杜卓 孔志權(quán) 張歆

（遼寧省財(cái)政廳，沈陽(yáng) 110002）

遼寧鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)路設(shè)計(jì)
——兼談湖北、江西的改革經(jīng)驗(yàn)

杜卓 孔志權(quán) 張歆

（遼寧省財(cái)政廳，沈陽(yáng) 110002）

國(guó)庫(kù)集中支付是國(guó)庫(kù)管理制度改革的主要形式，已經(jīng)成為預(yù)算執(zhí)行和國(guó)庫(kù)管理的基本制度。自2004年至今，遼寧全面推進(jìn)了省本級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，并開(kāi)展了鄉(xiāng)級(jí)支付改革的試點(diǎn)。實(shí)施鄉(xiāng)級(jí)改革是抓好財(cái)政資金支付的“最后一公里”，是全面深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的收官之舉。本文在深入借鑒湖北、江西兩省經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前制約遼寧鄉(xiāng)級(jí)支付改革的主要因素進(jìn)行了深入分析，并提出了今后一個(gè)時(shí)期鄉(xiāng)級(jí)支付改革的基本思路和具體構(gòu)想。

國(guó)庫(kù)集中收付 鄉(xiāng)級(jí)支付改革 經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)庫(kù)集中支付是國(guó)庫(kù)管理制度改革的主要形式，是公共財(cái)政管理的基礎(chǔ)性、機(jī)制性變革。這一財(cái)政管理制度的重要?jiǎng)?chuàng)新始于2000年，歷經(jīng)10多個(gè)年頭，從無(wú)到有，由點(diǎn)到面，逐步發(fā)展完善，日益發(fā)揮主導(dǎo)作用，已經(jīng)成為預(yù)算執(zhí)行和國(guó)庫(kù)管理的基本制度。遼寧省從2004年開(kāi)始啟動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付改革，由省級(jí)開(kāi)始，逐步向下級(jí)推進(jìn)。到2013年，省市縣三級(jí)已全部實(shí)現(xiàn)覆蓋，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了改革試點(diǎn)。按照財(cái)政部要求，當(dāng)前鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革要全面推進(jìn)實(shí)施。在此背景下，我們圍繞遼寧鄉(xiāng)級(jí)支付改革進(jìn)路，進(jìn)行了深入分析，在學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確定遼寧的改革思路，并提出未來(lái)深化改革的對(duì)策性建議。

一、遼寧省國(guó)庫(kù)集中支付制度改革歷程回顧

（一）改革的不斷深化

1.省本級(jí)改革。2004年9月，省直第一批共30家試點(diǎn)部門順利啟動(dòng)改革，到2005年底，省本級(jí)一級(jí)預(yù)算單位已全面實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革。此后，省本級(jí)不斷擴(kuò)大改革范圍，深化改革級(jí)次，2009年基層預(yù)算單位和預(yù)算外資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革，至此省本級(jí)所有預(yù)算單位、全部財(cái)政性資金均納入了國(guó)庫(kù)集中支付改革范圍，從而實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的管理目標(biāo)。

2.市本級(jí)改革。2004年，葫蘆島市率先啟動(dòng)市級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革，到2005年底，全省14個(gè)市全部啟動(dòng)了改革試點(diǎn)。此后，各市改革不斷向深入發(fā)展，改革的資金范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。到2010年底，所有市級(jí)已全面實(shí)施改革。2011年底，市級(jí)所有預(yù)算單位、所有財(cái)政性資金全部納入改革范圍。

