肖坤 彭坤

（1.遼寧廣播電視大學(xué)，沈陽(yáng) 110034；2.遼寧省委黨校，沈陽(yáng) 110004）

地方官員行為與地方政府債務(wù)：一個(gè)基于文獻(xiàn)的分析框架

肖坤1彭坤2

（1.遼寧廣播電視大學(xué)，沈陽(yáng) 110034；2.遼寧省委黨校，沈陽(yáng) 110004）

政府債務(wù)是衡量地方政府和地方官員執(zhí)政水平的重要部分，學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府債務(wù)的研究視角是多方面的。本文通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)和現(xiàn)實(shí)的梳理和分析發(fā)現(xiàn)，地方官員在其中處于一個(gè)核心的地位，而政治晉升、財(cái)政分權(quán)和軟預(yù)算約束是三個(gè)重要的影響因素，在此基礎(chǔ)上，本文構(gòu)造了考慮三因素的地方官員和地方政府債務(wù)關(guān)系的分析框架。在這一框架下，對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行了重新梳理，并用以往的研究成果對(duì)這一框架的解釋能力進(jìn)行了證實(shí)。

地方官員 地方政府債務(wù) 分析框架

一、引言

近年來(lái)，特別是在2007年—2008年的次貸危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生之后，地方政府債務(wù)受到國(guó)內(nèi)學(xué)者越來(lái)越多的關(guān)注，有研究表明，在這些危機(jī)中，轉(zhuǎn)型發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)體比發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體受的影響更大（World Bank，2008），因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提醒地方政府如果要進(jìn)入金融市場(chǎng)應(yīng)該事先做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（Bailey et al.，2009）

盡管中國(guó)國(guó)家債務(wù)問(wèn)題依然在掌控之中，然而，目前的地方政府債務(wù)規(guī)模也已經(jīng)達(dá)到了持續(xù)關(guān)注的范圍。Shih（2010）估計(jì)認(rèn)為截至2009年年底，地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模為11.4萬(wàn)億元。中國(guó)人民銀行、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、高盛、財(cái)政部、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和中國(guó)社科院等從2009年5月到2011年12月分別進(jìn)行了測(cè)算。多數(shù)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在6-8萬(wàn)億之間，中國(guó)社科院2011年12月得到的數(shù)據(jù)是至2011年，地方債務(wù)規(guī)模將達(dá)10-12萬(wàn)億，而高盛集團(tuán)2009年12月測(cè)算的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)政府負(fù)債余額已經(jīng)高達(dá)15.7萬(wàn)億元，占GDP的48%（李永剛，2011）。按照國(guó)家審計(jì)署《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》的數(shù)據(jù)，截至2010年底，我國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元，加上中央政府債務(wù)余額為6.75萬(wàn)億元人民幣，總計(jì)17.5萬(wàn)億元人民幣，約占GDP總量（39.7萬(wàn)億人民幣）的44%，盡管這一數(shù)據(jù)低于歐洲1992年制定的《馬斯特里赫特條約》規(guī)定歐盟國(guó)家債務(wù)率60%的上限，但是根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%（巴曙松，2011），而且2011年以來(lái)，一些地方的機(jī)構(gòu)，如云南省公路開(kāi)發(fā)投資有限公司、上海申虹投資發(fā)展有限公司，以及云南省投資控股集團(tuán)有限公司都爆出了債務(wù)危機(jī)的消息。盡管經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，上述風(fēng)險(xiǎn)得以化解，但是有一點(diǎn)可以確定，僅從這些部門(mén)給出的數(shù)據(jù)就可以看出，地方政府債務(wù)規(guī)模依然驚人。

早在2004年，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道就指出，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明中國(guó)地方政府，特別是縣鄉(xiāng)公共財(cái)政危機(jī)應(yīng)該值得特別關(guān)注，而縣作為一個(gè)行為主體也正是張五常特別推崇的縣級(jí)政府間競(jìng)爭(zhēng)的主角。其得出的結(jié)論是，金融風(fēng)險(xiǎn)曾經(jīng)是威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的最主要原因，而目前這一威脅變成了中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)有的文獻(xiàn)表明導(dǎo)致地方政府舉債融擴(kuò)張的原因主要有兩個(gè)，即財(cái)政支出壓力（Bird，1992；Inman＆Rubinfeld，1996；Wildasin，1996；de Mello，2000；劉尚希、趙全厚，2002）和財(cái)政收入緊張（Dafflon＆Beer-Toth，2009；Cepiku＆Mussari，2010；劉尚希、于國(guó)安，2002；楊志勇、楊之剛，2008）。

