馬洪范

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

現(xiàn)代財(cái)政制度的歷史邏輯和大國(guó)戰(zhàn)略

馬洪范

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

黨的十八屆三中全會(huì)決議提出“完善財(cái)稅體制，建立現(xiàn)代制度”，為我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展指明了方向。本文通過梳理近代中國(guó)的歷史變遷，探尋現(xiàn)代財(cái)政制度的歷史邏輯，挖掘財(cái)政制度現(xiàn)代化的動(dòng)力之源，對(duì)于我國(guó)財(cái)政制度現(xiàn)代化的路徑及戰(zhàn)略選擇具有決定性的意義。

財(cái)政 現(xiàn)代化 生產(chǎn)力 生產(chǎn)關(guān)系

一、近代中國(guó)的歷史變遷

從1840年到今天，時(shí)間過去了174年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走過了三個(gè)歷史階段：一是大衰敗，二是大動(dòng)蕩，三是大發(fā)展。

（一）大衰敗

1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，我們失敗了；1894年甲午戰(zhàn)爭(zhēng)，我們失敗了；1900年，八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)北京，我們又?jǐn)×?。在外族入侵?shì)力面前，我們一敗再敗，直至1911年發(fā)生了辛亥革命，沒多久，晚清滅亡了。

從1840年到1911年71年的時(shí)間里，我們也有中國(guó)夢(mèng)。林則徐最早提出來“師夷長(zhǎng)技以制夷”，未能成功。后來，李鴻章提出來“以夷制夷”，用外國(guó)人制約外國(guó)人，這是一種不得已的夢(mèng)想，依然未能成功。

在這71年大衰敗過程之中，社會(huì)逐漸走向動(dòng)蕩，不僅有外患，還有內(nèi)憂。體制內(nèi)的統(tǒng)治階層在解決外患的問題上步步退卻，但是在解決內(nèi)憂方面還很有力量，在付出沉重的代價(jià)之后，最終平定了太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)、義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)。但如何把外國(guó)人趕走，始終是民族的噩夢(mèng)。最終的結(jié)果是，體制內(nèi)的力量解決不了這個(gè)事，就會(huì)有體制外的力量崛起。晚清政權(quán)的覆滅，是必然的結(jié)局。

（二）大動(dòng)蕩

1911年辛亥革命開啟了大動(dòng)蕩時(shí)代的到來。沒多久，北洋軍閥開始崛起。1927年以后，蔣介石國(guó)民政府形式上統(tǒng)一了中國(guó)。1949年毛澤東主席領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民建立了新中國(guó)，但直到1978年，大動(dòng)蕩的局面才真正結(jié)束。

新中國(guó)建國(guó)以后，自1958年開始，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的大動(dòng)蕩，跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義，“大躍進(jìn)”，“以鋼為綱”，多快好省建設(shè)社會(huì)主義，由于違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，最終是良好的愿望未能變成現(xiàn)實(shí)。從1966年至1976年，十年“文化大革命”是全面的社會(huì)動(dòng)蕩，由于違背了社會(huì)發(fā)展規(guī)律，最后以國(guó)民經(jīng)濟(jì)幾乎處于崩潰的邊緣而結(jié)束。

在這近70年的時(shí)間里，我們也有中國(guó)夢(mèng)。我們的中國(guó)夢(mèng)是什么？第一個(gè)是趕走外國(guó)人，1949年我們做到了。1949年以后，“超英趕美”成為新社會(huì)的夢(mèng)想，而且是“一萬年太久，只爭(zhēng)朝夕”。愿望非常好，精神狀態(tài)非常好，但是方式、方法超越了客觀規(guī)律，最終沒能成功。

在大動(dòng)蕩的過程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)也有發(fā)展。第一次歷史機(jī)遇，是第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后的十年，西方資本主義列強(qiáng)陷入了內(nèi)戰(zhàn)，無暇顧及侵略我們，國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。第二次歷史機(jī)遇，是新中國(guó)建立以后的十年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)從戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷中得到迅速恢復(fù)。但在1958年以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局逐漸為動(dòng)蕩所取代。

這70年大動(dòng)蕩的歷史告訴我們，有夢(mèng)想很好，但是實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的方式、方法一定要尊重客觀規(guī)律，不能超越客觀規(guī)律。否則，一定會(huì)受到規(guī)律的懲罰。

（三）大發(fā)展

1978年鄧小平開啟了大發(fā)展時(shí)代。迄今為止，已經(jīng)過去了一個(gè)30年。2009年，我們進(jìn)入了改革開放的第二個(gè)30年。經(jīng)過35年的努力奮斗，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了非常輝煌的成就。近代170多年來，從來沒有像今天這樣，如此接近民族復(fù)興夢(mèng)想的實(shí)現(xiàn)。