3.縣級(jí)改革。2005年，省財(cái)政廳選擇了會(huì)計(jì)集中核算起步較早、相對(duì)比較規(guī)范、在轉(zhuǎn)軌問(wèn)題上具有典型示范意義的營(yíng)口大石橋市率先進(jìn)行會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)軌的試點(diǎn)，探索全省會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)軌的有效途徑。2006年，印發(fā)了《關(guān)于縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（遼財(cái)庫(kù)〔2006〕280號(hào)），明確改革指導(dǎo)思想、基本原則、工作內(nèi)容、工作要求和改革時(shí)間，確?？h級(jí)規(guī)范實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革。主要做法是：對(duì)于財(cái)政收支規(guī)模大的縣（區(qū)）實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的，要恢復(fù)預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)，并按照規(guī)范化要求實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度；對(duì)于一些財(cái)政收支規(guī)模不大的縣（區(qū)），采取保留會(huì)計(jì)核算中心，職能要定位于為預(yù)算單位服務(wù)、代行記賬。2012年底，全省縣級(jí)所有預(yù)算單位、所有財(cái)政性資金全部實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付制度，其中有6個(gè)全部恢復(fù)預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)，其余縣區(qū)部分恢復(fù)預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)，或完全由核算中心代理記賬。

4.鄉(xiāng)級(jí)改革試點(diǎn)。按照財(cái)政部要求，遼寧從2012年開(kāi)始啟動(dòng)鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。截至2012年底，有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了改革試點(diǎn)。2013年在總結(jié)鄉(xiāng)級(jí)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定改革方案、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、開(kāi)展調(diào)度會(huì)議、統(tǒng)一系統(tǒng)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等一系列措施，穩(wěn)步實(shí)施鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。截至2013年底，全省所有市均實(shí)施了鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，涉及45個(gè)縣區(qū)209個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)施改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)占總數(shù)的23.6%，其中20個(gè)縣區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實(shí)施了改革。2013年全省鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付金額1.4億元，其中財(cái)政直接支付0.6億元，財(cái)政授權(quán)支付0.8億元。

（二）改革取得的成效

1.促進(jìn)了預(yù)算管理和執(zhí)行水平的提高。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革前，許多縣區(qū)預(yù)算編制不夠精細(xì)，項(xiàng)目管理比較粗放，預(yù)算執(zhí)行約束力也不強(qiáng)，致使資金支付比較隨意，風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。而國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施對(duì)預(yù)算編制和資金支付的內(nèi)部工作流程提出了嚴(yán)格的要求，預(yù)算編制不到位是難以實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付的，同時(shí)辦理支付必須要通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)規(guī)范設(shè)定的工作程序來(lái)完成，由此可見(jiàn)國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)施對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的規(guī)范化起到了有效的推動(dòng)作用。

2.強(qiáng)化了財(cái)政資金監(jiān)管職能。通過(guò)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度，提高了財(cái)政資金的透明度，財(cái)政部門對(duì)財(cái)政性資金支出的整個(gè)過(guò)程均可實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，財(cái)政監(jiān)督由改革前的事后檢查，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩徍吮O(jiān)督、事中實(shí)時(shí)監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程監(jiān)督，起到了一定的威懾作用，有效控制了預(yù)算單位花錢的隨意性，防范了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的截留、擠占、挪用現(xiàn)象，對(duì)從源頭上防止腐敗發(fā)揮了重要作用。

3.增強(qiáng)了政府統(tǒng)籌調(diào)度資金的能力。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革前，財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行中將資金一次性撥付到核算中心或預(yù)算單位實(shí)體資金帳戶，財(cái)政資金大量地沉淀在核算中心或預(yù)算單位帳戶，而國(guó)庫(kù)資金則顯得捉襟見(jiàn)肘。實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度后，預(yù)算單位在實(shí)際用款前，所有的財(cái)政資金都留存在國(guó)庫(kù)單一賬戶內(nèi)，國(guó)庫(kù)資金存款規(guī)模隨著改革深化不斷增多，提高了政府統(tǒng)籌調(diào)度資金的能力。而對(duì)于規(guī)模較大的縣區(qū)，調(diào)度資金能力增強(qiáng)顯得更加明顯。據(jù)2010年決算數(shù)據(jù)反映，全省縣區(qū)級(jí)2010年底國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余資金時(shí)點(diǎn)數(shù)為8.7億元，而在日常執(zhí)行中，結(jié)余資金規(guī)模還要更大。

