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        地方官員行為與地方政府債務(wù):一個(gè)基于文獻(xiàn)的分析框架

        2014-03-29 18:29:30肖坤彭坤
        地方財(cái)政研究 2014年12期
        關(guān)鍵詞:分權(quán)債務(wù)財(cái)政

        肖坤 彭坤

        (1.遼寧廣播電視大學(xué),沈陽 110034;2.遼寧省委黨校,沈陽 110004)

        地方官員行為與地方政府債務(wù):一個(gè)基于文獻(xiàn)的分析框架

        肖坤1彭坤2

        (1.遼寧廣播電視大學(xué),沈陽 110034;2.遼寧省委黨校,沈陽 110004)

        政府債務(wù)是衡量地方政府和地方官員執(zhí)政水平的重要部分,學(xué)術(shù)界對地方政府債務(wù)的研究視角是多方面的。本文通過對相關(guān)文獻(xiàn)和現(xiàn)實(shí)的梳理和分析發(fā)現(xiàn),地方官員在其中處于一個(gè)核心的地位,而政治晉升、財(cái)政分權(quán)和軟預(yù)算約束是三個(gè)重要的影響因素,在此基礎(chǔ)上,本文構(gòu)造了考慮三因素的地方官員和地方政府債務(wù)關(guān)系的分析框架。在這一框架下,對文獻(xiàn)進(jìn)行了重新梳理,并用以往的研究成果對這一框架的解釋能力進(jìn)行了證實(shí)。

        地方官員 地方政府債務(wù) 分析框架

        一、引言

        近年來,特別是在2007年—2008年的次貸危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生之后,地方政府債務(wù)受到國內(nèi)學(xué)者越來越多的關(guān)注,有研究表明,在這些危機(jī)中,轉(zhuǎn)型發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)體比發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)體受的影響更大(World Bank,2008),因此,經(jīng)濟(jì)學(xué)家提醒地方政府如果要進(jìn)入金融市場應(yīng)該事先做好風(fēng)險(xiǎn)評估(Bailey et al.,2009)

        盡管中國國家債務(wù)問題依然在掌控之中,然而,目前的地方政府債務(wù)規(guī)模也已經(jīng)達(dá)到了持續(xù)關(guān)注的范圍。Shih(2010)估計(jì)認(rèn)為截至2009年年底,地方融資平臺債務(wù)規(guī)模為11.4萬億元。中國人民銀行、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、高盛、財(cái)政部、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和中國社科院等從2009年5月到2011年12月分別進(jìn)行了測算。多數(shù)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在6-8萬億之間,中國社科院2011年12月得到的數(shù)據(jù)是至2011年,地方債務(wù)規(guī)模將達(dá)10-12萬億,而高盛集團(tuán)2009年12月測算的數(shù)據(jù)顯示,中國政府負(fù)債余額已經(jīng)高達(dá)15.7萬億元,占GDP的48%(李永剛,2011)。按照國家審計(jì)署《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》的數(shù)據(jù),截至2010年底,我國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元,加上中央政府債務(wù)余額為6.75萬億元人民幣,總計(jì)17.5萬億元人民幣,約占GDP總量(39.7萬億人民幣)的44%,盡管這一數(shù)據(jù)低于歐洲1992年制定的《馬斯特里赫特條約》規(guī)定歐盟國家債務(wù)率60%的上限,但是根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告,2010年底,有78個(gè)市級和99個(gè)縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%(巴曙松,2011),而且2011年以來,一些地方的機(jī)構(gòu),如云南省公路開發(fā)投資有限公司、上海申虹投資發(fā)展有限公司,以及云南省投資控股集團(tuán)有限公司都爆出了債務(wù)危機(jī)的消息。盡管經(jīng)過適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào),上述風(fēng)險(xiǎn)得以化解,但是有一點(diǎn)可以確定,僅從這些部門給出的數(shù)據(jù)就可以看出,地方政府債務(wù)規(guī)模依然驚人。

