金良+張文娟

草原生態(tài)補償是保護和改善草原生態(tài)環(huán)境的一項重要

措施。建立草原生態(tài)補償機制的根本目的在于使草原生態(tài)

建設的建設者和受益者在成本分擔和利益分享上趨于合理

化、科學化，并激勵經濟主體參與草原生態(tài)建設，推進草原

生態(tài)建設持續(xù)有效實施。

一、草原牧區(qū)生態(tài)保護補助獎勵政策的實

施情況

（一）內蒙古自治區(qū)草原生態(tài)補助獎勵政策的實施情況

2010年內蒙古自治區(qū)政府下發(fā)了《關于促進牧民增加

收入的實施意見》（即政府1號文件），決定對階段性禁牧、

牧民轉移就業(yè)、購置牧機具、牧區(qū)燃油和牲畜良種等進行補

貼。為此，自治區(qū)財政每年拿出9億元，各盟市每年拿出6

億元，全區(qū)每年共計投入15億元用于草原生態(tài)補償。2011

年起，國家全面建立草原生態(tài)補助獎勵機制（以下簡稱國家

補獎機制），每年用于草原生態(tài)補償的資金總額超過55億

元，連續(xù)5年的投資總額在275億元左右，內蒙古自治區(qū)也

包括其中。如此大規(guī)模的資金投入在自治區(qū)的

歷史上是從未有過的。

截至2012年3月底，內蒙古自治區(qū)財政廳已

將2011年國家補獎資金37.66億元全部下撥盟

市。此項補獎政策覆蓋內蒙古10.2億畝可利用

草原，涉及5567 個嘎查村，惠及146 萬戶農牧

民。同時，自治區(qū)財政對牧區(qū)補貼的配套政策

資金也已陸續(xù)下達。

一是繼續(xù)對畜牧業(yè)良種給予補貼。對牧民

購買區(qū)內具備旗縣以上生產經營許可證種羊場

的特級、一級種公羊予以補貼，購買一只羊補貼

800元；牧戶采用良種肉牛凍精，每頭基礎母牛

每年補貼10元；對牧戶養(yǎng)殖良種基礎肉用母牛，

每頭母牛補貼50元。三項補貼資金共2.4億元，

其中自治區(qū)本級財政承擔的1.4億元已下撥。

二是繼續(xù)對牧業(yè)機具購置給予補貼。在中

央財政補貼30%的基礎上，將牧民購置機具累加

補貼比例提高到50%，對牧民合作組織購置機具

給予優(yōu)先安排，2012年需資金1.13億元，其中自

治區(qū)本級財政補助的6780萬元已于年初下達。

三是對牧民草原管護員給予補貼。2012

年，自治區(qū)與盟市、旗縣財政安排資金4700 萬

元，共聘用牧民管護員1.17萬人，做到每個嘎查

村聘用1—2名草原管護員。

四是對生態(tài)轉移安置試點給予支持。2012年全年，自

治區(qū)與盟市共安排轉移安置資金4億元，安排優(yōu)質高效草

牧場建設資金2.2億元，自治區(qū)有關部門正在編制實施方

案，待方案批復后自治區(qū)財政將及時下撥資金。截至2012

年10月，2012年草原生態(tài)補獎資金已發(fā)放17.6億元，65萬

戶農牧民開始享受第二年的補獎政策，占應發(fā)放戶的

54.7%。

（二）農牧民對草原生態(tài)補助獎勵政策實施的反映

為了了解草原生態(tài)補助獎勵政策實施以來農牧民在維

持生計方面及草原生態(tài)保護方面的變化，我們對錫林郭勒

盟和呼倫貝爾市部分地區(qū)350多戶農牧戶進行了入戶問卷