4.提高了財(cái)政資金支付效率和準(zhǔn)確性。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革前，財(cái)政資金統(tǒng)一由財(cái)政部門組織辦理?yè)芨?，不僅工作量較為集中，影響工作效率，而且由于每一筆撥款都是直接與資金進(jìn)行清算的，一旦出錯(cuò)就無(wú)可挽回，資金支付風(fēng)險(xiǎn)也較大。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，財(cái)政部門通過(guò)授權(quán)支付額度的方式，由預(yù)算單位直接支配使用資金，不僅財(cái)政工作量減輕，而且通過(guò)用款計(jì)劃額度對(duì)單位用款進(jìn)行控制，信息系統(tǒng)對(duì)每一筆資金支付進(jìn)行監(jiān)控，防范了資金風(fēng)險(xiǎn)。

二、國(guó)庫(kù)集中支付改革向鄉(xiāng)級(jí)的縱向延展：湖北、江西經(jīng)驗(yàn)

實(shí)施鄉(xiāng)級(jí)改革是抓好財(cái)政資金支付的“最后一公里”，是全面深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的收官之舉。為進(jìn)一步做好遼寧鄉(xiāng)級(jí)改革的相關(guān)工作，我們對(duì)該領(lǐng)域改革走在全國(guó)前列的湖北、江西兩省進(jìn)行了實(shí)地考察，全面了解兩省的改革經(jīng)驗(yàn)。其具體情況如下：

（一）賬戶設(shè)置

1.湖北省選擇農(nóng)信社、農(nóng)行作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革代理銀行，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體資金賬戶，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近選擇一個(gè)代理銀行設(shè)立一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)支付零余額賬戶，保留一個(gè)村級(jí)實(shí)體資金賬戶，主要核算村集體收入、往來(lái)款等非財(cái)政撥款資金?？h財(cái)政在縣農(nóng)信社開(kāi)設(shè)一個(gè)辦理所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接支付零余額賬戶?？h農(nóng)信社、縣農(nóng)行作為所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的授權(quán)支付統(tǒng)一匯總清算行與縣人民銀行進(jìn)行清算。

2.江西省由省財(cái)政統(tǒng)一選擇農(nóng)信社作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革代理銀行，并協(xié)調(diào)農(nóng)信社搭建國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有實(shí)體資金賬戶，統(tǒng)一在縣農(nóng)信社里開(kāi)立三個(gè)賬戶，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)明細(xì)核算，分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來(lái)資金賬戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)其它資金賬戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接支付零余額賬戶。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近選擇一個(gè)農(nóng)信社設(shè)立一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)支付零余額賬戶。

（二）支付流程

1.湖北支付流程設(shè)計(jì)。①授權(quán)支付流程：縣財(cái)政國(guó)庫(kù)科按照業(yè)務(wù)科室文件下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)支付額度——鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出支付申請(qǐng)——縣財(cái)政國(guó)庫(kù)科審核——鄉(xiāng)鎮(zhèn)打印授權(quán)支付憑證送鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行辦理支付——鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行與縣匯總清算行確認(rèn)授權(quán)支付信息后，辦理支付——鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行將辦理支付后的授權(quán)支付憑證送縣匯總清算行——縣匯總清算行與縣人民銀行進(jìn)行清算。②直接支付流程：縣財(cái)政國(guó)庫(kù)科按照業(yè)務(wù)科室文件下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接支付額度——鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出支付申請(qǐng)——縣財(cái)政支付局審核、打印直接支付憑證，送縣直接支付代理銀行辦理支付——縣直接支付匯總清算行與縣人民銀行進(jìn)行清算。

2.江西支付流程設(shè)計(jì)。江西鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革的主體在縣財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為預(yù)算單位管理，年初由鄉(xiāng)財(cái)股編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算并負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)支付和直接支付手續(xù)審核，國(guó)庫(kù)科及收付中心負(fù)責(zé)授權(quán)支付計(jì)劃終審及直接支付辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)直接支付向縣報(bào)賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)支付錄入、打印、支付等操作。