        早在2004年,21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道就指出,國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明中國地方政府,特別是縣鄉(xiāng)公共財(cái)政危機(jī)應(yīng)該值得特別關(guān)注,而縣作為一個(gè)行為主體也正是張五常特別推崇的縣級政府間競爭的主角。其得出的結(jié)論是,金融風(fēng)險(xiǎn)曾經(jīng)是威脅中國經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的最主要原因,而目前這一威脅變成了中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

        現(xiàn)有的文獻(xiàn)表明導(dǎo)致地方政府舉債融擴(kuò)張的原因主要有兩個(gè),即財(cái)政支出壓力(Bird,1992;Inman&Rubinfeld,1996;Wildasin,1996;de Mello,2000;劉尚希、趙全厚,2002)和財(cái)政收入緊張(Dafflon&Beer-Toth,2009;Cepiku&Mussari,2010;劉尚希、于國安,2002;楊志勇、楊之剛,2008)。

        國內(nèi)的一些研究大多將問題的原因歸結(jié)為是宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和中央經(jīng)濟(jì)政策(肖耿等,2009;魏加寧,2010;周其仁,2011;Azuma&Kurihara,2011)。如為了應(yīng)對2008年全球金融危機(jī),中國地方融資平臺的空前繁榮。在擴(kuò)張性的財(cái)政政策帶動(dòng)下,2009年地方政府融資平臺繼續(xù)快速增長。除此之外,中央還打破了中央對地方政府舉債保持了16年的禁令,在2009年和2010年連續(xù)兩年每年代發(fā)2000億元地方債。

        而其中的一個(gè)主要政策就是設(shè)立地方融資平臺,很多研究認(rèn)為地方融資平臺作為地方政府借債的實(shí)際媒介,發(fā)揮了巨大的作用(秦德安和田靖宇,2010;賈康、孟艷,2009;封北麟,2010)。其實(shí)在其發(fā)展的早期階段,地方投資公司被認(rèn)為是非常有效的金融創(chuàng)新工具(Azuma&Kurihara,2011),然而隨后出現(xiàn)了大量違規(guī)操作、不夠謹(jǐn)慎而且低效率的投資行為(魏加寧,2010;張艷花,2010;張國云,2011),從而存在著很高的償付風(fēng)險(xiǎn)(肖耿等,2009;劉煜輝、張櫸成,2010)和資金貸后管理困難(沈明高、彭程,2010)。而且地方融資平臺債務(wù)和引發(fā)美國金融危機(jī)的金融創(chuàng)新和證券化(許成鋼,2010),以及歐洲部分國家的主權(quán)債務(wù)問題(沈明高、彭程,2010)雖然表現(xiàn)形式不同,但政策代價(jià)則是大同小異。

        然而,這些“宏觀的外部”政策不能解釋全部的地方政府債務(wù)的增長,因?yàn)榈胤秸诰唧w執(zhí)行過程中,造成的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)超出了“宏觀的外部”政策發(fā)動(dòng)者(即中央政府)的預(yù)期范圍。在4萬億元的財(cái)政刺激計(jì)劃中,投資比例和中央的計(jì)劃偏差很多,例如用于建設(shè)保障性住房的資金不足30%(劉煜輝,2010),而且在原計(jì)劃兩年各地需要配套的資金只有1.2萬億至1.3萬億元,但是在實(shí)際的操作中,僅在2009年地方政府的債務(wù)融資就達(dá)5萬多億元(時(shí)紅秀,2010c)。因此,地方債務(wù)的大量出現(xiàn)已經(jīng)不再是地方政府收入不夠的問題,而是因?yàn)榈胤秸募?lì)機(jī)制出了問題。因此,應(yīng)該將目標(biāo)轉(zhuǎn)向?qū)е碌胤秸畟鶆?wù)的“微觀的內(nèi)部”因素,如張艷花(2010)就指出宏觀經(jīng)濟(jì)政策和微觀行為激勵(lì)是互為因果的。

        二、研究框架

        中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30年的高速增長,學(xué)者對地方官員在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位的重要性已經(jīng)達(dá)成共識,很多研究發(fā)現(xiàn),在我國特殊的體制下,地方政府的行為對各個(gè)領(lǐng)域,特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,都產(chǎn)生著重大影響(郭廣珍,2009;郭廣珍等,2011)。Li(2003)甚至認(rèn)為“中國的經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵是‘征得地方政府的同意和支持’”。然而,North(1981)指出:“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵,然而國家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。因此,全面地弄清楚政府行為,特別是地方政府債務(wù)融資行為,不僅是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究的一個(gè)重大課題,而且對今后中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展將具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