調查和隨機訪談。83.7%的農牧民認為生態(tài)補助獎勵政策

對改善他們的生活現狀有一定的幫助；部分農牧民表示從

實施該政策以來他們在生活支出上同比增加了子女上學的

費用和醫(yī)療保健的費用；還有部分農牧民表示國家除了給

予他們經濟補償外，還為他們提供了一些就業(yè)補貼、生產補

貼等等，使更多的人能夠從事除種植、養(yǎng)殖以外的其他勞

動，這對提高他們的生活水平有很大的幫助。16.3%的農牧

民對該政策感到不滿意，他們認為國家的這項政策力度不

夠，對他們的生活影響不大；部分農牧民表示，該政策的實

施不徹底，不透明；還有一些是長期生活在此地的外地戶口

居民，他們不能享受國家的這項政策。

經過分析發(fā)現，對該政策滿意并認為可以從中獲益的

農牧民大多文化程度較高，且年齡在30歲—50歲之間。這

部分人思維活躍、對改善自己的生計有很多想法，而且愿意

大膽嘗試新技術和新的農牧業(yè)經營方式；同時他們也具備

了一定的能力，注重教育和生活的品質，在國家和政府的幫

助下能夠抓住機遇來改善自己的生活方式。對該政策不滿

意的多數是文化素質不高、生活貧困、年歲較大的農牧民。

他們思想有些落后、希望安于現狀，再加上年齡的限制，使

得他們生計單一，生活狀況很難得到改善。另外，一些外來

人口，因享受不到國家的生態(tài)補獎政策，發(fā)展的積極性受

挫，生活狀況受到內外因素的制約，其生計風險相對較高。

有85.3%的農牧民認為這項生態(tài)補助獎勵政策的實施

有利于草原地區(qū)草場恢復和保護，有利于當地環(huán)境改善。

根據2012年內蒙古自治區(qū)草原監(jiān)測報告顯示，在生態(tài)補償

實施以后，草原地區(qū)加強了草原植被的保護，2011-2012年

草群的平均高度比2005-2010年高出3.31%。內蒙古自治

區(qū)植被平均蓋度平均增加1.82%。2012年天然草原平均干

草產量60.36公斤/畝，較2011年增加11.64公斤/畝。牧草

生長高峰期的牧草總產量6789.95 萬噸，較2011 年增加

1309.54萬噸，平均增幅為23.88%，其中錫林郭勒盟天然草

原牧草產量增幅為28.05%，呼倫貝爾市為27.14%。

因此，內蒙古草原自實施生態(tài)補償以來，草場恢復狀況

良好。但是，從本次調查中，對于“與2010年前相比，草原

退化、荒漠化程度如何”這個問題，約40%的受訪者選擇了

“草場惡化”這一選項。這說明，單依靠生態(tài)補償的機制，還

不能解決所有地區(qū)的草場退化的問題，還要針對地區(qū)情況

加強生態(tài)建設相關工作。

二、草原生態(tài)補助獎勵政策實施過程中存

在的問題

（一）生態(tài)補償范圍狹窄

本次生態(tài)補償主要涉及純牧型和農牧型的農牧戶，且

涉及的范圍不夠大，對于生活在草原地區(qū)的純農型農戶的

生態(tài)補償不多。而純農型的農戶恰是生活比較貧困，靠天

吃飯，收入水平很低。另外，由于長期干旱少雨、風力大，農

耕區(qū)土壤質地下降，土壤風蝕嚴重，基本處于越墾越貧的狀

態(tài)，這不利于草原的保護；外來住戶，多數是長期居住在此

地從事農牧業(yè)生產的人們，由于沒有本地戶口，享受不到優(yōu)