2013年7月16日《參考消息》（第14版）刊登了西班牙中國(guó)問題專家胡利奧·里奧斯的一篇短文，他在文章中提出：“中國(guó)希望促進(jìn)發(fā)展和現(xiàn)代化，結(jié)束19世紀(jì)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來的衰弱周期，最終目的不是機(jī)械地移植美國(guó)，或者西方的做法，中國(guó)夢(mèng)是成為中國(guó)自己，中國(guó)必須走自己的道路，而且需要面臨道路尚未建成的額外困難?！?/p>

西班牙中國(guó)問題專家的見解，對(duì)于我們理解與認(rèn)識(shí)“中國(guó)夢(mèng)”極具啟發(fā)與借鑒意義。“中國(guó)夢(mèng)”就是成為中國(guó)自己，而不是成為美國(guó)，也不是成為蘇聯(lián)，更不是成為日本，是要成為更強(qiáng)大的自己，這是“中國(guó)夢(mèng)”的真諦所在。今天，我們應(yīng)該看到，大發(fā)展中隱藏著不容忽視的危機(jī)。怎樣成為更強(qiáng)大的自己，還有四大問題亟待解決：一是公平收入分配；二是維護(hù)生態(tài)環(huán)境；三是應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)；四是重建中國(guó)文化。這四個(gè)問題如果得不到及時(shí)解決，我們將沒有辦法成為我們自己，更不可能成為更強(qiáng)大的自己。

二、兩個(gè)層次的現(xiàn)代化

“中國(guó)夢(mèng)”的提出，源于“現(xiàn)代化”三個(gè)字；“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)，也離不開“現(xiàn)代化”三個(gè)字。“現(xiàn)代化”這個(gè)概念，大家都很熟悉。新中國(guó)建立以后，最早是周恩來總理代表國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)層提出工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)“四個(gè)現(xiàn)代化”。2013年，習(xí)近平總書記提出“國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”。第五個(gè)現(xiàn)代化與前四個(gè)現(xiàn)代化的區(qū)別之處非常明顯，它不能像前四個(gè)現(xiàn)代化一樣在車間里面生產(chǎn)出來。從根本上講，“四個(gè)現(xiàn)代化”是生產(chǎn)力的現(xiàn)代化，第五個(gè)現(xiàn)代化是生產(chǎn)關(guān)系的現(xiàn)代化。“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)，不是幾個(gè)現(xiàn)代化的問題，而是能不能實(shí)現(xiàn)兩個(gè)層次的現(xiàn)代化的問題，一是生產(chǎn)力的現(xiàn)代化，二是生產(chǎn)關(guān)系的現(xiàn)代化。

（一）生產(chǎn)力的現(xiàn)代化

自新中國(guó)建立到今天，我們?yōu)椤八膫€(gè)現(xiàn)代化”付出了巨大的努力，也取得了輝煌的成就。比如，我們已經(jīng)可以用飛船把中國(guó)人送到太空當(dāng)中，我們自己的高速列車在中華大地上奔馳。2010年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量首次超過日本，成為全世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2013年9月，我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)總值首次超過美國(guó)，中國(guó)成為世界第一生產(chǎn)制造大國(guó)。這些都是生產(chǎn)力的現(xiàn)代化所能取得進(jìn)步的具體體現(xiàn)。

（二）生產(chǎn)關(guān)系的現(xiàn)代化

除了生產(chǎn)力的現(xiàn)代化，還有一項(xiàng)很重要的任務(wù)，是生產(chǎn)關(guān)系的現(xiàn)代化。馬克思告訴我們，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，但是生產(chǎn)關(guān)系可以反作用于生產(chǎn)力。在生產(chǎn)力的發(fā)展進(jìn)程中，如果生產(chǎn)關(guān)系不能同步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，將成為生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的阻力。

康乾盛世，是我國(guó)1949年以前的最后一個(gè)盛世。歐洲經(jīng)濟(jì)史學(xué)家安格斯·麥迪森，根據(jù)我們的史料，運(yùn)用GDP這個(gè)概念，做了一項(xiàng)研究。他提出，康乾鼎盛時(shí)期，中國(guó)的GDP占世界總量的比重約為40%左右。到了1820年，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前20年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力下滑了，但依然高達(dá)33.4%。又過了20年，到1840年，英國(guó)人開始侵略我們的那一年，中國(guó)的GDP占世界總量的比重下滑到了28.9%。