        因此,盡管影響地方政府債務(wù)的因素很多,但從理論上看,其中最主要和最本質(zhì)的因素必須通過地方政府,也就是地方官員的行為發(fā)生作用。我們認(rèn)為影響地方政府債務(wù)水平的因素是通過多個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)的。因此,如果僅僅從一個(gè)角度對其行為進(jìn)行研究應(yīng)該是不全面的。按照這一思路,主要的因素可以抽象歸納為三個(gè),即政治晉升、財(cái)政分權(quán)和軟預(yù)算約束。

        這三個(gè)因素都直接對地方官員的行為產(chǎn)生重大影響,而且它們也影響著地方政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu),更重要的是,這幾個(gè)因素已經(jīng)被大量的相關(guān)研究應(yīng)用,并得到了初步的證實(shí),將其放在一個(gè)模型中的相關(guān)研究還較少。為此,我們通過對現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)的梳理,試圖將其放入一個(gè)統(tǒng)一框架內(nèi),以對該問題進(jìn)行更加全面的分析。

        具體而言,我們可以假設(shè)存在兩個(gè)地方政府并處于核心地位。從財(cái)政分權(quán)的角度看,在稅率一定時(shí),地方政府會(huì)從中央政府那里分得一部分財(cái)政收入;從政治晉升的角度看,兩個(gè)地方政府(官員)付出努力和當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)建設(shè)水平都影響各地方的產(chǎn)出,而基礎(chǔ)建設(shè)水平又受負(fù)債水平程度的影響,并通過政治錦標(biāo)賽影響晉升。在財(cái)政收入和基礎(chǔ)建設(shè)等支出確定以后,地方政府的債務(wù)水平也就確定了,進(jìn)而我們構(gòu)造出地方政府債務(wù)規(guī)模決定模型。

        三、該框架在國內(nèi)外研究中的體現(xiàn)

        如上所述,我們認(rèn)為導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加的主要原因可以概括為財(cái)政分權(quán)、政治晉升和軟預(yù)算約束,其實(shí)巴曙松(2011)將地方政府債務(wù)形成原因歸結(jié)為三個(gè)原因,即分稅制改革后各級政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)高度不匹配、不恰當(dāng)?shù)恼冇^和地方財(cái)政制度不健全,在理論上看,這三條恰恰就是財(cái)政分權(quán)、政治晉升和軟預(yù)算約束的具體表現(xiàn)。

        下面我們分別從這三個(gè)方面與地方政府債務(wù)的關(guān)系進(jìn)行文獻(xiàn)綜述,又因?yàn)橹袊胤秸畟鶆?wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量過低,而且存在嚴(yán)重缺失,使得對相關(guān)數(shù)據(jù)的處理變成本項(xiàng)目很重要的一部分,因此,我們對數(shù)據(jù)估計(jì)方面的文獻(xiàn)也進(jìn)行了簡單的梳理。

        (一)政治晉升與地方政府債務(wù)