國(guó)內(nèi)的一些研究大多將問(wèn)題的原因歸結(jié)為是宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和中央經(jīng)濟(jì)政策（肖耿等，2009；魏加寧，2010；周其仁，2011；Azuma&Kurihara，2011）。如為了應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)，中國(guó)地方融資平臺(tái)的空前繁榮。在擴(kuò)張性的財(cái)政政策帶動(dòng)下，2009年地方政府融資平臺(tái)繼續(xù)快速增長(zhǎng)。除此之外，中央還打破了中央對(duì)地方政府舉債保持了16年的禁令，在2009年和2010年連續(xù)兩年每年代發(fā)2000億元地方債。

而其中的一個(gè)主要政策就是設(shè)立地方融資平臺(tái)，很多研究認(rèn)為地方融資平臺(tái)作為地方政府借債的實(shí)際媒介，發(fā)揮了巨大的作用（秦德安和田靖宇，2010；賈康、孟艷，2009；封北麟，2010）。其實(shí)在其發(fā)展的早期階段，地方投資公司被認(rèn)為是非常有效的金融創(chuàng)新工具（Azuma＆Kurihara，2011），然而隨后出現(xiàn)了大量違規(guī)操作、不夠謹(jǐn)慎而且低效率的投資行為（魏加寧，2010；張艷花，2010；張國(guó)云，2011），從而存在著很高的償付風(fēng)險(xiǎn)（肖耿等，2009；劉煜輝、張櫸成，2010）和資金貸后管理困難（沈明高、彭程，2010）。而且地方融資平臺(tái)債務(wù)和引發(fā)美國(guó)金融危機(jī)的金融創(chuàng)新和證券化（許成鋼，2010），以及歐洲部分國(guó)家的主權(quán)債務(wù)問(wèn)題（沈明高、彭程，2010）雖然表現(xiàn)形式不同，但政策代價(jià)則是大同小異。

然而，這些“宏觀的外部”政策不能解釋全部的地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)，因?yàn)榈胤秸诰唧w執(zhí)行過(guò)程中，造成的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)超出了“宏觀的外部”政策發(fā)動(dòng)者（即中央政府）的預(yù)期范圍。在4萬(wàn)億元的財(cái)政刺激計(jì)劃中，投資比例和中央的計(jì)劃偏差很多，例如用于建設(shè)保障性住房的資金不足30%（劉煜輝，2010），而且在原計(jì)劃兩年各地需要配套的資金只有1.2萬(wàn)億至1.3萬(wàn)億元，但是在實(shí)際的操作中，僅在2009年地方政府的債務(wù)融資就達(dá)5萬(wàn)多億元（時(shí)紅秀，2010c）。因此，地方債務(wù)的大量出現(xiàn)已經(jīng)不再是地方政府收入不夠的問(wèn)題，而是因?yàn)榈胤秸募?lì)機(jī)制出了問(wèn)題。因此，應(yīng)該將目標(biāo)轉(zhuǎn)向?qū)е碌胤秸畟鶆?wù)的“微觀的內(nèi)部”因素，如張艷花（2010）就指出宏觀經(jīng)濟(jì)政策和微觀行為激勵(lì)是互為因果的。

二、研究框架

中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30年的高速增長(zhǎng)，學(xué)者對(duì)地方官員在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位的重要性已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，很多研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)特殊的體制下，地方政府的行為對(duì)各個(gè)領(lǐng)域，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，都產(chǎn)生著重大影響（郭廣珍，2009；郭廣珍等，2011）。Li（2003）甚至認(rèn)為“中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵是‘征得地方政府的同意和支持’”。然而，North（1981）指出：“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。因此，全面地弄清楚政府行為，特別是地方政府債務(wù)融資行為，不僅是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究的一個(gè)重大課題，而且對(duì)今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展將具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

因此，盡管影響地方政府債務(wù)的因素很多，但從理論上看，其中最主要和最本質(zhì)的因素必須通過(guò)地方政府，也就是地方官員的行為發(fā)生作用。我們認(rèn)為影響地方政府債務(wù)水平的因素是通過(guò)多個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)的。因此，如果僅僅從一個(gè)角度對(duì)其行為進(jìn)行研究應(yīng)該是不全面的。按照這一思路，主要的因素可以抽象歸納為三個(gè)，即政治晉升、財(cái)政分權(quán)和軟預(yù)算約束。

