張萬強(qiáng) 蘭曉紅

（遼寧社會科學(xué)院，沈陽 110036）

加快推進(jìn)東北行業(yè)服務(wù)性社會組織改革發(fā)展的若干思考

張萬強(qiáng) 蘭曉紅

（遼寧社會科學(xué)院，沈陽 110036）

東北地區(qū)行業(yè)協(xié)會等社會組織大都脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府管理機(jī)構(gòu)，目前仍具有行政化傾向，體制機(jī)制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，社會化服務(wù)水平滯后，缺乏自我生存、自我發(fā)展的能力，不能真正行使民間社會組織服務(wù)行業(yè)發(fā)展的職能。推進(jìn)社會組織的改革發(fā)展，形成自愿產(chǎn)生、自主生存、自我發(fā)展和自然消亡的社會生態(tài)環(huán)境，對推進(jìn)東北老工業(yè)基地全面振興具有重要意義。應(yīng)全力推進(jìn)社會組織與行政機(jī)構(gòu)脫鉤，降低成立門檻，引入競爭機(jī)制，允許一業(yè)多會，提升社會地位，增強(qiáng)社會組織的自主性和活力。

社會組織 行業(yè)協(xié)會 老工業(yè)基地振興

黨的十八大提出，讓人民群眾依法通過社會組織實(shí)行自我管理、自我服務(wù)和參與社會事務(wù)管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動社會和諧發(fā)展。從行業(yè)發(fā)展來看，充分發(fā)揮社會組織的力量，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的行業(yè)社會組織體制，對于促進(jìn)行業(yè)健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。行業(yè)服務(wù)性社會組織包括行業(yè)協(xié)會、同業(yè)協(xié)會、商會、貿(mào)促會等，是企業(yè)群體根據(jù)其自身發(fā)展需要而自愿成立的組織，以服務(wù)行業(yè)發(fā)展，維護(hù)會員權(quán)益為主旨。在行業(yè)內(nèi)部，社會組織發(fā)揮著服務(wù)、自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等功能，包括提供共享信息、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范企業(yè)行為、應(yīng)對國外投訴、促進(jìn)戰(zhàn)略協(xié)作、共同開拓市場等等；在企業(yè)與政府之間，建立對話、溝通和協(xié)商的渠道，把企業(yè)的需求、意見等及時(shí)反饋給政府主管部門，也把政府制定的相關(guān)行業(yè)發(fā)展政策傳達(dá)到企業(yè)。因此，行業(yè)服務(wù)性社會組織是促進(jìn)行業(yè)持續(xù)、健康、規(guī)范發(fā)展的潤滑劑和助推器，是完善的市場經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的重要組成部分。東北老工業(yè)基地振興，行業(yè)服務(wù)性社會組織發(fā)展是其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，本文結(jié)合東北地區(qū)行業(yè)服務(wù)型社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀和國際經(jīng)驗(yàn)，對加快其發(fā)展的路徑選擇提出若干思考。

一、社會組織在行業(yè)發(fā)展中充分發(fā)揮其職能，對于促進(jìn)東北老工業(yè)基地全面振興具有重要意義

老工業(yè)基地振興的核心在于體制機(jī)制的改革，實(shí)現(xiàn)全面振興的基本標(biāo)志是形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力機(jī)制和自主發(fā)展能力，由市場配置資源，促進(jìn)要素效率的提升。國外及南方發(fā)達(dá)省市的經(jīng)驗(yàn)表明，行業(yè)協(xié)會等服務(wù)性社會組織對于行業(yè)發(fā)展起到了巨大的推進(jìn)作用，是形成經(jīng)濟(jì)自主增長能力的重要因素。越是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，行業(yè)協(xié)會、商會的發(fā)展越充分。東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持了較高的增長速度，但市場化程度相對較低，經(jīng)濟(jì)增長主要依靠投資拉動，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，內(nèi)生增長動力不足，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量有待于進(jìn)一步提高，行業(yè)協(xié)會等社會組織發(fā)展不充分是導(dǎo)致這些問題的重要因素之一。推進(jìn)行業(yè)服務(wù)性社會組織的改革和發(fā)展，使其“去行政化”，真正與政府管理部門脫鉤，促進(jìn)其獨(dú)立和規(guī)范發(fā)展，對老工業(yè)基地實(shí)現(xiàn)全面振興意義重大。