        晉升激勵(lì)(Promotion Incentive)是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)將員工從低一級的職位提升到新的更高的職務(wù),同時(shí)賦予與新職務(wù)一致的責(zé)、權(quán)、利的過程。黃亞生(1995)指出中國官員是向上負(fù)責(zé)的,這種方式即不同于企業(yè)的提拔等手段,也不同于民主國家的選拔制度。在具體執(zhí)行過程中,中央政府采用了上級任命、異地任職、異地交流和晉升等制度安排,實(shí)現(xiàn)了對各個(gè)層級政府官員的治理。因此,在這種政績考核和官員提拔的制度下,地方官員會(huì)積極尋找經(jīng)濟(jì)增長機(jī)會(huì)來謀求晉升,這其實(shí)就是政治激勵(lì),它與財(cái)政激勵(lì)是完全不同的(Blanchard和Shleifer,2000)。而隨后的研究更加清晰,自上世紀(jì)80年代初以來,經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo),尤其是當(dāng)?shù)谿DP增長率,替代了過去的純政治指標(biāo),變成了中國地方官員的選拔和提升的標(biāo)準(zhǔn)。Guo(2009)從上下級政府之間存在嚴(yán)重的信息不對稱來為這種思路提供理論的佐證,他認(rèn)為“資源密集型”工程就是基層官員發(fā)出有關(guān)自己政績信號的主要載體。所以,在這種情況下,官員在實(shí)現(xiàn)了自己政治目標(biāo)的同時(shí),也恰好實(shí)現(xiàn)了國家的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。在這一思路下,學(xué)者們通過構(gòu)造錦標(biāo)賽模型,討論了政治晉升對經(jīng)濟(jì)影響(Li and Zhou,2005;周黎安,2004;周黎安,2008)。和這種思路類似,張五常(2008)通過自身的觀察,發(fā)現(xiàn)分權(quán)在縣級層面的實(shí)施使得縣級政府之間的競爭最為激烈,進(jìn)而把縣際之間的競爭視為中國經(jīng)濟(jì)制度的核心,而該理論也得到了一些實(shí)證研究的支持(張軍、高遠(yuǎn),2007;徐現(xiàn)祥、李郇、王美今,2007)。

        然而這種政治晉升機(jī)制對地方政府債務(wù)會(huì)產(chǎn)生什么影響呢?Breton(1998)也認(rèn)為政府本質(zhì)上是具有競爭性的,這些競爭可能發(fā)生在資源和控制權(quán)的爭奪上,也可能發(fā)生在公共產(chǎn)品和服務(wù)的競爭上。這類競爭不僅有助于政治體制的均衡,而且也能夠?qū)崿F(xiàn)公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量與稅收價(jià)格的有機(jī)結(jié)合。周雪光(2005)則認(rèn)為只有有能力動(dòng)員足夠的資源,突破已有的預(yù)算約束,才能在短期內(nèi)做出引人注目的政績。雖然攤派或加征稅費(fèi)不會(huì)產(chǎn)生政府債務(wù),但會(huì)損害政府官員聲譽(yù),于是借債就成為最佳策略選擇。陳本鳳(2006)從干部的任命、任期制度存在缺陷角度論及地方債務(wù),指出由于地方官員任用時(shí)間較短,導(dǎo)致其執(zhí)政目標(biāo)的短期化,所以官員考慮政府負(fù)債和使用財(cái)政資金的時(shí)候,很少考慮其長期后果。另外,地方官員并不對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本負(fù)有責(zé)任,但卻間接享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益,這在很大程度上助漲了地方政府債務(wù)的攀升。

        所以已經(jīng)有學(xué)者開始關(guān)注到在當(dāng)前的制度框架下,地方官員具有債務(wù)擴(kuò)張的天然動(dòng)力(祝志勇、高揚(yáng)志,2011),但是較少具有基于上述理論假設(shè)下的模型論證。

        (二)財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)

        興起于20世紀(jì)50年代的財(cái)政聯(lián)邦理論是財(cái)政分權(quán)理論的一個(gè)重要分支,第一代財(cái)政分權(quán)理論特別關(guān)心公共物品或服務(wù)的效率問題,認(rèn)為如果將中央政府對所有公共支出做出決策權(quán)分配給多層級的政府體系,會(huì)使得提供公共品的效率大大提高(Tiebout,1956;Musgrave,1959;Oates,1972)。一些文獻(xiàn)則認(rèn)為地方政府很像一個(gè)多部門的集團(tuán)公司的總部一樣管理著其轄區(qū)內(nèi)的公有性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),因而認(rèn)為政府具有“地方政權(quán)公司主義”和“地方政府企業(yè)家精神”(Oi,1992;1995)。而Weingast(1995)正式提出了“保護(hù)市場的聯(lián)邦主義”的概念,他們相信只有滿足了5個(gè)特征就將形成有效的保護(hù)市場的聯(lián)邦主義。①這五個(gè)特征分別是:(1)政府體系至少有兩個(gè)層級,每級政府都有明確的權(quán)威范圍(authority)或者自治權(quán)(autonomy);(2)下級政府對其轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)具有首要的管理責(zé)任;(3)中央政府保證國內(nèi)市場統(tǒng)一;(4)地方政府硬預(yù)算約束;(5)這種權(quán)威和責(zé)任的劃分能夠自我實(shí)施。而一些中國的證據(jù)使得該理論變成了“中國式聯(lián)邦主義”(Montinola et al.,1995)。