這三個(gè)因素都直接對(duì)地方官員的行為產(chǎn)生重大影響，而且它們也影響著地方政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，更重要的是，這幾個(gè)因素已經(jīng)被大量的相關(guān)研究應(yīng)用，并得到了初步的證實(shí)，將其放在一個(gè)模型中的相關(guān)研究還較少。為此，我們通過(guò)對(duì)現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，試圖將其放入一個(gè)統(tǒng)一框架內(nèi)，以對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行更加全面的分析。

具體而言，我們可以假設(shè)存在兩個(gè)地方政府并處于核心地位。從財(cái)政分權(quán)的角度看，在稅率一定時(shí)，地方政府會(huì)從中央政府那里分得一部分財(cái)政收入；從政治晉升的角度看，兩個(gè)地方政府（官員）付出努力和當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)建設(shè)水平都影響各地方的產(chǎn)出，而基礎(chǔ)建設(shè)水平又受負(fù)債水平程度的影響，并通過(guò)政治錦標(biāo)賽影響晉升。在財(cái)政收入和基礎(chǔ)建設(shè)等支出確定以后，地方政府的債務(wù)水平也就確定了，進(jìn)而我們構(gòu)造出地方政府債務(wù)規(guī)模決定模型。

三、該框架在國(guó)內(nèi)外研究中的體現(xiàn)

如上所述，我們認(rèn)為導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加的主要原因可以概括為財(cái)政分權(quán)、政治晉升和軟預(yù)算約束，其實(shí)巴曙松（2011）將地方政府債務(wù)形成原因歸結(jié)為三個(gè)原因，即分稅制改革后各級(jí)政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)高度不匹配、不恰當(dāng)?shù)恼?jī)觀和地方財(cái)政制度不健全，在理論上看，這三條恰恰就是財(cái)政分權(quán)、政治晉升和軟預(yù)算約束的具體表現(xiàn)。

下面我們分別從這三個(gè)方面與地方政府債務(wù)的關(guān)系進(jìn)行文獻(xiàn)綜述，又因?yàn)橹袊?guó)地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量過(guò)低，而且存在嚴(yán)重缺失，使得對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的處理變成本項(xiàng)目很重要的一部分，因此，我們對(duì)數(shù)據(jù)估計(jì)方面的文獻(xiàn)也進(jìn)行了簡(jiǎn)單的梳理。

（一）政治晉升與地方政府債務(wù)

晉升激勵(lì)（Promotion Incentive）是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)將員工從低一級(jí)的職位提升到新的更高的職務(wù)，同時(shí)賦予與新職務(wù)一致的責(zé)、權(quán)、利的過(guò)程。黃亞生（1995）指出中國(guó)官員是向上負(fù)責(zé)的，這種方式即不同于企業(yè)的提拔等手段，也不同于民主國(guó)家的選拔制度。在具體執(zhí)行過(guò)程中，中央政府采用了上級(jí)任命、異地任職、異地交流和晉升等制度安排，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各個(gè)層級(jí)政府官員的治理。因此，在這種政績(jī)考核和官員提拔的制度下，地方官員會(huì)積極尋找經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)來(lái)謀求晉升，這其實(shí)就是政治激勵(lì)，它與財(cái)政激勵(lì)是完全不同的（Blanchard和Shleifer，2000）。而隨后的研究更加清晰，自上世紀(jì)80年代初以來(lái)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)，尤其是當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)率，替代了過(guò)去的純政治指標(biāo)，變成了中國(guó)地方官員的選拔和提升的標(biāo)準(zhǔn)。Guo（2009）從上下級(jí)政府之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)來(lái)為這種思路提供理論的佐證，他認(rèn)為“資源密集型”工程就是基層官員發(fā)出有關(guān)自己政績(jī)信號(hào)的主要載體。所以，在這種情況下，官員在實(shí)現(xiàn)了自己政治目標(biāo)的同時(shí)，也恰好實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。在這一思路下，學(xué)者們通過(guò)構(gòu)造錦標(biāo)賽模型，討論了政治晉升對(duì)經(jīng)濟(jì)影響（Li and Zhou，2005；周黎安，2004；周黎安，2008）。和這種思路類(lèi)似，張五常（2008）通過(guò)自身的觀察，發(fā)現(xiàn)分權(quán)在縣級(jí)層面的實(shí)施使得縣級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)最為激烈，進(jìn)而把縣際之間的競(jìng)爭(zhēng)視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的核心，而該理論也得到了一些實(shí)證研究的支持（張軍、高遠(yuǎn)，2007；徐現(xiàn)祥、李郇、王美今，2007）。

