李進(jìn)源，鄭丹宇，傅大富

（1.2.梧州市人民檢察院，廣西梧州 543002；3.梧州市長(zhǎng)洲區(qū)人民檢察院，廣西梧州 543002）

建立完善檢察官薪酬制度探析

李進(jìn)源1，鄭丹宇2，傅大富3

（1.2.梧州市人民檢察院，廣西梧州 543002；3.梧州市長(zhǎng)洲區(qū)人民檢察院，廣西梧州 543002）

《檢察官法》規(guī)定的檢察官薪酬制度尚未明確和落實(shí)?，F(xiàn)行的檢察官薪酬制度呈現(xiàn)與公務(wù)員高度同質(zhì)化的特點(diǎn)，沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)檢察官的職業(yè)激勵(lì)。司法改革中關(guān)于有別于普通公務(wù)員的檢察官管理制度的內(nèi)容，為建立符合檢察職業(yè)特點(diǎn)的檢察官薪酬制度帶來(lái)了機(jī)遇。域外先進(jìn)的檢察官薪酬管理機(jī)制值得借鑒。應(yīng)遵循依法、協(xié)調(diào)穩(wěn)步推進(jìn)、責(zé)權(quán)利相一致的原則，構(gòu)建檢察官薪酬制度。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，以立法的方式固定。

檢察官；薪酬；責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)深化司法體制改革作出明確部署，其中之一就是要建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。這為完善檢察官職業(yè)保障制度提供了政治保障和難得的機(jī)遇。近年來(lái)最高人民檢察院在多個(gè)相關(guān)文件中也明確指出要“加強(qiáng)職業(yè)保障建設(shè)”。檢察官的職業(yè)保障，即為了保證檢察官依法公正地履行職責(zé)而設(shè)定的關(guān)于檢察官行使職權(quán)、檢察官的身份、工資保險(xiǎn)福利、人身財(cái)產(chǎn)、退休等方面的保障制度[1]。具體而言，需從職權(quán)、身份、薪酬等不同的角度提供保障。隨著依法治國(guó)方略的實(shí)施，檢察官的職權(quán)、身份保障有了一定程度的提升，但自《檢察官法》正式施行至今，體現(xiàn)檢察官職業(yè)特點(diǎn)的薪酬保障制度卻仍沒(méi)有“破冰”。研究建立體現(xiàn)檢察官職業(yè)特點(diǎn)的薪酬保障制度，是完善檢察官職業(yè)保障制度至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

一、檢察官薪酬制度的應(yīng)然與實(shí)然狀態(tài)

薪酬，即薪水和報(bào)酬，指勞動(dòng)者作出有償勞動(dòng)而獲得的各種形式的回報(bào)。廣義上的薪酬包括一切以貨幣或非貨幣形式支付的回報(bào)，如工資、津貼、分紅、退休金，以及有薪假期、養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等；狹義的薪酬，則僅指以貨幣形式表現(xiàn)出來(lái)的直接支付給勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬，包括工資、獎(jiǎng)金和津貼[2]。研究的檢察官薪酬制度，是指檢察官履行法定職責(zé)而依法獲得的酬勞，主要形式包括工資、保險(xiǎn)以及福利。工資是勞動(dòng)者付出勞動(dòng)所獲得的直接的貨幣形式的回報(bào)，是勞動(dòng)者生活收入的主要來(lái)源，保險(xiǎn)和福利為勞動(dòng)者提供必要的保障和照顧。合理而具有吸引力的薪酬制度，是激勵(lì)勞動(dòng)者的重要手段。然而，由于制度的不完善、不落實(shí)，我國(guó)現(xiàn)行的檢察官薪酬制度存在應(yīng)然與實(shí)然兩種狀態(tài)。

（一）現(xiàn)有法律框架下檢察官薪酬制度的應(yīng)然狀態(tài)：體現(xiàn)檢察職業(yè)特點(diǎn)

1995年頒布的《檢察官法》用三個(gè)條文構(gòu)建起基本的檢察官薪酬制度。其中第三十九條規(guī)定：“檢察官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)檢察工作特點(diǎn)，由國(guó)家規(guī)定”；第四十條：“檢察官實(shí)行定期增資制度。經(jīng)考核確定為優(yōu)秀、稱職的，可以按照規(guī)定晉升工資；有特殊貢獻(xiàn)的，可以按照規(guī)定提前晉升工資”；第四十一條：“檢察官享受國(guó)家規(guī)定的檢察津貼、地區(qū)津貼、其他津貼以及保險(xiǎn)和福利待遇”。2001年修改后的《檢察官法》完全保留了上述條文內(nèi)容。內(nèi)容雖然比較原則和籠統(tǒng)，但框架清晰，脈絡(luò)分明，是檢察官依法獲取薪酬的法律依據(jù)和保障。具體而言有以下特點(diǎn)。