首先，其本身就是經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要組成部分，有利于進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎梏，推進(jìn)老工業(yè)基地市場化進(jìn)程，這符合黨的十八大報(bào)告中提出的堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力的根本要求。

其次，通過改革促使社會組織回歸社會，承擔(dān)其服務(wù)行業(yè)發(fā)展的固有職能，有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵增長和自主發(fā)展，成為行業(yè)發(fā)展的潤滑劑和助推器。具體來說，社會組織在行業(yè)發(fā)展中搭建了若干個(gè)發(fā)展平臺。一是形成合力，爭取更好外部發(fā)展環(huán)境的平臺。由社會組織代表行業(yè)整體與政府等外部單位聯(lián)絡(luò)、溝通、表達(dá)訴求，促進(jìn)政企合作，應(yīng)對行業(yè)性投訴，改善外部發(fā)展環(huán)境。二是為不同規(guī)模企業(yè)之間搭建了互動、融合發(fā)展平臺。促進(jìn)信息共享，增進(jìn)企業(yè)聯(lián)系，有利于推進(jìn)企業(yè)合作，形成大中企業(yè)帶動小微企業(yè)共贏發(fā)展的模式。三是搭建了行業(yè)自律發(fā)展平臺，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部形成自律型約束體系，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，處理市場糾紛，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，同時(shí)保護(hù)其合法權(quán)益，避免惡性競爭。

總體來說，通過改革使行業(yè)服務(wù)型社會組織回歸其本來角色定位，帶動行業(yè)發(fā)展形成合力，在推進(jìn)企業(yè)間合作、自律、信息共享等活動中形成共贏的外溢效應(yīng)，帶來行業(yè)發(fā)展正的外部性，使整個(gè)行業(yè)成為一個(gè)健康運(yùn)行的社會生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力。

二、東北地區(qū)行業(yè)服務(wù)性社會組織存在的問題

東北地區(qū)的行業(yè)協(xié)會等社會組織有相當(dāng)一部分是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行業(yè)管理廳局轉(zhuǎn)制而來，或在政府主管部門主導(dǎo)下成立和運(yùn)行，而不是在行業(yè)發(fā)展中自發(fā)孕育出來的。雖然這不是東北地區(qū)的獨(dú)有現(xiàn)象，但由于東北地區(qū)國有企業(yè)多、在體制機(jī)制上仍保留著較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，有一些行業(yè)協(xié)會仍需要政府撥款維持生存。近些年來這些行業(yè)協(xié)會發(fā)展較快，對推動行業(yè)發(fā)展起到了一定的作用。但作為老工業(yè)基地，相對南方發(fā)達(dá)省市來說，社會組織的整體市場發(fā)育程度還比較低，體制機(jī)制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，社會化服務(wù)水平滯后，尚未充分發(fā)揮職能，不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

第一，行政化傾向明顯，不能真正行使民間社會組織服務(wù)行業(yè)發(fā)展的職能。一些行業(yè)協(xié)會等社會組織追求“自我錯位”，不愿意定位于服務(wù)行業(yè)發(fā)展，在處理與政府主管部門關(guān)系中樂于“被領(lǐng)導(dǎo)”，使自己成為主管部門的附屬組織，藉此享受體制內(nèi)財(cái)政撥款等好處；另一方面又因?yàn)槿狈ΡO(jiān)管、沒有生存壓力而安于無所作為，不求進(jìn)取。缺乏民間組織本質(zhì)上所固有的為了行業(yè)發(fā)展需要而派生的運(yùn)作模式，缺乏內(nèi)生動力機(jī)制為企業(yè)提供服務(wù)，對推進(jìn)行業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)較低。

第二，沒有形成自愿產(chǎn)生、自主生存、自我發(fā)展和自然消亡的社會生態(tài)環(huán)境。行業(yè)服務(wù)型社會組織是根據(jù)行業(yè)發(fā)展需要而自發(fā)產(chǎn)生的，這意味著三個(gè)方面的內(nèi)容，一是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，行業(yè)發(fā)展在一定階段不是必然需要這類社會組織，二是一個(gè)社會組織可能會因?yàn)槿狈ι婺芰Χ匀幌?，三是會員企業(yè)可以根據(jù)社會組織章程撤換服務(wù)能力低的管理者。但在現(xiàn)實(shí)中，東北地區(qū)一些社會組織并非民間企業(yè)自愿產(chǎn)生，而是脫胎于政府管理部門或由政府主導(dǎo)產(chǎn)生，難以得到企業(yè)的認(rèn)同；盡管服務(wù)能力差，但可以依靠與政府部門的特殊關(guān)系僵而不死，客觀上阻礙了民間企業(yè)自發(fā)孕育的新的社會組織；企業(yè)也缺乏實(shí)際權(quán)力撤換社會組織的管理者，促進(jìn)其新陳代謝。