然而這種政治晉升機(jī)制對(duì)地方政府債務(wù)會(huì)產(chǎn)生什么影響呢？Breton（1998）也認(rèn)為政府本質(zhì)上是具有競(jìng)爭(zhēng)性的，這些競(jìng)爭(zhēng)可能發(fā)生在資源和控制權(quán)的爭(zhēng)奪上，也可能發(fā)生在公共產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)上。這類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)不僅有助于政治體制的均衡，而且也能夠?qū)崿F(xiàn)公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量與稅收價(jià)格的有機(jī)結(jié)合。周雪光（2005）則認(rèn)為只有有能力動(dòng)員足夠的資源，突破已有的預(yù)算約束，才能在短期內(nèi)做出引人注目的政績(jī)。雖然攤派或加征稅費(fèi)不會(huì)產(chǎn)生政府債務(wù)，但會(huì)損害政府官員聲譽(yù)，于是借債就成為最佳策略選擇。陳本鳳（2006）從干部的任命、任期制度存在缺陷角度論及地方債務(wù)，指出由于地方官員任用時(shí)間較短，導(dǎo)致其執(zhí)政目標(biāo)的短期化，所以官員考慮政府負(fù)債和使用財(cái)政資金的時(shí)候，很少考慮其長(zhǎng)期后果。另外，地方官員并不對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本負(fù)有責(zé)任，但卻間接享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益，這在很大程度上助漲了地方政府債務(wù)的攀升。

所以已經(jīng)有學(xué)者開(kāi)始關(guān)注到在當(dāng)前的制度框架下，地方官員具有債務(wù)擴(kuò)張的天然動(dòng)力（祝志勇、高揚(yáng)志，2011），但是較少具有基于上述理論假設(shè)下的模型論證。

（二）財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)

興起于20世紀(jì)50年代的財(cái)政聯(lián)邦理論是財(cái)政分權(quán)理論的一個(gè)重要分支，第一代財(cái)政分權(quán)理論特別關(guān)心公共物品或服務(wù)的效率問(wèn)題，認(rèn)為如果將中央政府對(duì)所有公共支出做出決策權(quán)分配給多層級(jí)的政府體系，會(huì)使得提供公共品的效率大大提高（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972）。一些文獻(xiàn)則認(rèn)為地方政府很像一個(gè)多部門(mén)的集團(tuán)公司的總部一樣管理著其轄區(qū)內(nèi)的公有性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因而認(rèn)為政府具有“地方政權(quán)公司主義”和“地方政府企業(yè)家精神”（Oi，1992；1995）。而Weingast（1995）正式提出了“保護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義”的概念，他們相信只有滿(mǎn)足了5個(gè)特征就將形成有效的保護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義。①這五個(gè)特征分別是：（1）政府體系至少有兩個(gè)層級(jí)，每級(jí)政府都有明確的權(quán)威范圍（authority）或者自治權(quán)（autonomy）；（2）下級(jí)政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)具有首要的管理責(zé)任；（3）中央政府保證國(guó)內(nèi)市場(chǎng)統(tǒng)一；（4）地方政府硬預(yù)算約束；（5）這種權(quán)威和責(zé)任的劃分能夠自我實(shí)施。而一些中國(guó)的證據(jù)使得該理論變成了“中國(guó)式聯(lián)邦主義”（Montinola et al.，1995）。

將這一思想應(yīng)用到地方政府行為上，龔強(qiáng)等（2011）通過(guò)梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)得到了很多支持地方政府借債的理由：如，符合代際公平的原則；使公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)成本更低；為地方政府提供了一個(gè)平滑暫時(shí)性收支缺口的方法；有助于促進(jìn)對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)（Swianiewicz，2004；World Bank，2004）。Dewatripont和Maskin（1995）也指出分權(quán)和轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)可以加快國(guó)企的民營(yíng)化改革，迫使政府減少對(duì)無(wú)效率國(guó)企的補(bǔ)貼和救助，增加對(duì)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其背后的原因是，財(cái)政分權(quán)改革使得地方政府有了追求地方稅收最大化的積極性，因?yàn)樗麄兂闪硕愂盏摹笆Ｓ嗨魅≌摺保≦ian and Xu，1993）。而且，隨后的實(shí)證研究也支持該理論的一些結(jié)論，林毅夫和劉志強(qiáng)（2000），張晏和龔六堂（2006）分別利用不同時(shí)段的省級(jí)數(shù)據(jù)證實(shí)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在正相關(guān)關(guān)系。