1.容的法定性。檢察官的薪酬與檢察官的職責(zé)、權(quán)利義務(wù)等一樣，由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的法律予以明確。無(wú)論是檢察官的工資制度、定期增資制度，還是檢察官應(yīng)當(dāng)享受的津貼、保險(xiǎn)和福利待遇，均由國(guó)家規(guī)定。即檢察官薪酬的種類以及每種薪酬的具體內(nèi)容、增減或變更的條件方式等，均應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定相關(guān)的法律法規(guī)固定下來(lái)。任何機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人，非經(jīng)法定程序無(wú)權(quán)變更檢察官的薪酬。

2.職業(yè)要求相對(duì)應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察官是依法行使國(guó)家檢察權(quán)的公職人員。《檢察官法》第六條明確規(guī)定，檢察官履行以下職責(zé)：一是依法進(jìn)行法律監(jiān)督工作；二是代表國(guó)家進(jìn)行公訴；三是對(duì)法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進(jìn)行偵查；四是法律規(guī)定的其他職責(zé)。這些職責(zé)決定了檢察官必須具備專業(yè)的法學(xué)理論修養(yǎng)、特定的思維方式、嫻熟地駕馭檢察業(yè)務(wù)的能力和技巧等方面的職業(yè)能力，并且必須具備良好的法律職業(yè)道德。為確保檢察官具備相應(yīng)的能力履行法律規(guī)定的職責(zé)，國(guó)家從2002年起設(shè)定以司法考試為檢察官的準(zhǔn)入門檻?！稒z察官法》第十二條還規(guī)定，檢察官序列中的檢察員、檢察委員會(huì)委員、副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)必須由人民代表大會(huì)依照法定的權(quán)限和程序任免。上述關(guān)于檢察官準(zhǔn)入條件、職責(zé)要求、任免程序的法律規(guī)定以及對(duì)檢察官職業(yè)素能的要求，已清晰地界定檢察官是一個(gè)有別于普通公務(wù)員的職業(yè)。為使檢察官的薪酬與檢察官的條件、能力和職責(zé)相一致，《檢察官法》規(guī)定，國(guó)家建立符合檢察工作特點(diǎn)的工資制度，檢察官享受國(guó)家規(guī)定的津貼、保險(xiǎn)和福利。2005年頒布的《公務(wù)員法》雖然把法官檢察官納入公務(wù)員序列，但按照第三條第二款“法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行有別于普通公務(wù)員的檢察官薪酬制度。

3.體的多樣性?！稒z察官法》規(guī)定的檢察官薪酬包括工資、津貼、保險(xiǎn)以及福利等若干種形態(tài)。其中，以貨幣形式體現(xiàn)的工資、津貼是檢察官生活收入的主要來(lái)源，《檢察官法》的規(guī)定相對(duì)較為明確，如檢察官實(shí)行定期增資制度，并列舉檢察官享受的津貼種類；同時(shí)，明確規(guī)定檢察官享有保險(xiǎn)和福利，作為貨幣形式薪酬的有益補(bǔ)充。

（二）檢察官薪酬制度的實(shí)然狀態(tài)：與公務(wù)員一體

《檢察官法》已施行將近二十年，然而由于種種原因，其確立的檢察官薪酬制度一直未能落實(shí)。目前對(duì)檢察官實(shí)行的是基本與公務(wù)員一體的薪酬制度。

1.《檢察官法》有關(guān)檢察官薪酬的規(guī)定絕大部分仍然停留在框架階段，沒(méi)有配套制定可操作的細(xì)化規(guī)定。如第三十九條確立的符合檢察工作特點(diǎn)的檢察官工資制度，具體到工資的構(gòu)成、應(yīng)當(dāng)實(shí)行哪一種工資制度、應(yīng)當(dāng)基于何種標(biāo)準(zhǔn)建立體現(xiàn)檢察官職業(yè)特點(diǎn)的工資職級(jí)等，均沒(méi)有明確。第四十條確立的檢察官定期增資制度，對(duì)于如何確定考核的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)應(yīng)優(yōu)秀或稱職的考核結(jié)果晉升工資的幅度、如何認(rèn)定為“有特殊貢獻(xiàn)”的情形、提前增資的時(shí)間跨度等，也是不明確的。至于第四十一條確立的津貼、保險(xiǎn)和福利待遇，除檢察津貼初步得以明確外，地區(qū)津貼的標(biāo)準(zhǔn)、其他津貼的范圍、保險(xiǎn)和福利的種類和標(biāo)準(zhǔn)等，都是不明確的。