①授權(quán)支付流程：鄉(xiāng)財(cái)股編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算并錄入指標(biāo)——縣財(cái)政國(guó)庫(kù)科進(jìn)行指標(biāo)審核下達(dá)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出用款計(jì)劃申請(qǐng)——縣財(cái)政鄉(xiāng)財(cái)股初審——國(guó)庫(kù)科終審下達(dá)同時(shí)按照下達(dá)的額度總額將資金從縣人民銀行撥付農(nóng)信社成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體資金賬戶——鄉(xiāng)鎮(zhèn)打印授權(quán)支付憑證送鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行辦理支付——縣匯總清算行與農(nóng)信社成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體資金賬戶進(jìn)行清算。

②直接支付流程：縣財(cái)政國(guó)庫(kù)科按照業(yè)務(wù)科室、鄉(xiāng)財(cái)科文件下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接支付額度——鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出支付申請(qǐng)——鄉(xiāng)財(cái)科初審——縣財(cái)政支付局終審、打印直接支付憑證，送縣直接支付代理銀行辦理支付。同時(shí)，按照直接支付資金總額將資金從縣人民銀行撥付農(nóng)信社成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體資金賬戶——縣直接支付匯總清算行與農(nóng)信社成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體資金賬戶進(jìn)行清算。

（三）代理銀行的選擇

湖北省通過(guò)招標(biāo)確定為農(nóng)行、農(nóng)信社兩家銀行作為代理銀行，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行選擇。代理銀行手續(xù)費(fèi)由其上級(jí)金融機(jī)構(gòu)核算，未及時(shí)清算的資金支付協(xié)議利息。江西省選擇當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社作為代理銀行。一是農(nóng)信社在江西省所有商業(yè)銀行中其分支機(jī)構(gòu)覆蓋范圍最廣，其在江西省的每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)都設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。二是統(tǒng)一使用農(nóng)信社可以在辦理上下級(jí)往來(lái)款收付時(shí)更為方便快捷。

（四）機(jī)構(gòu)分工和人員配置

1.湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革的主體在縣財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為預(yù)算單位管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)資金額度管理、支付申請(qǐng)審核、授權(quán)支付憑證打印、轄區(qū)內(nèi)代理行管理等工作?？h財(cái)政國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)支付申請(qǐng)的終審和直接支付憑證打印及傳遞。江西省與湖北省不同的是直接支付審核由縣財(cái)政的鄉(xiāng)財(cái)局（相當(dāng)于遼寧的基層財(cái)政辦公室）負(fù)責(zé)。國(guó)庫(kù)和鄉(xiāng)財(cái)局在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)內(nèi)按分工辦理業(yè)務(wù)。

2.兩省將鄉(xiāng)財(cái)政所與經(jīng)管站合并，鄉(xiāng)財(cái)政人員較為充足，其中湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所平均人員編制為17人左右。

（五）組織實(shí)施

1.選取重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。湖北省先在英山縣、安陸市、松滋市等地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)工作，再向全省推開(kāi)。江西省2011年首先選取了九江市都昌縣作為試點(diǎn)，隨后將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到13個(gè)縣（市、區(qū)）。2012年1月1日鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在全省范圍內(nèi)推開(kāi)。兩省對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)比照縣直預(yù)算單位實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革，將所有財(cái)政性資金全部納入改革范圍，集中人力、物力短時(shí)間內(nèi)解決試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題，積累成熟的改革經(jīng)驗(yàn)，以此為基礎(chǔ)向全省推廣。

2.實(shí)施過(guò)程中的職責(zé)分工。湖北省每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立支付分局，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的國(guó)庫(kù)集中收付工作，業(yè)務(wù)上接受縣國(guó)庫(kù)股（支付中心）指導(dǎo)和管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)前期硬件設(shè)備投入和網(wǎng)絡(luò)搭建工作以及使用過(guò)程中的軟、硬件故障處理由縣局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，系統(tǒng)日常管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)，省財(cái)政采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的政策予以扶持。江西省集中支付改革所需的軟件費(fèi)用由省財(cái)政負(fù)擔(dān)。其他費(fèi)用由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。兩省在推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)改革前都全面實(shí)現(xiàn)省直管縣，同時(shí)取消鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)，自上而下理順體制結(jié)構(gòu)，較少的層級(jí)設(shè)置和權(quán)限上移減少了集中支付改革向下延伸的風(fēng)險(xiǎn)和阻力，也有利于統(tǒng)一管理模式、統(tǒng)一支付流程。