但是由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、人口規(guī)模、公共支出成本等存在差異，加之財(cái)政分權(quán)的收入分權(quán)與支出分權(quán)的邏輯也不同，如果僅依靠本地稅收為公共產(chǎn)品融資，會(huì)造成地區(qū)間的財(cái)政不平等（Martinez-Vazquez，2001），需要規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行矯正，但可能抑制地方政府提高效率和自食其力的積極性，產(chǎn)生預(yù)算軟（逆）約束問(wèn)題。然而也有研究認(rèn)為，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理、轉(zhuǎn)移支付制度不完善、地方稅制不全等是地方政府債務(wù)擴(kuò)張的深層次原因（李永剛，2011）。

（三）（逆）軟預(yù)算約束與地方政府債務(wù)

軟預(yù)算約束被Kornai（1986）用于描述計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中缺乏硬性預(yù)算限制的特殊行為。具體而言，國(guó)有企業(yè)一旦出現(xiàn)虧損，不是自己通過(guò)提高績(jī)效彌補(bǔ)損失，也不是通過(guò)破產(chǎn)終止企業(yè)行為，而是不斷地向上級(jí)政府部門(mén)索取資源來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)。這種預(yù)算軟約束理論完全可以被運(yùn)用到不完全財(cái)政聯(lián)邦主義上，來(lái)說(shuō)明地方政府債務(wù)攀升問(wèn)題（Qian，1997；Wildasin，1997）。當(dāng)我們把這一思想應(yīng)用到地方政府債務(wù)上時(shí)，可以將地方政府類(lèi)比于國(guó)有企業(yè)，各級(jí)地方政府可以利用“自上而下”的方式來(lái)索取資源，如攫取其他組織和個(gè)人的資源。這一以來(lái)就可以突破事先設(shè)定的預(yù)算限制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己確定的目標(biāo)。這些相關(guān)的行為都已經(jīng)建立在這種預(yù)期之上而形成的，因而成為一種“逆向軟預(yù)算約束”（周雪光，2005；時(shí)紅秀，2007）。Nobue Akai＆Motohiro Sato（2007）也指出，對(duì)于地方借債而言，事前激勵(lì)一旦與中央政府的事后救助或者成本分擔(dān)行為相結(jié)合，就有可能出于對(duì)其故意的扭曲而導(dǎo)致預(yù)算軟約束。他們通過(guò)動(dòng)態(tài)模型分析研究地方債務(wù)管理中的軟約束問(wèn)題，博弈分析的研究結(jié)果表明，子博弈完美均衡是地方政府的過(guò)度舉債。

然而，預(yù)算軟約束問(wèn)題為什么能夠持續(xù)存在，并能導(dǎo)致地方政府債務(wù)的擴(kuò)張，就變成了一個(gè)值得研究的問(wèn)題。在我國(guó)地方政府要實(shí)現(xiàn)債務(wù)擴(kuò)張，從法律的角度上來(lái)說(shuō)基本上是不可能的，因?yàn)橄拗频胤秸^(guò)度舉債行為的法規(guī)還是相當(dāng)豐富的。例如我國(guó)《預(yù)算法》的相關(guān)條款規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”《擔(dān)保法》的相關(guān)條款規(guī)定，“除了經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸之外，對(duì)向國(guó)內(nèi)債權(quán)人舉借的債務(wù)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)不能提供擔(dān)保?！背酥?，還有其他很多因素可以對(duì)地方政府的行為進(jìn)行約束，例如即使中央必須對(duì)出現(xiàn)財(cái)政困難的地方政府進(jìn)行援助，但是中央也完全可以在事后對(duì)當(dāng)事的地方官員進(jìn)行處罰。如果地方官員都有這種預(yù)期，也是可以遏止財(cái)政上的預(yù)算軟約束問(wèn)題的。