2007年開(kāi)始實(shí)行的檢察官津貼，是目前唯一在國(guó)家層面具體落實(shí)《檢察官法》關(guān)于薪酬待遇相關(guān)規(guī)定的措施。按照國(guó)人部發(fā)[2007]106號(hào)文件，檢察官津貼納入工資統(tǒng)發(fā)范圍，按月發(fā)放。津貼的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)四等十二級(jí)的檢察官等次設(shè)定，每級(jí)之間相差為10元-22元每月。其中，最高等級(jí)的首席大檢察官為340元每月，最低等級(jí)的五級(jí)檢察官為180元每月。文件規(guī)定，檢察官津貼標(biāo)準(zhǔn)隨公務(wù)員基本工資的調(diào)整而相應(yīng)調(diào)整。由于我國(guó)尚未建立公務(wù)員工資調(diào)整機(jī)制，檢察官津貼的標(biāo)準(zhǔn)一直沒(méi)有調(diào)整。

2.實(shí)際執(zhí)行中的檢察官薪酬制度。自上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始，檢察官的職級(jí)層次就與國(guó)家行政機(jī)關(guān)干部職務(wù)層次的劃分進(jìn)行了配套。經(jīng)過(guò)1979年、1985年和1987年國(guó)家對(duì)包括檢察官在內(nèi)的檢法兩院干部及其職級(jí)配備的調(diào)整，最終于1988年確立了檢察人員套用行政職級(jí)確定工資待遇的制度，并一直沿用至今。2005年制定的《公務(wù)員法》把依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員均納入公務(wù)員序列進(jìn)行管理，檢察官實(shí)行與普通公務(wù)員同樣的薪酬制度。按照《公務(wù)員法》第十二章“工資福利保險(xiǎn)”、2006年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革公務(wù)員工資制度的通知》以及國(guó)家有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)等法律、規(guī)范性文件的規(guī)定，檢察官薪酬制度主要包括以下兩個(gè)方面。

一是工資制度。這是決定檢察官主要收入來(lái)源的基本制度。工資由基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金構(gòu)成。其中，基本工資與檢察官津貼實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，其他津貼、補(bǔ)貼及獎(jiǎng)金則由各地、各級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力情況等自行決定。其核心內(nèi)容為，除津貼中的檢察官津貼按檢察官等級(jí)對(duì)應(yīng)的金額標(biāo)準(zhǔn)確定外，其他各項(xiàng)均對(duì)應(yīng)檢察官的行政職務(wù)和級(jí)別確定；檢察官的工資收入存在地區(qū)差異。雖然現(xiàn)行決定檢察官工資構(gòu)成的是檢察官行政職級(jí)與檢察官等級(jí)“雙軌”并行的兩種標(biāo)準(zhǔn)，但由于檢察官津貼只有180元至320元不等，在工資總額中占比重不大，對(duì)檢察官工資收入起決定性作用的仍然是檢察官的職務(wù)和行政級(jí)別，而不是檢察官等級(jí)。只有行政職務(wù)和級(jí)別上的晉升，檢察官才可能獲得更高的工資待遇。此外，檢察官晉升行政職級(jí)還有比例限額的規(guī)制，比同等資歷的黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員晉級(jí)難度大，變相造成其待遇偏低。

二是保險(xiǎn)福利制度。保險(xiǎn)方面主要享有醫(yī)療、工傷、生育等方面的保障。福利方面則主要享有休假權(quán)和補(bǔ)休權(quán)，以及各地自行制定的福利措施?？傮w上，檢察官與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員所享受的基本保險(xiǎn)福利相一致。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)、檢察官區(qū)別于普通公務(wù)員的職業(yè)特性越來(lái)越明顯的當(dāng)下，現(xiàn)行與普通公務(wù)員高度同質(zhì)化的檢察官薪酬制度之不合理性與消極作用日漸顯現(xiàn)。一是該薪酬制度沒(méi)有體現(xiàn)職業(yè)準(zhǔn)入條件、職責(zé)、職業(yè)素能、職業(yè)道德等職業(yè)要求及職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與普通公務(wù)員之間的差異，直接造成檢察官缺乏對(duì)自身職業(yè)的認(rèn)同感；二是相對(duì)較低的薪酬待遇，加劇了檢察官向薪酬待遇更優(yōu)的行業(yè)和職業(yè)流動(dòng)，也使檢察官職業(yè)對(duì)優(yōu)秀法律人才缺乏吸引力；三是由行政職級(jí)決定而非檢察官等級(jí)決定薪酬待遇水平的機(jī)制，迫使檢察官把注意力集中于謀取行政職級(jí)的晉升上而不是職業(yè)素能的提升上，不利于檢察官的職業(yè)發(fā)展；四是沒(méi)有建立與檢察官責(zé)權(quán)掛鉤的薪酬評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，在同級(jí)同酬的平均主義下，難以激勵(lì)檢察官堅(jiān)守在辦案一線認(rèn)真履行好職責(zé)。

