陳少強(qiáng) 賈 穎

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

林業(yè)具有公益性和產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性特征，許多國家因此而出臺了扶持林業(yè)發(fā)展的財稅政策。本文以發(fā)達(dá)國家（美國、日本和韓國）和發(fā)展中國家（巴西和印度）為例，分析比較這些國家的林業(yè)財稅政策，為我國林業(yè)財稅政策提供借鑒。

一、發(fā)達(dá)國家支持林業(yè)發(fā)展的財稅政策

（一）美國

美國森林資源豐富，林產(chǎn)工業(yè)發(fā)達(dá)，林業(yè)科技先進(jìn)，其林業(yè)財稅政策以稅收政策為主，財政補(bǔ)貼和專項(xiàng)基金政策為輔。

1.支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是所得稅優(yōu)惠政策。美國對長期經(jīng)營和培育林木者的銷售林木行為征收邊際稅率較低的長期資本所得稅。1986年之前，普通收入最大邊際稅率為50%，而個人林業(yè)投資資本所得最大邊際稅率20%；普通所得最大邊際稅率為46%，而公司林業(yè)投資資本所得最大邊際稅率為28%。1986年的稅改取消了公司資本所得和普通收入稅收上的差異，普通收入最大邊際稅率則調(diào)整為39.6%，但個人資本所得最大邊際稅率仍然享受28%的優(yōu)惠。在費(fèi)用扣除方面，凡在私有土地進(jìn)行更新造林的費(fèi)用，均可在當(dāng)年納稅時扣除，扣除金額不得超過1萬美元。采伐道路的全部或部分投資以及采運(yùn)設(shè)備也享受減稅優(yōu)惠。二是采伐稅優(yōu)惠政策。美國有12個州制定和實(shí)施了森林采伐稅法。森林采伐稅收以再投資的形式有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亓謽I(yè)的發(fā)展，為林業(yè)建設(shè)提供了財政資金保障。例如，弗吉尼亞州至少將50%的稅收用來支持森林保護(hù)和林業(yè)苗圃計劃，其余部分仍由林業(yè)部門分配使用，阿肯色州將稅收款的97%納入州林業(yè)基金，密西西比州將80%的采伐稅收作為林業(yè)獎勵基金，而北卡羅來納和南卡羅來納州將全部采伐稅收納入州森林基金。三是政策性貸款。為解決林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中資金不足、借貸困難問題，美國政府為私有林主造林提供年利率為5%~6.5%的長期貸款。四是財政專項(xiàng)基金支持政策。美國林業(yè)專項(xiàng)基金主要用于鼓勵私有林主更新造林以及林業(yè)技術(shù)推廣，資金大多來源于財政預(yù)算（見表1）。

2.支持林業(yè)公益事業(yè)。為了支持林業(yè)公益事業(yè)，美國出臺了生態(tài)防護(hù)林建設(shè)、退耕還林、植樹造林以及森林資源保護(hù)等方面的財稅政策。一是支持建設(shè)生態(tài)防護(hù)林。例如，《華盛頓州森林指南》要求河流兩岸必須保留60米寬度的防護(hù)林帶。為彌補(bǔ)由此給私有林主造成的經(jīng)濟(jì)損失，華盛頓州政府按照防護(hù)林帶的市場價值核算值的50%一次性給予補(bǔ)貼。另外，為了保護(hù)河岸緩沖區(qū)的植被，聯(lián)邦政府和一些州共同啟動了保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的流域管理新項(xiàng)目，為自愿放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進(jìn)行植被恢復(fù)的土地所有者提供10-15年的財政支持。二是支持退耕還林。由于美國農(nóng)業(yè)用地超過了實(shí)際需求，美國制定了退耕還林政策。若原有農(nóng)田原來是林地，則必須進(jìn)行退耕還林。在5年內(nèi)，政府給予每公頃林地111美元的補(bǔ)貼。三是支持植樹造林。聯(lián)邦政府每年都撥付經(jīng)費(fèi)獎勵和補(bǔ)貼林主造林活動。四是支持保護(hù)森林資源。美國對私有林地和林木的土地和立木價值征收森林財產(chǎn)稅。財產(chǎn)稅縮短了輪伐期，刺激森林資源的加快利用。為糾正這一缺陷，20世紀(jì)50年代以來美國各州進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整：以收益稅代替或者補(bǔ)充財產(chǎn)稅，收益稅按照3%-12.5%的稅率對采伐的立木價值征稅；按土地生產(chǎn)力價值征稅，生產(chǎn)力價值稅的大小取決于土地的生產(chǎn)潛力，與林木蓄積量無關(guān)。