三、遼寧推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)支付改革的制約因素和改革方案

（一）制約因素

1.鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)設(shè)置方式多樣化。遼寧在前期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理改革的過(guò)程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消了鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留了鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)。保留下來(lái)的鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)主要有兩種：一是金庫(kù)完全獨(dú)立。在人民銀行支行營(yíng)業(yè)部設(shè)置分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)賬號(hào)，具體辦理收支業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)職能與市本級(jí)金庫(kù)職能完全相同；二是縣級(jí)金庫(kù)下設(shè)鄉(xiāng)級(jí)分庫(kù)。縣級(jí)將各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)金庫(kù)統(tǒng)一上收到縣人民銀行集中管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每日的財(cái)政收入分別記入每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金庫(kù)表。鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)設(shè)置的多樣化，使得各縣的鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革的模式難以統(tǒng)一，也決定了遼寧鄉(xiāng)級(jí)改革要合理分類，科學(xué)制定針對(duì)性的改革模式。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)商業(yè)銀行覆蓋范圍、技術(shù)能力、服務(wù)水平參差不齊。根據(jù)改革要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政需選擇銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的代理銀行，開(kāi)設(shè)零余額賬戶，用于辦理財(cái)政資金支付并與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。目前遼寧在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布有網(wǎng)點(diǎn)的銀行主要是農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社。其中，農(nóng)業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)僅分布在部分較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；農(nóng)村信用社網(wǎng)點(diǎn)盡管覆蓋了幾乎全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但尚未代理過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)商業(yè)銀行覆蓋范圍、技術(shù)能力、服務(wù)水平等方面可能存在制約遼寧鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革工作推進(jìn)的因素。

3.業(yè)務(wù)分工不統(tǒng)一，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政人員配置不足。一是人員配置。湖北、江西在將鄉(xiāng)財(cái)政所與經(jīng)管站合并后，鄉(xiāng)財(cái)政所平均人員編制在17人左右，縣鄉(xiāng)財(cái)政工作人員充實(shí)。而遼寧鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政所一般為3-5人。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政所乃至縣財(cái)政局人員力量薄弱，限制了遼寧鄉(xiāng)級(jí)改革的空間。二是業(yè)務(wù)分工。當(dāng)前，遼寧鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政各項(xiàng)工作主要由基層財(cái)政辦公室負(fù)責(zé)管理、指導(dǎo)。部分實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)縣管的縣區(qū)在現(xiàn)行的業(yè)務(wù)辦理流程中由本地的基層財(cái)政辦公室負(fù)責(zé)審核。在下一階段鄉(xiāng)級(jí)改革過(guò)程中必然涉及對(duì)現(xiàn)有的支付流程進(jìn)行調(diào)整，此類地區(qū)改革后相關(guān)工作的職責(zé)界定以及國(guó)庫(kù)部門與基層財(cái)政辦公室的配合協(xié)作方式，需要兩部門間溝通協(xié)調(diào)確定。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息化基礎(chǔ)薄弱?？傮w上看，遼寧鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政信息化建設(shè)相對(duì)滯后，工作人員使用計(jì)算機(jī)水平不高。如果鄉(xiāng)級(jí)改革參照市縣國(guó)庫(kù)集中支付改革模式，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體開(kāi)展改革工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的信息化水平難以保證集中支付系統(tǒng)的前期建設(shè)以及后期維護(hù)工作順利開(kāi)展。

（二）改革方案

為確保全省鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革規(guī)范實(shí)施，在借鑒湖北、江西兩省改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們又對(duì)遼寧試點(diǎn)地區(qū)的多個(gè)縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行深入調(diào)研，梳理了省內(nèi)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政現(xiàn)狀和改革思路。2013 年8月14日，遼寧省財(cái)政廳制發(fā)了《關(guān)于印發(fā)遼寧省鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革實(shí)施方案的通知》，在堅(jiān)持積極穩(wěn)妥和確保管理權(quán)限不變的原則基礎(chǔ)上，明確了下一步改革的內(nèi)容。