二、司法改革視野中的檢察官薪酬制度與域外檢察官薪酬制度之借鑒

（一）司法改革視野中的檢察官薪酬制度

早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)就開(kāi)始了以強(qiáng)化庭審功能、擴(kuò)大審判公開(kāi)、加強(qiáng)律師辯護(hù)、建設(shè)職業(yè)化法官和檢察官隊(duì)伍等為重點(diǎn)內(nèi)容的審判方式改革和司法職業(yè)化改革[3]。從1997年黨的十五大報(bào)告首次提出“推進(jìn)司法改革”要求，到2002年黨的十六大提出“推進(jìn)司法體制改革”、2007年黨的十七大作出“深化司法體制改革”的戰(zhàn)略決策，我國(guó)司法改革逐步深入推進(jìn)，有關(guān)建立完善檢察官工資等薪酬制度的改革提上議事日程。2004年開(kāi)始啟動(dòng)統(tǒng)一規(guī)劃部署和組織實(shí)施的大規(guī)模司法改革，中發(fā)[2004]21號(hào)文件提出“人民檢察院工作人員實(shí)行分類管理”，“完善檢察官工資等保障制度”。在2008年啟動(dòng)的新一輪司法改革中，《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的通知》（中發(fā)[2008]19號(hào)文件）再次提出，“制定與政法干警職業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)特別是有利于穩(wěn)定基層執(zhí)法隊(duì)伍的工資政策”，作為深化司法體制改革的一項(xiàng)任務(wù)。最高人民檢察院會(huì)同相關(guān)部門就完善檢察人員工資待遇、相關(guān)津貼、補(bǔ)貼和因公傷亡的醫(yī)療撫恤待遇進(jìn)行了研究[4]。

2012年黨的十八大提出“進(jìn)一步深化司法體制改革”，2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，把深化司法體制改革的具體要求納入推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)體系中，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃，圍繞“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”，“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，……健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度”。今年6月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，決定就“完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”等4項(xiàng)改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個(gè)省市先行試點(diǎn)，為全面推進(jìn)司法改革積累經(jīng)驗(yàn)[5]。從“對(duì)法官、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度”“健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度”等7個(gè)方面，就司法體制改革若干重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題確定了政策導(dǎo)向。

縱觀各輪司法改革的進(jìn)程脈絡(luò)，本輪深化司法體制改革中有關(guān)健全包括檢察官在內(nèi)的司法人員的職業(yè)保障制度，無(wú)論從決策主體及發(fā)布載體之權(quán)威性、所采取的推進(jìn)措施之可操作性及積極穩(wěn)妥程度等方面看，都是前所未有的。構(gòu)架于此背景下的檢察官薪酬制度，不再僅僅是文件上的動(dòng)議或落實(shí)中的研究，而是建立在以檢察人員分類管理為基礎(chǔ)，更注重與完善檢察官辦案責(zé)任制等檢察體制改革相關(guān)措施通盤考慮，協(xié)調(diào)推進(jìn)實(shí)實(shí)在在的具體改革措施。通過(guò)按適當(dāng)?shù)谋壤褭z察院工作人員分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員，提高檢察官的入職門檻和嚴(yán)格辦案責(zé)任，健全包括薪酬制度在內(nèi)的檢察官職業(yè)保障制度，對(duì)檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度。盡管目前沒(méi)有公布更詳細(xì)的相關(guān)改革內(nèi)容，但可以預(yù)見(jiàn)的是，在建立符合檢察官職業(yè)特點(diǎn)的管理制度之框架下，現(xiàn)行以行政職級(jí)決定檢察官薪酬待遇的機(jī)制必將向符合檢察官職業(yè)特點(diǎn)的薪酬決定機(jī)制轉(zhuǎn)變，回歸到落實(shí)《檢察官法》的相關(guān)規(guī)定上，從而有望消除檢察官薪酬制度應(yīng)然與實(shí)然狀態(tài)之間的鴻溝。