而我國(guó)2010年的GDP占世界總量的比重只有9.5%，2012年中國(guó)GDP占世界總量的比重也僅僅超過10%多一點(diǎn)點(diǎn)?，F(xiàn)在，美國(guó)是世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，它的GDP占世界總量的比重約為20%。

這兩組數(shù)據(jù)一比較就會(huì)提出一個(gè)問題：1840年我們被英國(guó)人侵略的時(shí)候，好像不比今天的美國(guó)實(shí)力差。但是，為什么1840年—1949年100多年的近代史，告訴我們的是一場(chǎng)悲劇，我們?yōu)楹温浜?，因何挨打?/p>

“五四運(yùn)動(dòng)”給出兩個(gè)答案，一是因?yàn)槲覀儧]有科學(xué)，二是因?yàn)槲覀儧]有民主。我認(rèn)為這是問題的答案，但絕對(duì)不是答案的全部。因?yàn)槲覀冎两穸既鄙僖粋€(gè)專業(yè)的視角，反思恥辱的近代史，這個(gè)專業(yè)視角就是財(cái)政。

我們被西方列強(qiáng)侵略的時(shí)候是世界上最有錢的國(guó)家，人口最多的國(guó)家，國(guó)土面積最大的國(guó)家之一，我們有人、有錢、有物，但是不能轉(zhuǎn)換成保衛(wèi)自己民族獨(dú)立、國(guó)家安全、人身和財(cái)產(chǎn)安全的實(shí)力，換句話說，我們的生產(chǎn)力沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，而在生產(chǎn)關(guān)系（特別是財(cái)政）領(lǐng)域，“有財(cái)不會(huì)理、有財(cái)理不好”的問題非常突出。

（三）財(cái)政的現(xiàn)代化

1949年毛澤東主席建立了新中國(guó)，帶領(lǐng)我們進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)代。對(duì)于近代的落后挨打，毛主席在1963年做過深刻反思，他說：“從1840年到1945年，全世界幾乎一切大中小帝國(guó)主義國(guó)家都侵略過我們，除了最后一次抗日戰(zhàn)爭(zhēng)我們勝利了，其他的都失敗了，原因有兩個(gè)，一個(gè)是社會(huì)制度腐敗，第二是經(jīng)濟(jì)技術(shù)落后，我們應(yīng)當(dāng)以可能挨打?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)來部署我們的工作，力求在一個(gè)不太長(zhǎng)久的時(shí)間內(nèi)改變我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的落后狀態(tài)。”

這段話距今已過去了半個(gè)多世紀(jì)。但直到今天，毛主席提出的兩個(gè)層面的原因，仍然有許多問題有待于解決。而今天很多人已經(jīng)忘掉了“可能挨打”這個(gè)出發(fā)點(diǎn)來部署我們的工作，忘掉了要在一個(gè)不太長(zhǎng)久的時(shí)間內(nèi)改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的落后狀態(tài)，尤其是在生產(chǎn)關(guān)系的現(xiàn)代化這個(gè)層面，有些因素成為阻礙生產(chǎn)力現(xiàn)代化的力量。

關(guān)于我們近代為什么落后挨打，黃仁宇先生在《萬歷十五年》這本書中也反思過，他提出來的觀點(diǎn)是一個(gè)新的視角，他認(rèn)為問題的根源在于我們是一個(gè)不能在數(shù)目上管理的國(guó)家。他發(fā)現(xiàn)，時(shí)常侵略別國(guó)的國(guó)家，大都可以實(shí)現(xiàn)“數(shù)目字管理”，而沒有“數(shù)目字管理”能力的國(guó)家，常常被有這種能力的國(guó)家所侵略。

在我國(guó)看來，“數(shù)目字管理”是指整個(gè)社會(huì)資源均可如實(shí)以數(shù)字計(jì)算，整合進(jìn)一個(gè)記錄系統(tǒng)，可以自由流動(dòng)和交換的管理系統(tǒng)，其關(guān)鍵點(diǎn)是信息。20世紀(jì)90年代我國(guó)啟動(dòng)了“三金”工程（“金稅”、“金卡”、“金關(guān)”），2000年以后啟動(dòng)了“金財(cái)”、“金?！钡仁畮讉€(gè)金字工程。為了這些工程，我們可能花了數(shù)千億的財(cái)政資金，買了很多硬件、軟件，要干什么呀？就是要建立一種依托于現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)之上的“數(shù)目字管理”能力。二十多年過去了，我們花了很多錢，但客觀講，依托于現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)之上的“數(shù)目字管理”能力，至今仍然沒有形成。