第三，成立民間社會組織的門檻高，缺乏培育、發(fā)展的制度環(huán)境。目前，成立行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織需要業(yè)務(wù)主管部門的審查、批準(zhǔn)、登記。如果已經(jīng)存在這類社會組織，則很難再得到審批，即難以實(shí)現(xiàn)一業(yè)多會，充分競爭。政府相關(guān)部門不愿意與民間自發(fā)產(chǎn)業(yè)的社會組織合作，不愿在政府職能轉(zhuǎn)變過程中將行業(yè)培訓(xùn)、展覽等一些本應(yīng)由社會組織承擔(dān)的工作轉(zhuǎn)移出去。

第四，自我生存和發(fā)展能力低，難以吸引人才。一些社會組織不是通過服務(wù)企業(yè)而帶動自身發(fā)展，而是依靠財(cái)政撥款，或掛靠于政府主管單位，依靠行政權(quán)力向企業(yè)收取會費(fèi)、攤派報(bào)紙、辦培訓(xùn)班等來生存，不但不能為企業(yè)服務(wù)，反而成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。人才的匱乏制約了社會組織的發(fā)展活力和服務(wù)能力。由于體制落后和運(yùn)轉(zhuǎn)不規(guī)范，年青人覺得這類社會組織缺乏發(fā)展前景，導(dǎo)致其難以吸引高素質(zhì)的人才。另一方面，出于生存的需要，社會組織愿意吸納退休的政府領(lǐng)導(dǎo)加入，以利用其關(guān)系爭取財(cái)政撥款等好處，這使得一些社會組織成為政府退休人員養(yǎng)老的地方。

三、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

（一）自由組織、自籌經(jīng)費(fèi)、自下而上的組織模式

多數(shù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的行業(yè)服務(wù)性社會組織遵循自由組織、自愿參加、自主活動、自籌經(jīng)費(fèi)的原則。如美國行業(yè)協(xié)會依照憲法賦予的“結(jié)社自由”權(quán)利，隨市場的需要而自發(fā)產(chǎn)生并進(jìn)行組織，在官方機(jī)構(gòu)注冊后展開活動，協(xié)會會員亦為自愿參加。政府一般不予以經(jīng)濟(jì)資助，其成立和發(fā)展也往往不是政府授意、推動或資助的結(jié)果，而是多由企業(yè)或個(gè)人自發(fā)成立、自下而上的組織。日本行業(yè)協(xié)會是企業(yè)的聯(lián)絡(luò)和服務(wù)性社團(tuán)，行業(yè)協(xié)會的經(jīng)費(fèi)主要來自會員的會費(fèi)以及協(xié)會章程規(guī)定范圍內(nèi)的事業(yè)收入，行業(yè)協(xié)會能否存在或有效運(yùn)轉(zhuǎn)，完全取決于它對企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和所發(fā)揮的作用。

（二）突出行業(yè)公益屬性，不以贏利為目的

從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)走過的道路來看，行業(yè)協(xié)會等社會組織完全是為了服務(wù)企業(yè)、行業(yè)發(fā)展而存在，除極少數(shù)是以公司形式經(jīng)營外，大都為非盈利機(jī)構(gòu)，沒有自身利益。如德國行業(yè)協(xié)會，其工作人員數(shù)量、工資的水平和辦公費(fèi)用是由會員大會協(xié)商決定的，每年的財(cái)務(wù)報(bào)告也需通過會計(jì)公司的審計(jì)及會員大會的審核。收取的會費(fèi)及有償服務(wù)費(fèi)只是為了彌補(bǔ)支出，如經(jīng)費(fèi)有富余，第二年就會下調(diào)會費(fèi)。