（二）域外檢察官薪酬制度之借鑒

從域外的情況來(lái)看，許多國(guó)家和地區(qū)的檢察官薪酬待遇均比較優(yōu)厚。大多數(shù)國(guó)家檢察官的工資及福利待遇有立法保障，工資及津貼標(biāo)準(zhǔn)是公開(kāi)和明確的；一般比照法官的工資水平（法官享受高薪待遇），并普遍高于同級(jí)行政官員的薪金水平；定期晉級(jí)增薪；享有地區(qū)、工齡等津貼，提供住房、交通等優(yōu)惠待遇，享受優(yōu)厚的養(yǎng)老金等[6]411。

域外檢察官優(yōu)厚的薪酬待遇，建立在對(duì)公職人員嚴(yán)格分類管理的基礎(chǔ)上，是對(duì)司法人員按照人力資源管理中確定薪酬的學(xué)歷和能力要求、工作職責(zé)、工作效率與業(yè)績(jī)等因素的綜合考量。在司法制度較為完善的國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等，盡管在具體的檢察官選任制度上存在諸多差異，其共同之處同樣顯而易見(jiàn)，即均通過(guò)激烈的競(jìng)爭(zhēng)性考試和嚴(yán)格的選拔程序保證任用的檢察官符合標(biāo)準(zhǔn)[6]380。同時(shí)，這些國(guó)家也規(guī)定了明確的考核、獎(jiǎng)懲制度。美國(guó)對(duì)包括檢察官在內(nèi)的公務(wù)員根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和勞動(dòng)力供求等相關(guān)情況，在一定程度上實(shí)行“擇優(yōu)工資制度”，根據(jù)工作業(yè)績(jī)、工作考核結(jié)果定期提薪。德國(guó)也把檢察官納入公務(wù)員的范疇，但對(duì)公務(wù)員作進(jìn)一步的職業(yè)細(xì)分，并在此基礎(chǔ)上實(shí)行不同的薪酬制度。德國(guó)對(duì)公務(wù)員實(shí)行績(jī)效考核，考核的主要內(nèi)容包括工作成績(jī)、專業(yè)能力和素質(zhì)等三項(xiàng)。具體的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和尺度以各部門不同的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和各崗位對(duì)工作人員的特殊要求，以及組織、部門、崗位的績(jī)效期望和目標(biāo)為依據(jù)設(shè)定?？己顺叨扔梦寮?jí)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量?？?jī)效考核的結(jié)果關(guān)系到個(gè)人的實(shí)際利益、職業(yè)發(fā)展的晉升和薪酬。

如果只看到域外檢察官優(yōu)厚的薪酬，而簡(jiǎn)單地比較得出檢察官應(yīng)該高薪的結(jié)論，或者忽視他國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景直接復(fù)制其制度經(jīng)驗(yàn)為我所用，顯然難有說(shuō)服力。域外檢察官薪酬制度在一定程度上體現(xiàn)出今后司法體制管理的趨勢(shì)，其中一些共性的內(nèi)容如何在我國(guó)生根發(fā)芽，使我國(guó)的檢察官薪酬制度更加科學(xué)、更好地確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，值得我們深入研究。

三、檢察官薪酬保障制度之建構(gòu)

應(yīng)以《檢察官法》之相關(guān)規(guī)定為框架，在當(dāng)下正穩(wěn)步推進(jìn)的司法體制改革中，積極探索構(gòu)建以檢察人員分類管理為基礎(chǔ)、體現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的、符合檢察職業(yè)特點(diǎn)的檢察官薪酬制度，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候通過(guò)立法予以確立、完善并保障落實(shí)。

（一）建構(gòu)檢察官薪酬保障制度需遵循的原則

1.依法原則。深化司法體制改革涉及司法權(quán)力調(diào)整和司法資源配置，事關(guān)重大，必須依法有序推進(jìn)[7]。在檢察官薪酬保障制度的建構(gòu)中，要使《公務(wù)員法》與《檢察官法》的相關(guān)規(guī)定得以落實(shí)。拋開(kāi)這兩部法律空談檢察官薪酬保障制度的建構(gòu)，或者不加落實(shí)即推倒重來(lái)，都是不切實(shí)際的，也是低效而不負(fù)責(zé)任的?！豆珓?wù)員法》確立了公職人員工資保險(xiǎn)福利的規(guī)范，《檢察官法》也建立了檢察官工資保險(xiǎn)福利的制度框架，二者是一般法與特別法的關(guān)系。目前這兩部法律中的相關(guān)規(guī)定并未全部得到具體落實(shí)。因而必須在上述兩部法律的框架下，以《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定及具體制度為基準(zhǔn)并按照第三條第二款“法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的規(guī)定，積極探索落實(shí)《檢察官法》有關(guān)符合檢察職業(yè)特點(diǎn)的檢察官薪酬之規(guī)定的具體措施，使立法精神與要義得到切實(shí)的體現(xiàn)。