表1 美國林業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金

（二）日本

日本森林資源豐富，按照所有制形式可以劃分為國有林、公有林、私有林三種。國有林中的60%為天然林，大多分布在偏遠(yuǎn)山區(qū)，主要由林野廳管理；公有林由都道府縣和市鎮(zhèn)村等地方政府所有；私有林面積、森林蓄積量均占全國50%以上，是木材供應(yīng)的主要來源，歸私人所有。日本林業(yè)財稅扶持政策體現(xiàn)在支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林區(qū)建設(shè)以及林業(yè)資源保護(hù)等三個方面。

1.支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是所得稅優(yōu)惠政策。所得稅是日本最主要的稅種。日本林業(yè)所得稅優(yōu)惠政策表現(xiàn)為稅基優(yōu)惠、減征、免征三個方面（見表2）。

表2 日本林業(yè)所得稅優(yōu)惠政策

二是遺產(chǎn)稅優(yōu)惠政策。林木作為一項(xiàng)重要的資產(chǎn)，繼承者接受林業(yè)資產(chǎn)時要繳納遺產(chǎn)稅。政府根據(jù)不動產(chǎn)價值和立木價值占課稅遺產(chǎn)總價值的比例采取延期低息納稅措施。對于將全部或部分遺產(chǎn)捐贈給國家、地方公共團(tuán)體或特定公益法人的遺產(chǎn)繼承人，其捐贈部分全部免稅。

三是其他稅收優(yōu)惠政策。日本對林地免征地價稅，對防護(hù)林用地的購入免征不動產(chǎn)購置稅，對防護(hù)林及國家公園區(qū)域內(nèi)的特種保護(hù)區(qū)免征固定資產(chǎn)稅，對林業(yè)企業(yè)和個人所購買的林業(yè)用輕油免征輕油交易稅，對從事林業(yè)生產(chǎn)的法人和個人免征營業(yè)稅。

四是政策性金融貸款政策。林業(yè)生產(chǎn)周期長、收益低，私營林業(yè)部門貸款難。為解決林業(yè)建設(shè)資金不足的問題，日本建立了完善的貸款制度，貸款資金來源以政府財政為主，通過政策性銀行給予支持（見表3）。

表3 日本政府對林業(yè)部門貸款計劃表

五是財政補(bǔ)助政策。日本政府還提供了林業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)補(bǔ)助，補(bǔ)助資金范圍廣闊，涵蓋了林業(yè)的各個方面且性質(zhì)各異（見表4）?！渡址ā穼ρa(bǔ)助資金來源有明確的規(guī)定，補(bǔ)助來源以中央財政補(bǔ)助為主，地方財政補(bǔ)助為輔（見表5）。

2.支持林區(qū)發(fā)展。為了穩(wěn)定山區(qū)居民，促進(jìn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，日本出臺了《山村振興法》，將林地面積占75%以上，人口密度為160人/平方千米以上的偏遠(yuǎn)山區(qū)指定為“振興村”，并對振興村給與財政補(bǔ)貼。由于林業(yè)生產(chǎn)效益低下、大量農(nóng)村人口外遷，山區(qū)土地?zé)o法得到有效利用。針對這一情況，日本政府又通過了《促進(jìn)山區(qū)農(nóng)林業(yè)振興基礎(chǔ)整備法》（1993年），將生產(chǎn)條件差的農(nóng)村地區(qū)也納入了林業(yè)扶持的范圍，其扶持內(nèi)容既包括了人才、技術(shù)培訓(xùn)、公共設(shè)施建設(shè)。