        將這一思想應(yīng)用到地方政府行為上,龔強(qiáng)等(2011)通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)得到了很多支持地方政府借債的理由:如,符合代際公平的原則;使公共服務(wù)的運(yùn)營成本更低;為地方政府提供了一個(gè)平滑暫時(shí)性收支缺口的方法;有助于促進(jìn)對地方政府的問責(zé)(Swianiewicz,2004;World Bank,2004)。Dewatripont和Maskin(1995)也指出分權(quán)和轄區(qū)間競爭可以加快國企的民營化改革,迫使政府減少對無效率國企的補(bǔ)貼和救助,增加對生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的投資,并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其背后的原因是,財(cái)政分權(quán)改革使得地方政府有了追求地方稅收最大化的積極性,因?yàn)樗麄兂闪硕愂盏摹笆S嗨魅≌摺保≦ian and Xu,1993)。而且,隨后的實(shí)證研究也支持該理論的一些結(jié)論,林毅夫和劉志強(qiáng)(2000),張晏和龔六堂(2006)分別利用不同時(shí)段的省級數(shù)據(jù)證實(shí)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間存在正相關(guān)關(guān)系。

        但是由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、人口規(guī)模、公共支出成本等存在差異,加之財(cái)政分權(quán)的收入分權(quán)與支出分權(quán)的邏輯也不同,如果僅依靠本地稅收為公共產(chǎn)品融資,會(huì)造成地區(qū)間的財(cái)政不平等(Martinez-Vazquez,2001),需要規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行矯正,但可能抑制地方政府提高效率和自食其力的積極性,產(chǎn)生預(yù)算軟(逆)約束問題。然而也有研究認(rèn)為,財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理、轉(zhuǎn)移支付制度不完善、地方稅制不全等是地方政府債務(wù)擴(kuò)張的深層次原因(李永剛,2011)。

        (三)(逆)軟預(yù)算約束與地方政府債務(wù)

        軟預(yù)算約束被Kornai(1986)用于描述計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中缺乏硬性預(yù)算限制的特殊行為。具體而言,國有企業(yè)一旦出現(xiàn)虧損,不是自己通過提高績效彌補(bǔ)損失,也不是通過破產(chǎn)終止企業(yè)行為,而是不斷地向上級政府部門索取資源來進(jìn)行彌補(bǔ)。這種預(yù)算軟約束理論完全可以被運(yùn)用到不完全財(cái)政聯(lián)邦主義上,來說明地方政府債務(wù)攀升問題(Qian,1997;Wildasin,1997)。當(dāng)我們把這一思想應(yīng)用到地方政府債務(wù)上時(shí),可以將地方政府類比于國有企業(yè),各級地方政府可以利用“自上而下”的方式來索取資源,如攫取其他組織和個(gè)人的資源。這一以來就可以突破事先設(shè)定的預(yù)算限制,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己確定的目標(biāo)。這些相關(guān)的行為都已經(jīng)建立在這種預(yù)期之上而形成的,因而成為一種“逆向軟預(yù)算約束”(周雪光,2005;時(shí)紅秀,2007)。Nobue Akai&Motohiro Sato(2007)也指出,對于地方借債而言,事前激勵(lì)一旦與中央政府的事后救助或者成本分擔(dān)行為相結(jié)合,就有可能出于對其故意的扭曲而導(dǎo)致預(yù)算軟約束。他們通過動(dòng)態(tài)模型分析研究地方債務(wù)管理中的軟約束問題,博弈分析的研究結(jié)果表明,子博弈完美均衡是地方政府的過度舉債。