2.協(xié)調(diào)穩(wěn)步推進(jìn)的原則。任何改革都不可能一蹴而就，尤其是關(guān)乎檢察官以及檢察人員切身利益的薪酬制度改革，更加要慎重。

首先，在制定具體的薪酬規(guī)則時(shí)要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的因素。建立統(tǒng)一規(guī)范的檢察官薪酬制度，其目的在于保障和激勵(lì)檢察官更好地開(kāi)展工作。當(dāng)前我國(guó)檢察官的薪酬基于各地不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，東、中、西部之間存在差異。如果不統(tǒng)籌考慮全國(guó)各地的具體發(fā)展情況而實(shí)行統(tǒng)一的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，其效果可能就會(huì)適得其反。

其次，要考慮與改革進(jìn)程各階段各項(xiàng)配套措施相匹配。改革需要實(shí)踐的探索與積累。按照當(dāng)前司法改革的制度設(shè)計(jì)，檢察官薪酬制度是以完善檢察人員分類管理為基礎(chǔ)，以完善檢察官責(zé)任制為前提，以省級(jí)以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理為后盾的檢察人員職業(yè)保障制度建設(shè)中的一環(huán)。如果基礎(chǔ)性的措施沒(méi)有計(jì)劃落實(shí)好，后續(xù)步驟的措施再好也難以落實(shí)。如前期的重心是對(duì)檢察人員進(jìn)行分類并探索不同的管理模式，對(duì)檢察官可根據(jù)等級(jí)確定津貼標(biāo)準(zhǔn)；中期的重心是探索完善檢察官責(zé)任制，同時(shí)研究建立符合檢察職業(yè)特點(diǎn)的檢察官工資制度，研究去行政化的過(guò)渡性措施；后期則側(cè)重于落實(shí)檢察官工資制度，并以此為基礎(chǔ)研究建立檢察官薪酬制度。在這個(gè)過(guò)程中，要注意科學(xué)設(shè)計(jì)其他檢察人員，尤其是檢察輔助人員的薪酬制度，使之與檢察官薪酬制度相匹配。

3.責(zé)權(quán)利相一致的原則。這應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建檢察官薪酬制度的核心?！柏?zé)”必須體現(xiàn)檢察官的職責(zé)，包括了檢察官入職條件、法定職責(zé)、職業(yè)素能及職業(yè)道德要求。這是檢察官與普通公務(wù)員最基本的區(qū)別?！柏?zé)”的本質(zhì)決定了不應(yīng)以檢察官的行政職級(jí)、而應(yīng)當(dāng)以檢察官等級(jí)或其他適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)決定檢察官的薪酬?！皺?quán)”即檢察官所行使的職權(quán)。檢察官依法所行使的法律監(jiān)督權(quán)，與行政機(jī)關(guān)公務(wù)員行使的行政權(quán)是兩種不同的權(quán)力。檢察權(quán)具體包括職務(wù)偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)以及訴訟監(jiān)督權(quán)等若干種職權(quán)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各種職權(quán)的特點(diǎn)確定不同崗位檢察官的薪酬，以防止“同級(jí)同酬”帶來(lái)的負(fù)面影響?！袄奔礄z察官的薪酬。“責(zé)權(quán)利相一致”要求應(yīng)當(dāng)以職業(yè)要求和所承擔(dān)的責(zé)任來(lái)決定檢察官所獲得的薪酬，并通過(guò)有效的手段對(duì)檢察官的責(zé)權(quán)進(jìn)行考核，以確定檢察官實(shí)際應(yīng)當(dāng)獲得的薪酬，以對(duì)檢察官職業(yè)形成良好的激勵(lì)機(jī)制。

（二）檢察官薪酬制度的具體設(shè)計(jì)

1.檢察官工資制度的基本思路。應(yīng)當(dāng)以《公務(wù)員法》規(guī)定的工資制度為框架，落實(shí)《檢察官法》關(guān)于建立符合檢察工作特點(diǎn)的檢察官工資制度的規(guī)定，設(shè)計(jì)符合檢察職業(yè)特點(diǎn)的檢察官工資制度。按照此思路，不應(yīng)繼續(xù)套用行政職級(jí)來(lái)決定檢察官工資，可以檢察官等級(jí)來(lái)決定。具體而言，檢察官工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金。