1.實(shí)施步驟和時(shí)間表。為保證鄉(xiāng)級(jí)支付改革平穩(wěn)實(shí)施，各地區(qū)可選擇部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)（已試點(diǎn)地區(qū)除外），運(yùn)行平穩(wěn)后，再逐漸擴(kuò)大改革范圍。原則上，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)于2013年底前實(shí)施改革。對(duì)條件暫不具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要開(kāi)拓思路，積極準(zhǔn)備，2014年底前按省財(cái)政廳要求規(guī)范實(shí)施，不能以條件不具備為借口游離于改革之外。

2.模式選擇。各地區(qū)在國(guó)庫(kù)集中支付制度框架下，從有利于工作出發(fā)，采取適當(dāng)模式推進(jìn)改革。主要有兩種模式：第一種模式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政，按照國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定辦理鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。第二種模式是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為縣級(jí)財(cái)政的一個(gè)預(yù)算單位，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開(kāi)設(shè)零余額賬戶，用于鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政資金支付。按照鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)管理方式劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有金庫(kù)并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立管理的，可選擇第一種模式；鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有金庫(kù)或鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)設(shè)在縣（區(qū)）的，可選擇第二種模式。

3.賬戶體系。各地區(qū)要按照國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定，規(guī)范建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，各類鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政性資金一律要通過(guò)在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的零余額賬戶撥付。對(duì)采用第一種模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)按照國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政零余額賬戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位零余額賬戶，分別用于辦理鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)。對(duì)采用第二種模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為預(yù)算單位，設(shè)置零余額賬戶，用于辦理財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶管理按照財(cái)政部有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

4.業(yè)務(wù)流程。各地區(qū)要按照國(guó)庫(kù)集中支付制度要求，遵循先預(yù)算后執(zhí)行、先用款計(jì)劃后資金支付、先支付后清算的原則，結(jié)合本地實(shí)際，合理劃分財(cái)政資金支付方式，規(guī)范業(yè)務(wù)流程。

（1）用款計(jì)劃。對(duì)采用第一種模式的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位依據(jù)預(yù)算和用款進(jìn)度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門申報(bào)用款計(jì)劃，或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門代為預(yù)算單位編制用款計(jì)劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門審批后下達(dá)用款計(jì)劃。對(duì)采用第二種模式的，由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門依據(jù)預(yù)算和用款進(jìn)度向縣級(jí)財(cái)政部門申報(bào)用款計(jì)劃，經(jīng)縣級(jí)財(cái)政部門審批后下達(dá)用款計(jì)劃。

（2）資金支付。對(duì)采用第一種模式的，財(cái)政直接支付由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門依據(jù)鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算單位的支付申請(qǐng)辦理，財(cái)政授權(quán)支付由鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算單位依據(jù)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門下達(dá)的用款計(jì)劃辦理。對(duì)采用第二種模式的，財(cái)政直接支付由縣級(jí)財(cái)政部門依據(jù)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的支付申請(qǐng)辦理，財(cái)政授權(quán)支付由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門依據(jù)縣級(jí)財(cái)政部門下達(dá)的用款計(jì)劃辦理。無(wú)論采用何種模式，原則上都應(yīng)將資金通過(guò)零余額賬戶撥付到供應(yīng)商或用款單位，不得向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門代為預(yù)算單位核算的經(jīng)費(fèi)賬戶或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專戶撥付資金。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資等實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌管理的，應(yīng)通過(guò)財(cái)政直接支付方式由縣級(jí)財(cái)政部門將資金支付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)收款人。對(duì)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金，凡能直接支付到農(nóng)民個(gè)人的，一律通過(guò)財(cái)政直接支付方式將資金支付到農(nóng)民“一卡通”、“一折通”上。