        然而,預(yù)算軟約束問題為什么能夠持續(xù)存在,并能導(dǎo)致地方政府債務(wù)的擴(kuò)張,就變成了一個(gè)值得研究的問題。在我國地方政府要實(shí)現(xiàn)債務(wù)擴(kuò)張,從法律的角度上來說基本上是不可能的,因?yàn)橄拗频胤秸^度舉債行為的法規(guī)還是相當(dāng)豐富的。例如我國《預(yù)算法》的相關(guān)條款規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字,除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券?!薄稉?dān)保法》的相關(guān)條款規(guī)定,“除了經(jīng)國家批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸之外,對向國內(nèi)債權(quán)人舉借的債務(wù),國家行政機(jī)關(guān)不能提供擔(dān)保?!背酥?,還有其他很多因素可以對地方政府的行為進(jìn)行約束,例如即使中央必須對出現(xiàn)財(cái)政困難的地方政府進(jìn)行援助,但是中央也完全可以在事后對當(dāng)事的地方官員進(jìn)行處罰。如果地方官員都有這種預(yù)期,也是可以遏止財(cái)政上的預(yù)算軟約束問題的。

        Wildasin(1997)、Inman(2001)認(rèn)為在財(cái)政聯(lián)邦制下,由于地方公共品投資一般具有外溢性,因此,激勵(lì)聯(lián)邦政府為地方公共支出提供援助,由此產(chǎn)生財(cái)政聯(lián)邦制下的預(yù)算軟約束問題。Persson&Tabellini(1996)、Bordignon et al.(2001)都證明了一個(gè)中央政府如果想要最大化社會(huì)福利,該政府就有激勵(lì)對陷入財(cái)政危機(jī)的地區(qū)施以援助之手。從這一角度看,其實(shí)財(cái)政分權(quán)的體制本身就是導(dǎo)致預(yù)算軟約束的原因(Raju&Plekhanov,2005)。而政策性負(fù)擔(dān)說(林毅夫等,1999)對此的一個(gè)解釋是,即使事后,中央因?yàn)樾畔⒌牟煌耆珕栴},也無法判定地方的虧損是否出于地方政府官員的自利動(dòng)機(jī),因此出現(xiàn)預(yù)算軟約束。而陳?。?007)通過構(gòu)建一個(gè)預(yù)算軟約束理論模型解釋“多而不倒”的問題。雖然中央很強(qiáng)大,而且也能夠在事后分清地方是否故意為之,但由于地方債務(wù)問題違犯者眾多,也無法實(shí)施有效處罰。

        四、該分析框架的應(yīng)用

        (一)理論模型構(gòu)造

        在該研究框架下,要將政治晉升、財(cái)政分權(quán)和軟預(yù)算約束可以從多個(gè)角度研究,如果僅僅考慮博弈模型,依據(jù)行為主體的不同選擇,我們可以構(gòu)造出以下幾類博弈模型。

        首先,可以構(gòu)造兩個(gè)地方政府之間的博弈模型。在這種情況下,中央政府的行為,如晉升政策,分權(quán)政策就可以視為外生。其次,可以考慮一個(gè)地方政府和中央政府之間的博弈。這種情況下另一個(gè)地方政府行為可視為外生。再次,可以假設(shè)兩個(gè)地方政府進(jìn)行合謀,然后和中央政府進(jìn)行博弈。這里的假設(shè)因?yàn)槿サ袅说胤秸g的晉升激勵(lì)可能會(huì)受到質(zhì)疑,然而稍作分析就會(huì)發(fā)現(xiàn),晉升激勵(lì)是有范圍的,而且其范圍還相當(dāng)有限。一個(gè)重要原因是可以晉升的官員畢竟是少數(shù),如果地方官員認(rèn)識到晉升無望,也許會(huì)放棄晉升,而且還有可能“破罐子破摔”,從援助之手變?yōu)槁訆Z之手(陳抗等,2002)。在這情況下,地方官員轉(zhuǎn)而和鄰近的官員進(jìn)行合謀,以追求各自偏好的目標(biāo),也是很有可能的。最后,如果將模型做的足夠貼近現(xiàn)實(shí),可以構(gòu)造兩個(gè)地方政府和一個(gè)中央政府的三方博弈,當(dāng)然,這時(shí)模型也是足夠復(fù)雜的。以上模型在用于解釋具體問題時(shí),還可以對博弈信息、博弈順序以及博弈次數(shù)進(jìn)行相應(yīng)的假設(shè),進(jìn)而構(gòu)造出符合特定問題的模型。