表4 日本林業(yè)補(bǔ)助

表5 林業(yè)補(bǔ)助金費(fèi)用分?jǐn)偙壤?/p>

3.支持林業(yè)資源保護(hù)。日本自然災(zāi)害多發(fā)，政府十分重視林業(yè)資源特別是保安林事業(yè)的保護(hù)工作。政府對民有保安林免征固定資產(chǎn)稅、不動產(chǎn)取得稅和特種土地保有稅，減征遺產(chǎn)稅、所得稅和法人稅，延期交納遺產(chǎn)稅。對保安林造林給予年息3.8%的低息長期貸款和高于一般林地的造林補(bǔ)助。對民有林中具有重要防護(hù)機(jī)能的保安林，可由國家收買和經(jīng)營。對民有林中因限制或禁伐的保安林及標(biāo)準(zhǔn)伐期齡50年以上的保安林所承受的經(jīng)濟(jì)損失，由國家和受益者給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償①保安林利益受益的所有者，如公路、鐵路、發(fā)電設(shè)施、用水設(shè)施等的所有者和農(nóng)田、森林以外的土地、漁業(yè)等其他所有者。。

（三）韓國

韓國是世界上森林覆蓋率較高的國家之一，森林面積占國土總面積的65%，但其森林資源總量和人均占有量很低，林業(yè)發(fā)展水平較低。

1.保護(hù)森林資源。20世紀(jì)60年代之前，韓國森林資源保護(hù)工作欠缺，盜伐、火田等行為猖獗。為了保護(hù)山區(qū)森林資源，遏制盜伐、火田等行為，政府除了加強(qiáng)監(jiān)管、進(jìn)行山區(qū)移民之外，還提供了退耕還林補(bǔ)貼。韓國政府要求對坡度大于20度的火田進(jìn)行還林，補(bǔ)貼火田農(nóng)約1年的收入（40萬-50萬韓幣）。

2.支持造林活動。20世紀(jì)60年代開始，林業(yè)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槿斯ぴ炝趾蜕謸嵊?。為了配合不同階段的林業(yè)工作，韓國政府出臺了不同的補(bǔ)貼政策，即退耕還林補(bǔ)貼、造林補(bǔ)貼。一是造林補(bǔ)貼。為了實(shí)現(xiàn)《林業(yè)發(fā)展計劃》擴(kuò)大森林資源的目標(biāo)，韓國建立了造林補(bǔ)助金制度，包括防護(hù)林補(bǔ)貼、公益林補(bǔ)貼、用材林補(bǔ)貼。政府根據(jù)森林的用途給予不同比例的補(bǔ)助，林業(yè)主的造林成本總體上得到政府補(bǔ)償（見表6）。二是稅收優(yōu)惠。韓國對森林所有者的造林行為在所得稅、繼承稅兩大稅種上給予優(yōu)惠。

二、發(fā)展中國家林業(yè)財稅政策

（一）巴西

巴西是世界上森林資源最為豐富的國家之一，森林總面積和森林覆蓋率都位居全球第二。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，巴西毀林步伐也有所加快。20世紀(jì)90年代開始重視對亞馬遜熱帶雨林的保護(hù)工作，但在近25年中還是受到了較為嚴(yán)重的破壞。當(dāng)前，巴西政府面臨林業(yè)發(fā)展和林業(yè)保護(hù)的雙重任務(wù)。

表6 韓國造林補(bǔ)貼費(fèi)用承擔(dān)比例

1.支持人工林培育業(yè)發(fā)展。一是稅收優(yōu)惠政策。1966年巴西政府頒布了5106號法令，對營造人工林給予稅收激勵政策，主要表現(xiàn)為：（1）法人企業(yè)免交50%所得稅，其免交部分用于一次性造林。（2）在特定地區(qū)造林的企業(yè)，均可以從造林計劃所得稅中提取25%作為造林費(fèi)。二是專項(xiàng)基金政策。巴西通過亞馬遜投資基金、東北部投資基金和部門投資基金這三種全國性基金支持人工林培育。三是專項(xiàng)貸款政策。1966年-1986年林業(yè)企業(yè)和個人可以向政府申請年利率3%，償還期為6年的造林貸款；利用本企業(yè)所得稅投資造林的木材加工企業(yè)也可以享受政府的低息貸款政策。四是造林補(bǔ)貼。政府向中小農(nóng)（林）場主免費(fèi)發(fā)放幼苗，達(dá)到一定規(guī)模的林業(yè)組織給予補(bǔ)貼，如圣卡塔琳娜州的林業(yè)規(guī)劃規(guī)定，造林5公頃以上，即可獲得200美元/公頃的補(bǔ)貼。