惠政策，怨言較多。草原生態(tài)補償如果不能夠有效解決這

部分人的問題，將影響草原的保護。

（二）生態(tài)補償資金來源單一且不穩(wěn)定

目前我國的生態(tài)補償資金主要有財政轉移支付和專項

資金兩種來源，其中轉移支付為最主要的方式。在轉移支

付中，縱向轉移支付即中央政府對地方政府的轉移支付占

主導地位。而區(qū)域之間、流域之間、社會群體之間、捐贈等

橫向轉移支付少之又少。很多農牧民反映，類似的生態(tài)補

償以往也有，大多都是補償幾年后就降低補償的額度或是

取消部分補償項目的資金。單靠國家和自治區(qū)的補償，很

難達到長期穩(wěn)定的效果，因此，要爭取一些企業(yè)和社會群體

等的支持。

（三）草原生態(tài)補獎機制標準還需細化

在我國目前實施的生態(tài)補償項目中，補償標準基本上

采取“一刀切”的方式，這樣的補償方式會導致一些地區(qū)出

現“過補償”，另一些地區(qū)出現“低補償”的現象。這次內蒙

古各盟市草原生態(tài)補獎資金的發(fā)放標準雖然有所不同，但

盟市內部只是進行了大概的分類。由于補償標準的制定缺

乏科學依據，補償標準細化度不夠，又不能因地制宜，導致

在執(zhí)行過程中出現一些問題和矛盾。

（四）監(jiān)管評估機制不健全，補償缺乏透明度

長期以來，我國在生態(tài)環(huán)境建設方面實行的是上級部

門監(jiān)管和評估下級部門的工作，不僅缺乏獨立的第三方監(jiān)

管，而且也缺乏獨立的評估機構。這種“同門監(jiān)管和評估”

的方式帶來了許多問題，比如目標扭曲、評估標準不科學、

監(jiān)管手段落后、欺上瞞下、挪用貪污資金等腐敗行為；一些

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和單位弄虛作假套取各種補獎資金；隨意變更內容、地

點、規(guī)模；此外，很多單位還存在會計基礎工作薄弱、會計核

算不規(guī)范、預算編制不細化、未按規(guī)定執(zhí)行基建財務制度，

違反現金管理條例、進行大量的現金支付，財務處理和報賬

手續(xù)不規(guī)范等一系列問題。

調查發(fā)現90%以上農牧戶對此次生態(tài)補獎政策和力度

都不是十分了解，由于缺乏監(jiān)督——反饋——調節(jié)機制，農

牧民對生態(tài)補獎缺乏明晰的概念，其在補償過程中的主體

作用沒有得到發(fā)揮。

三、草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補償對策

及建議

（一）完善草原生態(tài)補償法律機制

完善有關生態(tài)補償機制的法律法規(guī)，使生態(tài)補償機制

有法可依。盡快起草并出臺《禁牧休牧管理條例》、《草原征

用使用補償標準》和《草原植被恢復費征收使用管理辦法》

等，進一步修改完善草原保護和管理的地方性法規(guī)。

（二）科學制定總體規(guī)劃，合理確定補償標準和期限

1. 因地制宜，科學規(guī)劃

荒漠草原年降水量為150-250mm，屬干旱地區(qū)，生產力

較低，退化較嚴重，應當實行有規(guī)律的生態(tài)移民政策，加快

牧區(qū)勞動力轉移，從而有效卸載草原生態(tài)壓力。通過調整

產業(yè)結構、發(fā)展城鎮(zhèn)化等方式，提高移民生活水平。在有水

源、地勢低洼的地區(qū)，可以實行有限的放牧利用。

典型草原年降雨量為200-350mm，屬于半干旱地區(qū)，應

區(qū)分不同退化情況實行不同的生態(tài)補償政策。在重度退化

地區(qū)，實行以禁牧為主要內容的補償政策；在中度退化草

原，實行以休牧和圍欄為主要內容的補償政策；在輕度退化草

原，實行以季節(jié)性休牧或者劃區(qū)輪牧為主要內容的補償政策。

草甸草原是森林向草原過渡的一種植被類型，形成于

比較濕潤的氣候條件，年降水量一般在350-450mm左右。

在退化較嚴重的地區(qū)，實行季節(jié)性休牧。

2. 制定草原生態(tài)補償標準和期限

根據草原生態(tài)服務功能價值確定草原生態(tài)補償標準，

雖是理想狀態(tài)，但計量困難。所以采取補償主體與補償對象

“討價還價”的方式達成協(xié)議補償標準相對簡單和易于實施。

適當提高補償標準。隨著近些年物價水平上升，農牧

民生產、生活成本支出增加，而補償標準卻沒有相應提高，

農牧民普遍反映缺糧、缺基礎設施建設資金。補償標準應

當隨經濟發(fā)展水平做相應變動。依據調查時牧民的意愿和

糧食成本上升的現狀，建議飼料糧補助和圍欄投資補助分別

提高50%，基礎設施補助應當占投資額的40%～50%左右。

建立長效的生態(tài)補償機制，延長補助期限。草原生態(tài)