        (二)實(shí)證研究

        要進(jìn)行相關(guān)實(shí)證研究,就必須先對地方政府債務(wù)的規(guī)模數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析或者估算。由于我國地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)公開的時(shí)間比較短,公開的內(nèi)容很少而且數(shù)據(jù)質(zhì)量不高,所以目前的大部分研究還停留在描述分析上,進(jìn)一步的實(shí)證研究因?yàn)閿?shù)據(jù)問題而無法開展,因而對數(shù)據(jù)的處理成了該領(lǐng)域的一項(xiàng)重要而急迫的任務(wù)。

        在有限的相關(guān)文獻(xiàn)中,Holackova(1998)的研究使得我們開始關(guān)注以前一直被忽略的隱性和或有負(fù)債問題。他們利用了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣來對地方債務(wù)進(jìn)行分類,但是這個(gè)分類框架是一個(gè)技術(shù)性分類框架,因此他剔除了各種體制性因素。這意味著,要更好地解釋地方政府累積負(fù)債的原因,僅僅運(yùn)用這一框架是不夠的。我們需要利用新的分類方法對地方政府債務(wù)進(jìn)行分類。Brixi(1998)提出了一個(gè)不同的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣,劉尚希、趙全厚(2002)套用這一矩陣將我國的政府債務(wù)分為四類,顯性的直接負(fù)債、顯性的或有負(fù)債、隱性的直接負(fù)債、隱性的或有負(fù)債四類。顧建光(2006)也利用這種分類方法將各類地方債務(wù)區(qū)分為,中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)、財(cái)政體制因素形成的地方政府債務(wù)、中央財(cái)政對地方財(cái)政的項(xiàng)目貸款、因承擔(dān)道義義務(wù)形成的地方政府債務(wù)、地方公共部門債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)(龔強(qiáng)等,2011)。

        婆婆一聽,急了。她一邊哄著正在哭的當(dāng)當(dāng),一邊說:“為什么要做手術(shù)???不就是個(gè)結(jié)節(jié)嗎?我問過啟明那個(gè)學(xué)醫(yī)的表弟了,他說結(jié)節(jié)沒事,只要吃點(diǎn)中藥調(diào)理就行?!?/p>

        而Hana polakova Brixi(2000)指出,哥倫比亞政府將防范地方政府債務(wù)的主要衡量債務(wù)利息支出和債務(wù)余額這兩個(gè)指標(biāo)上。這種方法雖然有利于從宏觀上掌握債務(wù)的總量和發(fā)展趨勢,但是這一信息只比較滯后,要想事先對風(fēng)險(xiǎn)做出的預(yù)測,則須建立更為精確的技術(shù)操作規(guī)范和衡量標(biāo)準(zhǔn)。Easterly& Yuravlivker(2003)為避免風(fēng)險(xiǎn)評估傳統(tǒng)方法的局限性,運(yùn)用會(huì)計(jì)方法模仿企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理,測算政府償債能力,通過建立政府資產(chǎn)負(fù)債表來考察財(cái)政可持續(xù)性,把政府負(fù)債和政府可用資產(chǎn)進(jìn)行對比,對哥倫比亞和委內(nèi)瑞拉的案例分析,這是一個(gè)涵蓋范圍更廣泛的分析方法。劉尚希(2004)通過建立政府債務(wù)與公共資源存量對比表、政府債務(wù)與公共資源流量對比表,從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩個(gè)層次對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評價(jià)分析,這雖然不是嚴(yán)格意義的風(fēng)險(xiǎn)分析,卻極大地拓展了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的視野。而李揚(yáng)(2012)運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債表對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)做了一個(gè)有益的嘗試。