2.支持外向型林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從1964年開始，巴西政府將發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)作為一項(xiàng)國策，林業(yè)經(jīng)濟(jì)也是巴西向外擴(kuò)張的組成部分。巴西政府對林業(yè)加工出口產(chǎn)品實(shí)行財稅補(bǔ)貼政策，如免稅、提供低息貸款和出口保證等。

（二）印度

印度歷史上森林廣褒，森林覆蓋率一度占90%，但由于長期開采，森林覆蓋率急劇下降，到1999年僅為23%。印度森林絕大部屬于國有，公有林、私有林占比合計不到5%。按照功能不同，印度森林可以劃分為用于水土保持的防護(hù)林，為工業(yè)、鐵路、國防提供林產(chǎn)品的生產(chǎn)林，滿足鄉(xiāng)村居民的多種需求的社區(qū)林，以及用于保護(hù)生物多樣性的保護(hù)區(qū)森林。

1.支持社會林業(yè)發(fā)展。印度是世界上開展社會林業(yè)最早的國家之一。印度政府十分重視社會林業(yè)的發(fā)展，將其作為鄉(xiāng)村發(fā)展的重要內(nèi)容，并納入國民經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展規(guī)劃。印度社會林業(yè)的類型主要有三種：鄉(xiāng)村片林、聯(lián)合森林經(jīng)營、生態(tài)開發(fā)（見表7）。

表7 印度社會林業(yè)一覽表

為了促進(jìn)社會林業(yè)發(fā)展，印度政府出臺了以下財稅政策：一是補(bǔ)貼政策。為了吸引無地農(nóng)民和少數(shù)民族在村莊附近退化的林地或公有荒地上造林，印度林業(yè)局分給每戶至少1.5公頃土地進(jìn)行造林，并每月支付工資。農(nóng)民將獲得收獲后純利潤的20%。另外，在聯(lián)合森林經(jīng)營中，當(dāng)?shù)厝藫碛胁杉蠖鄶?shù)非木材林產(chǎn)品（NTFP）的權(quán)力，對間伐①間伐是指在一定的森林面積上分次砍伐全部的林木。享有100%的份額，對收獲伐享有至少25%的份額。印度的林木培育者合作社聯(lián)盟（NTGCG）還對符合一定要求的荒地造林給予1.5萬美元左右的一次性資助。二是專項(xiàng)貸款政策。印度林業(yè)計劃的資金通過國家農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展銀行進(jìn)行再融資。另外，林區(qū)林戶造林模式中，林業(yè)局每年給每個林戶250盧比的無息貸款，直至林木采伐。造林當(dāng)年及前三年的管理費(fèi)由林業(yè)局墊付，林戶獲得收入之后再償還貸款和管護(hù)費(fèi)。三是政府投資。印度對林業(yè)的政府投資主要采取項(xiàng)目形式，由環(huán)境與林業(yè)部負(fù)責(zé)管理實(shí)施，其他部門配合。比如，“六五”計劃期間，為了鼓勵種植薪炭林和經(jīng)濟(jì)樹種，印度實(shí)施了“鄉(xiāng)村薪炭材人工工程”、“援助小農(nóng)戶和貧困農(nóng)民”兩大社會林業(yè)項(xiàng)目。

2.支持林產(chǎn)品外貿(mào)。印度長期采用關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘等方式保護(hù)國內(nèi)林業(yè)產(chǎn)業(yè)。印度政府以長期合同的形式，以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市價的價格向大型森林工業(yè)企業(yè)供應(yīng)原材料。近年來，木材禁伐造成國內(nèi)木材供應(yīng)不足，印度政府對木材進(jìn)口的限制有所放松。例如，原木和木片的進(jìn)口關(guān)稅稅率從100%下調(diào)至5%和10%。

