庫單一賬戶制度和全面的預(yù)算執(zhí)行控制是基礎(chǔ)。以英美法德等國為代表的OECD成員國的地方政府，均建立了由中央銀行嚴(yán)格管理的國庫單一賬戶，當(dāng)?shù)卣惺罩?yán)格通過該單一賬戶進(jìn)行核算。同時，OECD成員國的各級政府，通過國庫系統(tǒng)可以對財稅庫銀及預(yù)算單位的活動進(jìn)行全方位監(jiān)督，并能對預(yù)算支出編制、付款、清算等支出周期的每個階段進(jìn)行控制。這樣才能有效實現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額的集中化管理，并為后續(xù)的現(xiàn)金流預(yù)測等操作奠定基礎(chǔ)。

2.選擇適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金管理模式是關(guān)鍵。法國實行完全一體化管理模式，即合并地方國庫現(xiàn)金管理與中央國庫現(xiàn)金管理統(tǒng)一由中央政府有關(guān)部門統(tǒng)一操作，這主要是基于地方政府能力欠缺及便于控制財政收支流量的考慮；美國采取完全自主管理模式，即地方政府在中央政府的監(jiān)督下具有管理地方國庫現(xiàn)金的自主權(quán)利，這與美國聯(lián)邦制充分尊重地方政府利益且財政部門具有高效的管理能力有關(guān)；多數(shù)發(fā)展中國家一般采取中間管理模式，即中央財政部門進(jìn)行設(shè)定操作標(biāo)準(zhǔn)、出臺相關(guān)制度、控制地方政府投資規(guī)模和風(fēng)險等宏觀管理，地方政府負(fù)責(zé)具體操作。

3.完善的現(xiàn)金流預(yù)測機制是重點。如美國財政部設(shè)有專門負(fù)責(zé)跟蹤政府實際收入和支出的辦公室，收集來自聯(lián)儲、稅務(wù)局、公共債務(wù)辦公室等部門的現(xiàn)金動態(tài)數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)預(yù)測未來約6個月的日現(xiàn)金流入和流出量并及時更新。而美聯(lián)儲也以經(jīng)濟(jì)分析和財稅信息為基礎(chǔ)，將每日預(yù)測的現(xiàn)金流以及國庫賬戶余額電話通知財政部并對預(yù)測結(jié)果進(jìn)行比較分析。再如瑞典國家債務(wù)辦公室（SNDO）定期發(fā)布對政府資金需要量的年度預(yù)測和細(xì)化編制的月度預(yù)測，此外還要編制用于內(nèi)部現(xiàn)金管理的每日資金預(yù)測。

四、推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理開展的路徑選擇

目前，地方政府一方面迫于收支困難而由中央代發(fā)國債并承擔(dān)為數(shù)不小的債券利息支出，而另一方面卻面臨著大量閑置國庫現(xiàn)金余額巨大潛在獲利機會的誘惑，這是地方政府迫切期盼開展地方國庫現(xiàn)金管理的根本原因。然而，目前開展地方國庫現(xiàn)金管理至少需要做好以下幾項工作：

1.完善地方國庫單一賬戶制度，進(jìn)一步加強政府預(yù)算編制和執(zhí)行管理。目前我國中央國庫現(xiàn)金管理得以順利開展，一個重要前提是中央政府構(gòu)建了較為完善的國庫單一賬戶制度。然而，地方政府的國庫單一賬戶制度仍不完善，各地財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財政專戶和特設(shè)賬戶仍然較多較亂，不利于全面、準(zhǔn)確地掌握財政資金，嚴(yán)重阻礙了地方國庫現(xiàn)金管理的開展。建議逐步歸并或取消各類過渡性質(zhì)的財政專戶，依托財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS），將財政資金全部納入到國庫單一賬戶進(jìn)行核算，包括非稅收入在內(nèi)的各類收入和撥付預(yù)算單位的款項都直接通過單一賬戶進(jìn)行。同時，應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，建立并完善預(yù)算執(zhí)行的考核監(jiān)督辦法和評價體系，加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、考核力度，平衡預(yù)算支出進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行績效，減少影響國庫現(xiàn)金流預(yù)測的不確定性。

2.綜合運用定性分析和定量分析提高地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測的精度。一方面，要不斷增強對國庫現(xiàn)金收入、支付、退庫、調(diào)撥等信息的獲取能力，提高國庫現(xiàn)金管理的定性分析水平。人民銀行國庫部門要加強與財政國庫部門、稅務(wù)機關(guān)、財政預(yù)算機關(guān)及商業(yè)銀行之間的溝通協(xié)調(diào)，在完善人民銀行國庫大額撥款、退庫登記審批制度的基礎(chǔ)上，嘗試建立國庫大額支付、退庫實時監(jiān)測報告制度，不斷將大額支付、退庫信息納入國庫現(xiàn)金流預(yù)測的體系中，配合國庫現(xiàn)金管理的定量預(yù)測。另一方面，要繼續(xù)探索研究適合地方國庫現(xiàn)金余額的預(yù)測方法。各級國庫人員要加強對前沿預(yù)測技術(shù)和模型的學(xué)習(xí)，并充分考慮預(yù)算執(zhí)行、財政收支、調(diào)撥、退庫等多種信息，嘗試運用多種模型進(jìn)行國庫現(xiàn)金流預(yù)測，在適當(dāng)修正模型的基礎(chǔ)上，形成適合本地區(qū)的國庫現(xiàn)金預(yù)測模型。