（3）銀行清算。按照國(guó)庫(kù)集中支付制度要求，鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付資金由零余額賬戶代理銀行辦理劃（退）款后，需與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行資金清算。對(duì)采用第一種模式的，國(guó)庫(kù)集中支付資金應(yīng)與鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)進(jìn)行清算。對(duì)采用第二種模式的，國(guó)庫(kù)集中支付資金應(yīng)與縣級(jí)或設(shè)在縣（區(qū)）的鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)進(jìn)行清算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離清算銀行較遠(yuǎn)的，為便于代理銀行辦理清算業(yè)務(wù)，省財(cái)政廳協(xié)調(diào)由縣級(jí)代理銀行匯總各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理銀行清算信息，統(tǒng)一與縣級(jí)或設(shè)在縣（區(qū)）的鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)進(jìn)行清算。

5.會(huì)計(jì)核算。采用第一種模式的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)核算由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算由鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算單位負(fù)責(zé)，或由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門代理。采用第二種模式的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門負(fù)責(zé)，或由縣級(jí)財(cái)政部門代理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門代理。

四、未來(lái)深化鄉(xiāng)級(jí)支付改革的基本構(gòu)想和舉措

1.細(xì)化部門預(yù)算。規(guī)范預(yù)算編制管理是國(guó)庫(kù)集中支付制度改革順利實(shí)施的必然要求。各地區(qū)應(yīng)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革的有關(guān)政策規(guī)定，在縣鄉(xiāng)預(yù)算共編的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制管理，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化管理水平，以滿足鄉(xiāng)級(jí)支付改革的管理要求。

2.建立制度體系。指導(dǎo)各地區(qū)按照鄉(xiāng)級(jí)支付改革的要求，結(jié)合本地實(shí)際，制定包括鄉(xiāng)級(jí)支付改革實(shí)施方案、資金支付管理辦法、會(huì)計(jì)核算辦法、銀行清算辦法、內(nèi)部工作流程和崗位管理等相關(guān)配套制度，為規(guī)范鄉(xiāng)級(jí)支付改革提供制度保障。

3.加強(qiáng)代理銀行管理。指導(dǎo)各地區(qū)規(guī)范選擇代理銀行。鑒于目前鄉(xiāng)級(jí)可代理國(guó)庫(kù)集中支付的金融機(jī)構(gòu)十分有限，不具備招投標(biāo)條件，可采取集體決策方式選擇鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的代理銀行，并與代理銀行簽訂規(guī)范的委托代理協(xié)議，全面、清晰界定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)代理銀行業(yè)務(wù)考評(píng)管理，促進(jìn)代理銀行提高服務(wù)質(zhì)量，保障改革順利實(shí)施。對(duì)鄉(xiāng)級(jí)可代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，省財(cái)政廳將統(tǒng)一協(xié)調(diào)督促做好相關(guān)代理工作，以滿足鄉(xiāng)級(jí)支付改革的需要。

4.保證人員力量。為保障鄉(xiāng)級(jí)支付改革有效實(shí)施，要求各地區(qū)按照國(guó)庫(kù)集中支付制度要求配置崗位人員，必要時(shí)適當(dāng)增加人員力量，以滿足內(nèi)控管理和相互制約的需要。同時(shí)，加強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)支付改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高財(cái)政相關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作技能，確保各地按照省財(cái)政廳要求規(guī)范實(shí)施改革。

5.統(tǒng)一系統(tǒng)部署模式。依托遼寧現(xiàn)有的財(cái)政網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將縣（區(qū)）國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)。全省鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)采取市或縣級(jí)集中部署模式，鄉(xiāng)級(jí)支付改革無(wú)論采用何種模式，一律在市或縣級(jí)級(jí)統(tǒng)一部署系統(tǒng)軟硬件設(shè)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為用戶使用。

6.建立調(diào)度機(jī)制。為確保鄉(xiāng)級(jí)支付改革順利實(shí)施，省財(cái)政廳將對(duì)鄉(xiāng)級(jí)支付改革實(shí)施情況進(jìn)行定期調(diào)度，并視改革實(shí)施情況進(jìn)行不定期調(diào)度，及時(shí)了解鄉(xiāng)級(jí)支付改革的進(jìn)展情況和存在問(wèn)題，采取相應(yīng)措施保障改革平穩(wěn)實(shí)施。

【責(zé)任編輯 連家明】

F019.6

A

1672-9544（2014）02-0014-06