三、國外林業(yè)財稅政策的比較與借鑒

發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家由于處在不同的發(fā)展階段和林業(yè)自然稟賦差異，政府對林業(yè)扶持的重點(diǎn)和方式也有所不同，這啟示我國應(yīng)結(jié)合自身國情，取長補(bǔ)短，從而進(jìn)一步完善我國的林業(yè)財稅政策。

（一）財稅政策是林業(yè)發(fā)展的基本政策

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，林業(yè)發(fā)展離不開政府財稅政策的支持。政府支持林業(yè)發(fā)展主要是基于以下方面的考慮：一是林業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，林業(yè)靠天吃飯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力不強(qiáng)，二是林業(yè)的公益性和外部性特征明顯，三是林業(yè)發(fā)展與林區(qū)發(fā)展密不可分，如日本將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和林區(qū)居民的發(fā)展結(jié)合起來，美國對采伐道路的全部或部分投資以及采運(yùn)設(shè)備給予稅收優(yōu)惠。因此，無論是從林業(yè)發(fā)展的內(nèi)涵還是從外延上來看，政府財稅政策一直是支持林業(yè)發(fā)展的基本政策。

我國在較長時期仍然處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度尚未達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平，森林覆蓋率較低，林業(yè)發(fā)展落后，生態(tài)環(huán)境脆弱，財稅政策也應(yīng)在林業(yè)發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

（二）財政政策因林業(yè)分類的不同而有所差異

各國政府根據(jù)不同的經(jīng)營目的對森林進(jìn)行了分類，確立了分類經(jīng)營的原則并制定不同的財稅政策。發(fā)達(dá)國家林業(yè)發(fā)展目標(biāo)更加全面，對森林的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益都很關(guān)注，財稅政策對用材林和非用材林都有支持。如，美國森林按照用途分為用材林、非用材林，用材林大部分屬于私有林，政府對其經(jīng)營進(jìn)行不加以干預(yù)，因此一般通過經(jīng)濟(jì)扶持政策加以引導(dǎo)；而對防護(hù)林等非用材林，政府則主要采取補(bǔ)貼、撥款等形式促進(jìn)其發(fā)展。而發(fā)展中國家則更多的關(guān)注森林的經(jīng)濟(jì)效益，財稅政策也更多的支持用材林發(fā)展。如，為了發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)、解決就業(yè)以及消除貧困，印度十分重視人工林和社會林業(yè)的發(fā)展，并相應(yīng)地給予補(bǔ)貼、貸款、政府投資等扶持。通過對林業(yè)分類，政府可以根據(jù)林業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，對不同類型的森林采取不同的財稅政策，使政策更具有針對性。

我國林業(yè)種類較多，政府應(yīng)首先做好林業(yè)分類工作，然后根據(jù)其外部性、市場發(fā)育程度，結(jié)合我國的林業(yè)發(fā)展目標(biāo)來制定差異化的財稅政策，如：進(jìn)一步完善對用材林的稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)扶持政策；逐步構(gòu)建和完善對生態(tài)防護(hù)林等非用材林的生態(tài)效益補(bǔ)償制度，如完善補(bǔ)貼機(jī)制、設(shè)立專項(xiàng)基金等。

（三）專項(xiàng)基金和財政補(bǔ)貼是林業(yè)財稅政策的主要內(nèi)容

林業(yè)專項(xiàng)基金和造林補(bǔ)貼是各個國家普遍采取的補(bǔ)貼形式。相對而言，發(fā)達(dá)國家的補(bǔ)貼政策相對來說更加多樣、全面，補(bǔ)貼形式更加科學(xué)，對市場的影響較小，如美國、日本的各種補(bǔ)貼基本都屬于WTO的綠箱補(bǔ)貼類型，而巴西的農(nóng)林產(chǎn)品最低價格保護(hù)補(bǔ)貼則屬于黃箱補(bǔ)貼類型。