3.探索建立由中央組織開展的地方國庫現(xiàn)金管理模式。考慮到我國行政和財政管理體制的特點，結(jié)合各國開展地方國庫現(xiàn)金管理的經(jīng)驗，我國應(yīng)采取中央組織地方開展國庫現(xiàn)金管理的中間管理模式，即在中央政府統(tǒng)一設(shè)定操作標(biāo)準(zhǔn)并出臺制度控制投資規(guī)模和風(fēng)險的基礎(chǔ)上，地方政府負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理的具體操作。根據(jù)表1的博弈分析將表明：中央組織開展地方國庫現(xiàn)金管理是防范風(fēng)險和提高社會福利的最優(yōu)決策。中央政府可以選擇不允許地方政府開展國庫現(xiàn)金管理（即“不組織開展”）和制定操作規(guī)則并組織地方開展國庫現(xiàn)金管理兩種選擇（即“組織開展”），地方政府有不開展和開展兩種選擇，下面分析中央政府和地方政府的各種決策組合及二者相應(yīng)的損益情況。

表1 地方國庫現(xiàn)金管理博弈

W表示開展地方國庫現(xiàn)金管理適應(yīng)了公共財政本質(zhì)要求而增加的社會福利；C表示開展地方國庫現(xiàn)金管理帶來的資金的時間價值；R1和R2表示地方政府在中央政府尚未允許的情況下私自開展國庫現(xiàn)金管理引發(fā)的風(fēng)險。一方面，地方政府在中央政府尚不知情時，采取“非正規(guī)”路徑開展國庫現(xiàn)金管理，往往會影響貨幣政策的執(zhí)行效果，地方政府投放國庫現(xiàn)金或者會抵消中央緊縮性貨幣政策的調(diào)控目標(biāo)，或者會不適當(dāng)增強中央擴(kuò)張性貨幣政策的力度，這種風(fēng)險用R1表示；另一方面，地方政府為追求開展國庫現(xiàn)金管理的利益最大化往往會放松投放國庫現(xiàn)金余額的約束條件，這就可能會導(dǎo)致投放資金虧損或不能按時、全部收回，最終影響地方正常預(yù)算支出的執(zhí)行，這種風(fēng)險用R2表示。

表1中，（-W，-C）表示中央不組織且地方也不開展國庫現(xiàn)金管理時中央政府和地方政府的利益損失；（W-R1，C-R2）表示中央不組織但地方私自開展國庫現(xiàn)金管理時二者的得益，雖然雙方都有得益，但都會面臨一定的風(fēng)險；（0，0）表示中央組織但地方不開展國庫現(xiàn)金管理的情況一般不會發(fā)生；（W，C）表示中央組織地方開展國庫現(xiàn)金管理時雙方的得益，運用劃線法可知，這種政策組合是開展地方國庫現(xiàn)金管理博弈的納什均衡，能夠有效避免風(fēng)險、提高社會福利，即中央政府和地方政府都選擇了最優(yōu)決策。而現(xiàn)實情況恰恰是中央政府不組織、地方政府不開展或者某些地方政府私自開展國庫現(xiàn)金管理，即得益為（-W，-C）和（W-R1，C-R2）的兩種情況，并不是中央政府和地方政府最優(yōu)決策的組合。

4.構(gòu)建地方國庫現(xiàn)金管理、央行貨幣政策及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機制。一方面，應(yīng)制定能夠有效防范地方政府將國庫現(xiàn)金余額投資于高風(fēng)險項目，以及能鼓勵地方政府運作國庫現(xiàn)金余額時獲取信譽度較高的抵押品的相關(guān)制度，保證地方國庫現(xiàn)金投資運作的安全性；另一方面，應(yīng)在中央和地方之間建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制，并建立地方國庫現(xiàn)金管理與央行貨幣政策的協(xié)調(diào)配合機制。目前，人民銀行國庫部門更多關(guān)注國庫現(xiàn)金流的預(yù)測，即特定時期國庫庫存將會有多少的問題；而財政部門更多關(guān)注的是國庫庫底資金的最優(yōu)規(guī)模，即特定時期國庫庫底資金應(yīng)該留多少的問題。實際上，只有先明確特定時期國庫現(xiàn)金余額有多少，然后才會考慮應(yīng)該留多少，拿出多少去投資運作。因此，可以考慮建立人民銀行和財政部門定期召開協(xié)調(diào)會議的制度，相互交換國庫現(xiàn)金相關(guān)預(yù)測的結(jié)果，再結(jié)合當(dāng)時的財政貨幣政策，協(xié)定國庫現(xiàn)金管理的操作計劃。

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