基本工資由職務(wù)工資和級(jí)別工資構(gòu)成，職務(wù)工資按照檢察官職務(wù)來(lái)決定，不同職務(wù)的檢察官對(duì)應(yīng)執(zhí)行相應(yīng)的工資等級(jí)，形成不同層級(jí)的職務(wù)工資之間的級(jí)差；級(jí)別工資則按照檢察官等級(jí)來(lái)決定，把現(xiàn)行的檢察官津貼調(diào)整吸收到級(jí)別工資中，確定每一等級(jí)檢察官級(jí)別工資的標(biāo)準(zhǔn)，級(jí)別工資隨著檢察官等級(jí)的提升而晉升。兩項(xiàng)工資的起薪點(diǎn)均可參照域外檢察官工資制度的做法，對(duì)應(yīng)較高層級(jí)（正科級(jí)以上）行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)工資、級(jí)別工資作為起薪點(diǎn)。

津貼是指屬于勞動(dòng)性質(zhì)的額外貨幣補(bǔ)償。檢察官除按規(guī)定享受普通公職人員應(yīng)當(dāng)享有的地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、崗位津貼等津貼外，還應(yīng)依據(jù)從事檢察工作的工齡或任職檢察官的年限，享受工齡津貼或年資津貼。這是由于檢察官是一個(gè)需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的職業(yè)，檢察官?gòu)臉I(yè)的年限與經(jīng)驗(yàn)成正比，這應(yīng)當(dāng)在檢察官的薪酬中得到體現(xiàn)。崗位津貼的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察官所處的不同檢察職權(quán)崗位設(shè)定。

補(bǔ)貼是指屬于生活性質(zhì)的額外貨幣補(bǔ)償。檢察官應(yīng)與普通公職人員享有同樣的住房、醫(yī)療等補(bǔ)助、補(bǔ)貼。應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)前分灶吃飯的財(cái)政支付體制下，住房、醫(yī)療等補(bǔ)助、補(bǔ)貼均由地方政府決定，此類補(bǔ)貼還存在落實(shí)不到位的情況，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快建立規(guī)范的補(bǔ)貼制度，保障相關(guān)補(bǔ)貼落到實(shí)處。

獎(jiǎng)金部分按照《公務(wù)員法》規(guī)定，主要指年終獎(jiǎng)金。年終獎(jiǎng)金與公職人員年度考核掛鉤，考核被確定為優(yōu)秀、稱職的，按照國(guó)家規(guī)定享受年終獎(jiǎng)金。作為與檢察官工作績(jī)效掛鉤的激勵(lì)措施，在年終獎(jiǎng)金的起點(diǎn)金額以及獎(jiǎng)勵(lì)等次等方面應(yīng)作進(jìn)一步的完善。起點(diǎn)金額宜在月工資總額的2-3倍間確定，并對(duì)考核為稱職以上的檢察官區(qū)分“稱職”“優(yōu)秀”等的等次予以獎(jiǎng)勵(lì)，以更好地發(fā)揮獎(jiǎng)金的激勵(lì)作用。

在建立符合檢察工作特點(diǎn)的檢察官工資制度的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)按照《檢察官法》的規(guī)定，落實(shí)定期增資制度。一方面，為了確保檢察官不因通貨膨脹等因素導(dǎo)致購(gòu)買力下降，應(yīng)根據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，每年調(diào)整檢察官基本工資和津貼標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，落實(shí)《檢察官法》第四十條“經(jīng)考核確定為優(yōu)秀、稱職的，可以按照規(guī)定晉升工資；有特殊貢獻(xiàn)的，可以按照規(guī)定提前晉升工資”精神，借鑒域外檢察官工資制度的做法，在對(duì)檢察人員分類管理的前提下，制定明確的檢察官考核內(nèi)容、方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)檢察官的工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。并在此基礎(chǔ)上建立與檢察官工作績(jī)效掛鉤的工資晉升體系，對(duì)考核確定為優(yōu)秀或稱職等次的檢察官，按照一定的基準(zhǔn)和相應(yīng)的增資比例晉升工資。定期增資的基準(zhǔn)，是上一年度檢察官最高月基本工資與津貼的總額。以此有效解決基層檢察官因檢察官等級(jí)晉升空間有限而工資難以提升的問(wèn)題。

2.檢察官保險(xiǎn)福利制度的基本思路。在保險(xiǎn)保障方面，檢察官應(yīng)享有退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等方面的保險(xiǎn)保障；如因工致殘、身故的，享有相應(yīng)的撫恤待遇。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)根據(jù)檢察官職業(yè)所面臨的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，適當(dāng)增加人身意外等方面的保障，提高因工傷殘、身故給檢察官本人或親屬享受的撫恤待遇。在福利制度方面，除細(xì)化落實(shí)現(xiàn)有規(guī)定的補(bǔ)休權(quán)、休假權(quán)以外，更應(yīng)關(guān)心檢察官“住”的問(wèn)題。在取消計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利分房制度、房?jī)r(jià)高企的當(dāng)下，為檢察官提供體面的住所，使其不至于因租房而顛沛流離，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不寬裕、尤其是家在外地又新入職的年輕檢察官，顯得尤為現(xiàn)實(shí)和迫切。一個(gè)途徑是，通過(guò)發(fā)放住房補(bǔ)貼的方式解決；另外一個(gè)途徑，則是由單位向有需要者提供住房?？梢钥紤]建立住房保障制度。為了保證公平和便于管理，必須明確這是一個(gè)緩解有需要者的過(guò)渡性措施，對(duì)有需要者及所提供的住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確界定，并需要通過(guò)一定的評(píng)估程序后才可以享有。