作為發(fā)展中國家，我國稅收制度的完善尚需時日，財政政策特別是林業(yè)專項(xiàng)基金和補(bǔ)貼仍將是主要的政策支持手段。同時，作為WTO成員國，我國財政補(bǔ)貼政策也要注意支持方向，盡量多采用綠箱補(bǔ)貼政策，以避免林業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易的國際爭端。

（四）稅收政策將成為林業(yè)財稅政策的重要補(bǔ)充

相對于財政政策而言，稅收政策更具有穩(wěn)定性、長期性、法制性的優(yōu)點(diǎn)。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都用到了稅收政策，但發(fā)達(dá)國家的稅收優(yōu)惠政策更加完備。美國、日本等發(fā)達(dá)國家通過所得稅、遺產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅等稅收政策來刺激林業(yè)發(fā)展、林區(qū)建設(shè)和公益林事業(yè)，這與兩國的稅制設(shè)計有關(guān)。對于巴西和印度這類發(fā)展中國家，稅收政策主要體現(xiàn)促進(jìn)本國林業(yè)出口或者對國外林產(chǎn)品實(shí)施保護(hù)性關(guān)稅。

我國與林業(yè)相關(guān)的稅種主要有農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、增值稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅，稅收優(yōu)惠政策并不多，稅收優(yōu)惠的形式主要是減征、免征。隨著我國向成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)，稅制逐步完善，資源稅、遺產(chǎn)稅等稅種將逐步開征。相應(yīng)在稅收政策設(shè)計中，也應(yīng)對將林木的生產(chǎn)和經(jīng)營征收資源稅，對集體林業(yè)的家庭內(nèi)部成員的轉(zhuǎn)讓征收遺產(chǎn)稅。通過豐富和完善林業(yè)稅制，我國既可以為林業(yè)發(fā)展和林業(yè)生態(tài)保護(hù)籌集資金，也可以通過稅收手段優(yōu)化林業(yè)資源配置、維護(hù)林業(yè)市場統(tǒng)一以及促進(jìn)林業(yè)資源的合理利用。

（五）明確中央和地方政府的林業(yè)財政責(zé)任

國外中央和地方政府都通過財稅手段支持林業(yè)發(fā)展，但政府間的事權(quán)劃分和財政責(zé)任并不相同。國外一般是按照森林的所有權(quán)屬性來區(qū)分中央和地方政府的林業(yè)事權(quán)，即國有林一般由中央政府負(fù)責(zé)，公有林、民有林由地方政府負(fù)責(zé)。如美國的國有林由聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部林業(yè)局負(fù)責(zé)，而州有林、民有林則歸州林業(yè)機(jī)構(gòu)管理。韓國農(nóng)林水產(chǎn)部山林廳負(fù)責(zé)國有林的垂直領(lǐng)導(dǎo)工作，而地方一級的森林管理科則負(fù)責(zé)民有林管理。此外，受益范圍也是劃分中央和地方政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任的重要依據(jù)。中央政府一般負(fù)責(zé)提供公益性質(zhì)強(qiáng)和受益范圍廣的林業(yè)公共品，如負(fù)責(zé)防護(hù)林、公益林營造，林業(yè)總體規(guī)劃，以及補(bǔ)助林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的重要損失，一般性林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和林業(yè)公益事業(yè)主要由地方政府負(fù)責(zé)。當(dāng)然，這種區(qū)分也不是絕對的。更多的情況是，中央和地方政府同時對某一項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助。

我國是公有制國家，林業(yè)資源屬于公有。除法律有明確規(guī)定屬于集體所有外，境內(nèi)森林資源都屬于國家所有。中央和地方政府在林業(yè)發(fā)展中的職責(zé)也應(yīng)有所劃分。大致說來，集體所有的林地和林木支持政策，一般由地方政府負(fù)責(zé)。當(dāng)然，中央政府基于林業(yè)發(fā)展的外溢性，林業(yè)公益事業(yè)的重要性，以及地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對集體林業(yè)給予財政支持。對于國有林地和林木，中央政府財政支出責(zé)任較重，而地方政府則在基礎(chǔ)設(shè)施等外部環(huán)境創(chuàng)造方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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