（三）政府不干預(yù)社會組織的活動，但積極與其合作

在激烈的國際競爭中，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府逐步轉(zhuǎn)變了對社會組織的放任態(tài)度，支持社會組織充分發(fā)揮其作用。如英國、美國政府從保護(hù)本國市場目的出發(fā)，重視、依靠和支持行業(yè)協(xié)會的活動，并尋求與社會組織的合作。政府通過相關(guān)法律法規(guī)，將更多行業(yè)管理職能交給協(xié)會、商會來完成，協(xié)會、商會的社會地位不斷提高，在行業(yè)管理中所起的作用越來越重要。香港政府對于由市場失靈引發(fā)的大量社會經(jīng)濟(jì)問題，重視利用社會組織來解決，各種行業(yè)性的總會、協(xié)會、公會和聯(lián)會成為香港政府在推動市場經(jīng)濟(jì)過程中的非常重要的橋梁和助手。

（四）充分反映行業(yè)訴求，協(xié)助會員開拓市場

發(fā)達(dá)國家行業(yè)社會組織作為行業(yè)利益的代表，積極與與政府、議會、黨派、經(jīng)濟(jì)組織和社會團(tuán)體進(jìn)行溝通、對話，反映行業(yè)訴求，維護(hù)會員的利益，對政府決策起著舉足輕重的影響作用。如歐洲農(nóng)民協(xié)會，無論在關(guān)貿(mào)總協(xié)定還是在世貿(mào)組織時(shí)代，一直對歐盟各成員國及歐盟有關(guān)部門進(jìn)行著強(qiáng)大而有效的游說，使得歐盟農(nóng)業(yè)市場至今還是一個(gè)受到充分保護(hù)的市場。德國工商大會積極協(xié)助成員開拓國際市場，向會員提供其它國家市場信息，并組織各種研討會和考察團(tuán)，幫助企業(yè)尋找商機(jī)。在德國投資企業(yè)較為集中的地方設(shè)立分會，在當(dāng)?shù)刂苯酉虺蓡T提供各類服務(wù)。當(dāng)企業(yè)有困難時(shí)，協(xié)會出面與德國政府或當(dāng)?shù)卣M(jìn)行交涉，解決問題。

四、推進(jìn)東北地區(qū)行業(yè)服務(wù)性社會組織改革與發(fā)展的路徑

（一）推進(jìn)行業(yè)服務(wù)性社會組織與行政機(jī)構(gòu)脫鉤

作為老工業(yè)基地，東北地區(qū)的行業(yè)協(xié)會等社會組織脫胎于行政機(jī)構(gòu)，目前與行政機(jī)構(gòu)仍保持著千絲萬縷的聯(lián)系，獨(dú)立發(fā)展能力欠缺。因此改革的第一步是全面推進(jìn)與行政機(jī)關(guān)的脫鉤，厘清與政府主管部門的關(guān)系，還原其民間發(fā)展的本來面目。具體來說，推進(jìn)社會組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置和辦公，財(cái)務(wù)獨(dú)立和自理，公務(wù)員全部退出。除處于發(fā)展初期和轉(zhuǎn)型階段的社會組織可根據(jù)實(shí)際需要給予一定資金支持外，一般不再給予財(cái)政撥款，切斷行政化傾向，促使其按照市場規(guī)則自主辦會、自我管理和約束、自主發(fā)展。政府人員在退休三年內(nèi)不應(yīng)在社會組織擔(dān)任職務(wù)。禁止強(qiáng)制企業(yè)入會，禁止借業(yè)務(wù)主管單位在登記、驗(yàn)證、年檢等行政行為中搭車收取會費(fèi)。政府承擔(dān)指導(dǎo)、監(jiān)督的職能，社會組織可以在行業(yè)主管部門確立聯(lián)絡(luò)員制度，負(fù)責(zé)信息溝通和日常協(xié)調(diào)工作。一部分社會組織在與行政機(jī)構(gòu)完全脫鉤后，可能會因?yàn)槿狈ι婺芰Χ匀幌?，這有利于形成健康的發(fā)展環(huán)境。

（二）加快推進(jìn)政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買、委托服務(wù)