（三）檢察官薪酬制度的立法

再好的制度設(shè)計(jì)，如果沒(méi)有以立法的形式固定下來(lái)，一切都是空談。對(duì)改革過(guò)程中積累的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，應(yīng)當(dāng)適時(shí)上升為明確的法律，只有這樣，才是對(duì)檢察官薪酬制度最好的保障。檢察官薪酬制度立法具體可以分三步走：第一步，可聯(lián)合中央有關(guān)部門制定出臺(tái)檢察官薪酬試行規(guī)則，初步確立以檢察官等級(jí)決定檢察官工資的制度；第二步，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)總結(jié)進(jìn)一步完善后，通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)立法的方式，制定具體明確的《檢察官薪酬條例》，建立檢察官工資序列，并包括符合檢察職業(yè)特點(diǎn)的保險(xiǎn)、福利等方面的內(nèi)容；第三步，待檢察官分類管理、辦案責(zé)任制等相關(guān)改革成熟后，在適當(dāng)時(shí)候把改革的成果寫(xiě)入《檢察官法》，建立完善包括檢察官薪酬制度在內(nèi)的檢察官管理體系。

[1]孫謙.中國(guó)檢察制度論綱[M].北京:人民出版社,2004:349.

[2]劉沂.公共部門人力資源管理[M].北京:北京大學(xué)出版社，2008:190.

[3]國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的司法改革白皮書(shū)(2012年10月)[N].人民日?qǐng)?bào),2012-10-10.

[4]60項(xiàng)改革任務(wù)已基本完成—黨的十七大以來(lái)檢察改革綜述[N].檢察日?qǐng)?bào),2012-09-03.

[5]6省市先試點(diǎn)為全面推進(jìn)司法改革積經(jīng)驗(yàn)—中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人就司法體制改革試點(diǎn)工作答記者問(wèn)[N].新華每日電訊,2014-06-16.

[6]何家弘.檢察制度比較研究[M].北京:中國(guó)檢察出版社, 2008.

[7]孟建柱.深化司法體制改革[N].人民日?qǐng)?bào),2013-11-25.

An Analysis of Establishing a Perfect Salary System for Public Procurators

Li Jinyuan1，Zheng Danyu2，F(xiàn)u Dafu3
(1.2 The People’s Procuratorate of Wuzhou,Wuzhou 543002,China；
3.The People’s Procuratorate of Changzhou District of Wuzhou 543002,China)

The salary system stipulated in the Lawon Public Procurators has not been implemented yet.The current salary system for public procurators has the same homogenized characteristic as that for civil servants,which contains no professional incentives for public procurators.The arrangements in the judicial reform concerning the administrative system for public procurators,which are quite different from that for ordinarycivil servants,have brought forth opportunities toestablish a salarysystemsuitable tothe public procurators's professional characteristics.The managerial mechanismin foreign countrise to regulate public procurators's salaries is ofsome instructive value. In order toestablish a perfect salarysystemfor public procurators,it is proposed tofollowthe priciples ofadheringtolaws,carryingforward harmoniouslyand steadilyand integratingobligation,right and benefit intoone.Furtherly,such a systemcan be formulated bylegislation at suitable time.

Proculator;Salary;Integratingobligation,right and benefit intoone

D926.3

A

1673-8535(2014)05-0049－07

李進(jìn)源（1966-），男，廣西蒼梧人，梧州市人民檢察院副檢察長(zhǎng)，政治學(xué)碩士，主要研究方向：政治學(xué)。

鄭丹宇（1977-），女，廣西梧州人，梧州市人民檢察院法律政策研究室主任，主要研究方向：檢察實(shí)務(wù)。

（責(zé)任編輯：覃華巧）

2014-07-06

廣西人民檢察院第五批檢察理論研究課題（GJ2013C05）

傅大富（1987-），男，重慶巫山人，梧州市長(zhǎng)洲區(qū)人民檢察院助理檢察員，主要研究方向：刑事實(shí)務(wù)。