Wildasin（1997）、Inman（2001）認(rèn)為在財(cái)政聯(lián)邦制下，由于地方公共品投資一般具有外溢性，因此，激勵(lì)聯(lián)邦政府為地方公共支出提供援助，由此產(chǎn)生財(cái)政聯(lián)邦制下的預(yù)算軟約束問(wèn)題。Persson＆Tabellini（1996）、Bordignon et al.（2001）都證明了一個(gè)中央政府如果想要最大化社會(huì)福利，該政府就有激勵(lì)對(duì)陷入財(cái)政危機(jī)的地區(qū)施以援助之手。從這一角度看，其實(shí)財(cái)政分權(quán)的體制本身就是導(dǎo)致預(yù)算軟約束的原因（Raju＆Plekhanov，2005）。而政策性負(fù)擔(dān)說(shuō)（林毅夫等，1999）對(duì)此的一個(gè)解釋是，即使事后，中央因?yàn)樾畔⒌牟煌耆珕?wèn)題，也無(wú)法判定地方的虧損是否出于地方政府官員的自利動(dòng)機(jī)，因此出現(xiàn)預(yù)算軟約束。而陳?。?007）通過(guò)構(gòu)建一個(gè)預(yù)算軟約束理論模型解釋“多而不倒”的問(wèn)題。雖然中央很強(qiáng)大，而且也能夠在事后分清地方是否故意為之，但由于地方債務(wù)問(wèn)題違犯者眾多，也無(wú)法實(shí)施有效處罰。

四、該分析框架的應(yīng)用

（一）理論模型構(gòu)造

在該研究框架下，要將政治晉升、財(cái)政分權(quán)和軟預(yù)算約束可以從多個(gè)角度研究，如果僅僅考慮博弈模型，依據(jù)行為主體的不同選擇，我們可以構(gòu)造出以下幾類(lèi)博弈模型。

首先，可以構(gòu)造兩個(gè)地方政府之間的博弈模型。在這種情況下，中央政府的行為，如晉升政策，分權(quán)政策就可以視為外生。其次，可以考慮一個(gè)地方政府和中央政府之間的博弈。這種情況下另一個(gè)地方政府行為可視為外生。再次，可以假設(shè)兩個(gè)地方政府進(jìn)行合謀，然后和中央政府進(jìn)行博弈。這里的假設(shè)因?yàn)槿サ袅说胤秸g的晉升激勵(lì)可能會(huì)受到質(zhì)疑，然而稍作分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，晉升激勵(lì)是有范圍的，而且其范圍還相當(dāng)有限。一個(gè)重要原因是可以晉升的官員畢竟是少數(shù)，如果地方官員認(rèn)識(shí)到晉升無(wú)望，也許會(huì)放棄晉升，而且還有可能“破罐子破摔”，從援助之手變?yōu)槁訆Z之手（陳抗等，2002）。在這情況下，地方官員轉(zhuǎn)而和鄰近的官員進(jìn)行合謀，以追求各自偏好的目標(biāo)，也是很有可能的。最后，如果將模型做的足夠貼近現(xiàn)實(shí)，可以構(gòu)造兩個(gè)地方政府和一個(gè)中央政府的三方博弈，當(dāng)然，這時(shí)模型也是足夠復(fù)雜的。以上模型在用于解釋具體問(wèn)題時(shí)，還可以對(duì)博弈信息、博弈順序以及博弈次數(shù)進(jìn)行相應(yīng)的假設(shè)，進(jìn)而構(gòu)造出符合特定問(wèn)題的模型。

（二）實(shí)證研究

要進(jìn)行相關(guān)實(shí)證研究，就必須先對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析或者估算。由于我國(guó)地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)公開(kāi)的時(shí)間比較短，公開(kāi)的內(nèi)容很少而且數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，所以目前的大部分研究還停留在描述分析上，進(jìn)一步的實(shí)證研究因?yàn)閿?shù)據(jù)問(wèn)題而無(wú)法開(kāi)展，因而對(duì)數(shù)據(jù)的處理成了該領(lǐng)域的一項(xiàng)重要而急迫的任務(wù)。