加快政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)，是深化行政管理體制改革的需要。梳理政府部門相關(guān)職能，采取規(guī)范性文件或簽署協(xié)議的方式移交或委托職能，保證政府職能轉(zhuǎn)移和購買、委托服務(wù)的落實(shí)。將政府不該管、管不好、管不了的職能，轉(zhuǎn)移給社會組織。例如，行規(guī)行約制定、行業(yè)信息調(diào)查統(tǒng)計(jì)、行業(yè)運(yùn)行分析、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃研究、行業(yè)技術(shù)質(zhì)量及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)培訓(xùn)、行業(yè)展銷、行業(yè)價(jià)格協(xié)調(diào)、行業(yè)質(zhì)量安全管理與監(jiān)督、國內(nèi)外行業(yè)交流與合作、資格資質(zhì)認(rèn)可及等級評定、專業(yè)技術(shù)類的評審、行業(yè)性創(chuàng)優(yōu)獎勵活動、新產(chǎn)品新技術(shù)認(rèn)證及推廣、受理用戶投訴、應(yīng)對國外“三反”調(diào)查等等。建立政府向社會組織購買公共服務(wù)的制度，由政府各部門提出年度購買服務(wù)的事項(xiàng)及要求，納入年度財(cái)政預(yù)算，由同級財(cái)政支付。部分特殊事項(xiàng)在一定時(shí)期可以實(shí)行定向購買服務(wù)。

（三）出臺扶持政策促進(jìn)社會組織的健康發(fā)展

一是放寬準(zhǔn)入政策。對行業(yè)協(xié)會等社會組織降低門檻，減化程序，方便其成立。可直接到民政部門登記注冊，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意，不再要求社會社會組織必須掛靠到業(yè)務(wù)主管單位，由民政部門承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。通過政策引導(dǎo)促進(jìn)社會組織的發(fā)育和社會組織程度的提高，形成自愿產(chǎn)生、自主生存、自我發(fā)展和自然消亡的社會生態(tài)環(huán)境。二是引入競爭機(jī)制，允許一業(yè)多會，增強(qiáng)其自主性和活力。三是研究出臺社會組織專職工作人員權(quán)益保障政策。制定適合社會組織特點(diǎn)的人員流動、落戶、工資福利、職稱評定、檔案管理等具體政策措施，促進(jìn)其人才隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化。四是建立社會組織扶持發(fā)展專項(xiàng)基金。重點(diǎn)扶持成立初期和處于轉(zhuǎn)型階段的行業(yè)協(xié)會、商會等行業(yè)服務(wù)性社會組織的發(fā)展壯大，扶持年限不應(yīng)超過三年。

（四）創(chuàng)新管理制度，提升社會地位

政府不能操縱和干預(yù)社會組織的活動，但不意味著放任不管，在發(fā)展中應(yīng)加大監(jiān)管力度，以最大程度避免道德風(fēng)險(xiǎn)。建立社會組織等級評估制度。達(dá)到一定等級的社會組織才能承擔(dān)政府購買或委托的職能，對發(fā)揮作用突出、社會公信度高的社會組織給予表彰獎勵。對未發(fā)揮作用、社會公信度低、長期處于低等級的社會組織要建立退出機(jī)制促進(jìn)其自然淘汰。對于在行業(yè)評比、產(chǎn)品推廣等行業(yè)管理中存在弄虛作假等行為的社會組織要給予嚴(yán)歷處罰。提升社會組織的社會地位，促進(jìn)其依法參政議。建議在人代會和政協(xié)會議中增加“社會組織界別”，分配一定比例的人大代表、政協(xié)委員名額。建立重大行業(yè)決策征詢社會組織意見的制度。政府部門在制定出臺涉及行業(yè)發(fā)展的規(guī)章、政策、措施、規(guī)劃等之前，應(yīng)當(dāng)通過一定的方式征求和聽取相關(guān)社會組織的意見和建議。

〔1〕紀(jì)玉山，鐘紹峰，張忠宇.中介組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2008年第3期.

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〔4〕侯丹.我國社會中介組織建設(shè)與發(fā)展研究[D].2005年.

〔5〕李道霞.公共管理視野下的香港社會中介組織.科技創(chuàng)業(yè)，2007年第9期.

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〔7〕陳安琪，方曉.德國與上海中介組織的比較研究.浦東開發(fā)，2000年第1期.

【責(zé)任編輯 王東偉】

F120.4

A

1672-9544（2014）12-0065-04

2014-05-26

張萬強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)研究所所長，研究員，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)；蘭曉紅，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究室主任，副研究員，研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)。