        五、結(jié)論性評述

        影響地方政府債務(wù)的原因無疑是多方面的,眾多相關(guān)研究都持有這一觀點(diǎn),并得到了大量研究的證實(shí)。然而,這些文獻(xiàn)大都是經(jīng)驗(yàn)性的,它們雖然證明了地方政府債務(wù)和諸多因素之間的相關(guān)或因果關(guān)系,但并沒有給出這種關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理,要分析這種內(nèi)在機(jī)理需要借助于邏輯嚴(yán)密的理論模型,而理論模型的邏輯嚴(yán)密性卻大大限定了其可以解釋的范圍,本文試圖給出一個(gè)可能的范圍,以為進(jìn)一步理論模型的構(gòu)造提供一些啟發(fā)。

        當(dāng)然,將粗淺的理論框架轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撃P瓦€需要大量的工作要做,一個(gè)容易遭到質(zhì)疑的問題是,對三個(gè)因素的選擇是否具有足夠的合理性,這不僅要看理論模型的構(gòu)造是否符合一般經(jīng)濟(jì)學(xué)的直覺,更需要實(shí)證分析的檢驗(yàn),而這也正是我們今后的工作方向。

        〔1〕Azuma,Y.a(chǎn)nd J.Kurihara,2011,“Examing China′s Local Government Fiscal Dynamics”,Politico-Economic Commentaries,No.5,January3.

        〔2〕Bailey,S.J.,D.Asenova,and J.Hood,2009,“Making Widespread Use of Municipal Bonds in Scotland?”,Public Moneyand Management,Vol.29,pp.11-18.

        〔3〕Cepiku,D.,R.Mussari,2010,“The Albanian Approach to Municipal Borrowing:From Centralized Control to Market Discipline”,Public Administration and Development,Vol.30,pp.313-327.

        〔4〕Dafflon B.,K.Beer-Toth,2009,“Managing Local Public-

        Debt in Transition Countries:an Issue of Self-control”,F(xiàn)inancial Accountability and Management,Vol.25,pp.277-366.

        〔5〕Wildasin,D.,“State and Local Government Finance in the Current Crisis:Time for Emergency Federal Relief?”[R].IFIR WorkingPaper No.2009-07,January,2009.Unpublished manuscript.

        〔6〕巴曙松.地方債務(wù)問題應(yīng)當(dāng)如何化解.西南金融,2011年第10期.

        〔7〕封北麟.地方政府投融資平臺的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究.金融與經(jīng)濟(jì),2009年第2期.

        〔8〕龔強(qiáng),王俊,賈珅.財(cái)政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究.經(jīng)濟(jì)研究,2011年第7期.

        〔9〕郭廣珍.政治收益、經(jīng)濟(jì)賄賂與經(jīng)濟(jì)績效.南方經(jīng)濟(jì),2009年第11期

        〔10〕郭廣珍,李紹平,黃險(xiǎn)峰.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方官員行為研究.經(jīng)濟(jì)評論,2011年第5期.

        〔11〕賈康.關(guān)于中國地方財(cái)政現(xiàn)實(shí)問題的認(rèn)識.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào),2010年第6期.

        〔12〕賈康,孟艷.運(yùn)用長期建設(shè)國債資金規(guī)范和創(chuàng)新地方融資平臺的可行思路探討.前沿論壇,2009年第8期.

        〔13〕李揚(yáng),張曉晶等.中國主權(quán)資產(chǎn)負(fù)債表及其風(fēng)險(xiǎn)評估.經(jīng)濟(jì)研究,2012年第6期.

        〔14〕林毅夫,蔡昉,李周.中國的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革(增訂版).上海人民出版社,1999年.

        〔15〕林毅夫,劉志強(qiáng).中國的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長.北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版),2000年第4期.

        【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

        F812.5/F812.7

        A

        1672-9544(2014)12-0069-05

        2014-08-04

        肖坤,校長,研究方向?yàn)橐?guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)、政府經(jīng)濟(jì)學(xué);彭坤,副教授,研究方向?yàn)槊裆碚撆c實(shí)踐。

        本文是國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71203035)、國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14BJL083)、教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目(12YJC790046)、遼寧省教育廳項(xiàng)目(W2013004)和遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金資助項(xiàng)目(L13DDJ019)的階段性研究成果。

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