在有限的相關(guān)文獻(xiàn)中，Holackova（1998）的研究使得我們開(kāi)始關(guān)注以前一直被忽略的隱性和或有負(fù)債問(wèn)題。他們利用了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣來(lái)對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)，但是這個(gè)分類(lèi)框架是一個(gè)技術(shù)性分類(lèi)框架，因此他剔除了各種體制性因素。這意味著，要更好地解釋地方政府累積負(fù)債的原因，僅僅運(yùn)用這一框架是不夠的。我們需要利用新的分類(lèi)方法對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)。Brixi（1998）提出了一個(gè)不同的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，劉尚希、趙全厚（2002）套用這一矩陣將我國(guó)的政府債務(wù)分為四類(lèi)，顯性的直接負(fù)債、顯性的或有負(fù)債、隱性的直接負(fù)債、隱性的或有負(fù)債四類(lèi)。顧建光（2006）也利用這種分類(lèi)方法將各類(lèi)地方債務(wù)區(qū)分為，中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)、財(cái)政體制因素形成的地方政府債務(wù)、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的項(xiàng)目貸款、因承擔(dān)道義義務(wù)形成的地方政府債務(wù)、地方公共部門(mén)債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)（龔強(qiáng)等，2011）。

婆婆一聽(tīng)，急了。她一邊哄著正在哭的當(dāng)當(dāng)，一邊說(shuō)：“為什么要做手術(shù)?。坎痪褪莻€(gè)結(jié)節(jié)嗎？我問(wèn)過(guò)啟明那個(gè)學(xué)醫(yī)的表弟了，他說(shuō)結(jié)節(jié)沒(méi)事，只要吃點(diǎn)中藥調(diào)理就行?！?/p>

而Hana polakova Brixi（2000）指出，哥倫比亞政府將防范地方政府債務(wù)的主要衡量債務(wù)利息支出和債務(wù)余額這兩個(gè)指標(biāo)上。這種方法雖然有利于從宏觀上掌握債務(wù)的總量和發(fā)展趨勢(shì)，但是這一信息只比較滯后，要想事先對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出的預(yù)測(cè)，則須建立更為精確的技術(shù)操作規(guī)范和衡量標(biāo)準(zhǔn)。Easterly& Yuravlivker（2003）為避免風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估傳統(tǒng)方法的局限性，運(yùn)用會(huì)計(jì)方法模仿企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，測(cè)算政府償債能力，通過(guò)建立政府資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)考察財(cái)政可持續(xù)性，把政府負(fù)債和政府可用資產(chǎn)進(jìn)行對(duì)比，對(duì)哥倫比亞和委內(nèi)瑞拉的案例分析，這是一個(gè)涵蓋范圍更廣泛的分析方法。劉尚希（2004）通過(guò)建立政府債務(wù)與公共資源存量對(duì)比表、政府債務(wù)與公共資源流量對(duì)比表，從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩個(gè)層次對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，這雖然不是嚴(yán)格意義的風(fēng)險(xiǎn)分析，卻極大地拓展了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的視野。而李揚(yáng)（2012）運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)做了一個(gè)有益的嘗試。

五、結(jié)論性評(píng)述

影響地方政府債務(wù)的原因無(wú)疑是多方面的，眾多相關(guān)研究都持有這一觀點(diǎn)，并得到了大量研究的證實(shí)。然而，這些文獻(xiàn)大都是經(jīng)驗(yàn)性的，它們雖然證明了地方政府債務(wù)和諸多因素之間的相關(guān)或因果關(guān)系，但并沒(méi)有給出這種關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理，要分析這種內(nèi)在機(jī)理需要借助于邏輯嚴(yán)密的理論模型，而理論模型的邏輯嚴(yán)密性卻大大限定了其可以解釋的范圍，本文試圖給出一個(gè)可能的范圍，以為進(jìn)一步理論模型的構(gòu)造提供一些啟發(fā)。

當(dāng)然，將粗淺的理論框架轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撃Ｐ瓦€需要大量的工作要做，一個(gè)容易遭到質(zhì)疑的問(wèn)題是，對(duì)三個(gè)因素的選擇是否具有足夠的合理性，這不僅要看理論模型的構(gòu)造是否符合一般經(jīng)濟(jì)學(xué)的直覺(jué)，更需要實(shí)證分析的檢驗(yàn)，而這也正是我們今后的工作方向。

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【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F812.5/F812.7

A

1672-9544（2014）12-0069-05

2014-08-04

肖坤，校長(zhǎng)，研究方向?yàn)橐?guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)；彭坤，副教授，研究方向?yàn)槊裆碚撆c實(shí)踐。

本文是國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71203035）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（14BJL083）、教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目（12YJC790046）、遼寧省教育廳項(xiàng)目（W2013004）和遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金資助項(xiàng)目（L13DDJ019）的階段性研究成果。