建設是一項利在當代、功在千秋的工程，其生態(tài)效益往往經

過較長時期才能顯現出來。目前，草原生態(tài)建設基本以“項

目工程”為主，5-10年的補償期限過短，補償期滿后，項目區(qū)

農牧民生活問題難以解決，生態(tài)成果難以鞏固。草原生態(tài)

建設補償應當至少實行10年、20年，甚至更長的時間。只有

實行長效的生態(tài)補償機制，從制度上保障農牧民根本利益，才

能鞏固草原生態(tài)建設成果，推進草原生態(tài)環(huán)境的治理。

（三）加強對農牧民的教育培訓，提高補獎政策實施效果

國家實施草原生態(tài)補助獎勵政策，就眼前而言是為了解

決項目區(qū)農牧民生活問題，從而降低人類利用草原的強度；

從長遠來看是為了實現草原牧區(qū)經濟、社會和生態(tài)的可持

續(xù)發(fā)展。實現草原的恢復和生態(tài)成果的鞏固，關鍵在于改

變農牧民的生產生活方式，提高其適應當今社會的能力和

素質，而不是對其生活進行簡單的補貼。政府應更加注重

對農牧民的教育培訓，從而提高農牧民利用草原和保護草

原的能力，提高政策實施的效果。

（四）根據草原生態(tài)系統(tǒng)的特點，提前考慮政策調整的

方向

對生態(tài)系統(tǒng)一味地長期進行保護，不利于生物多樣性

的發(fā)展。草原生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展需要人類適度的干

擾。所以，當草原恢復到一定程度的時候，草原生態(tài)補助獎

勵政策的重點應有所調整。應結合草原的實際，逐步解除

禁牧和休牧，保證人類對草原適度的干擾。

（五）建立草原生態(tài)補償長期融資機制

草原生態(tài)補償資金的來源應是多元化、多層次、多渠道

的。除增加公共財政預算資金外，政府要發(fā)揮政策導向和

組織協(xié)調作用，支持鼓勵社會資金參與草原生態(tài)建設。

1. 充分利用資本市場融資。草原生態(tài)建設目前存在的

問題是，項目資金使用期過短，還款期內效益難以發(fā)揮，難

以償還借款本息。因此，為草原生態(tài)建設提供長期貸款和

長期國家金融支持十分必要。另外，國家應適度舉債，將社

會上的消費基金、保險基金等轉移到草原生態(tài)建設上來，變

為生產建設資金。

2. 建立草原生態(tài)補償基金。由國家涉農部門和環(huán)保

部門牽頭建立“草原生態(tài)建設補償基金”，由國家財政撥款

作為墊底資金，在此基礎上，召集其他經濟主體，如有關企

業(yè)和組織的私人投資、社會團體和個人捐贈等，多渠道開辟

草原生態(tài)建設資金來源。

3. 吸引外資投入到草原生態(tài)建設。草原生態(tài)建設的

受益范圍具有全球性，因此加強與國際社會的合作很有必

要。為了幫助發(fā)展中國家履行環(huán)境保護條約和協(xié)議，國際

金融機構、國際援助機構、發(fā)達國家和一些非官方組織設立

了環(huán)境保護專項基金，積極支持具有高生態(tài)效益的項目融

資。我們應該爭取這方面的融資，以彌補國內資金的不足，

使之服務于草原生態(tài)建設。

（六）加強草原生態(tài)補助獎勵資金的監(jiān)督管理

完善的組織管理體系對于實施生態(tài)補償必不可少。由

于涉及多個部門，必須有一個強有力的組織領導。各級政

府應加強部門間在資金、技術和資源上的協(xié)調與合作，建立

生態(tài)補償的征收機制和發(fā)放機制，實現補償資金在受償方

和支付方之間的轉移支付。應加強對草原生態(tài)補助獎勵資

金的監(jiān)督管理，針對目前專項資金使用不規(guī)范問題，做到專

戶存儲、?？顚Ｓ?；對大額現金支出、不按合同支付等不規(guī)

范使用資金的行為，要及時糾正；建立財政資金的績效機

制，改變過去的“重撥款而輕管理”現象，做到追蹤問效，確

保資金的使用