我們雖然知道了努力的方向，但是做的依然不夠。我們要實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，首先必須認(rèn)清自己的歷史?！爸袊?guó)夢(mèng)”之所以提出來，恰恰是因?yàn)槲覀儧]有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，而實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”最關(guān)鍵的途徑，就是要把沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的兩個(gè)層次，都要與時(shí)俱進(jìn)地改革和完善。這其中，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是一項(xiàng)艱巨而光榮的歷史任務(wù)。

三、現(xiàn)代財(cái)政的大國(guó)戰(zhàn)略

中國(guó)是大國(guó)。在中國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有一定的特殊性。從人口規(guī)?？?，中國(guó)位居世界第一；從國(guó)土面積看，中國(guó)位居世界第三；從歷史長(zhǎng)度看，中國(guó)是延續(xù)5000多年從未中斷的唯一古文明國(guó)家；從影響力看，中國(guó)已成為今天世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎，是全球政治中的重要一極。何謂大國(guó)？大國(guó)之大，本不在面積和人口，而在于實(shí)力和影響！

黨的十八大報(bào)告明確提出“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，到2020年全面建成小康社會(huì)，到2049年建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，同時(shí)也是中國(guó)洗刷近代百年恥辱、重新成為真正的大國(guó)之夢(mèng)?！爸袊?guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)，要靠每一個(gè)中國(guó)人的不懈努力。財(cái)政是“庶政之母”，是國(guó)家治理的基層和重要支柱。黨的十八屆三中全會(huì)決議進(jìn)一步提出“深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，為我們迎來了新一輪財(cái)政改革與發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期。解決我們自身問題的根本出路，是樹立大國(guó)戰(zhàn)略，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

（一）建設(shè)現(xiàn)代化的財(cái)政

大國(guó)財(cái)政，首先是現(xiàn)代化的財(cái)政。今天的時(shí)代是工業(yè)文明的時(shí)代，時(shí)代方位決定了我們要建設(shè)的大國(guó)財(cái)政必須是與工業(yè)文明相適應(yīng)的財(cái)政。如何建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的財(cái)政？我的理解是，如同建設(shè)一棟現(xiàn)代化的大廈，首先要打好地基，其次要在地基上豎起支撐整個(gè)大廈的支柱。現(xiàn)代化的財(cái)政“大廈”的地基是信息，而在這個(gè)地基之上，要牢固樹立六根支柱，一是權(quán)力，二是利益，三是制度，四是技術(shù)，五是組織，六是文化。這六個(gè)要素，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政現(xiàn)代化的基本渠道。

（二）建設(shè)公共化的財(cái)政

大國(guó)財(cái)政，其次是公共化的財(cái)政。社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)并行發(fā)展，這是大國(guó)財(cái)政的本質(zhì)屬性。新中國(guó)建國(guó)65年來，第一個(gè)30年，國(guó)家財(cái)政的資金、資源集中投向國(guó)防和基礎(chǔ)工業(yè)，解決了中華民族的生存問題；第二個(gè)30年，國(guó)家財(cái)政的資金、資源在保障吃飯等基本需求之外，主要投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，解決了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入第三個(gè)30年，國(guó)家財(cái)政的資金、資源在保障基本需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，迫切需要投向公共服務(wù)領(lǐng)域，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄更大的動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及可持續(xù)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全、穩(wěn)定與繁榮。

（三）建設(shè)均等化的財(cái)政

大國(guó)財(cái)政，還是均等化的財(cái)政。實(shí)現(xiàn)全民的共同富裕和國(guó)家的永續(xù)發(fā)展，這是客體方面的基本需求。鄧小平同志在改革開放之初提出兩個(gè)大局觀，首先是一部分人先富起來，其次是先富起來的這批人要幫后富實(shí)現(xiàn)共同富裕。今天，客觀講，第一個(gè)大局實(shí)現(xiàn)的比較好，第二個(gè)大局實(shí)現(xiàn)的不是很好。什么樣的中國(guó)，才是均等化的中國(guó)，才是“美麗中國(guó)”？一是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，特別是基本公共服務(wù)的均等化，二是實(shí)現(xiàn)橫向的區(qū)域均等化，三是實(shí)現(xiàn)縱向的政府間均等化。實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)均等化，實(shí)質(zhì)是建立一種覆蓋全社會(huì)的共富機(jī)制，這是中華民族永續(xù)發(fā)展的最佳途徑。

（四）建設(shè)法治化的財(cái)政

大國(guó)財(cái)政，應(yīng)該是法治化的財(cái)政。財(cái)政收支能夠規(guī)范運(yùn)行和有效管理，這是過程管理的客觀需要。國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步都需要資金的支持，但財(cái)政的錢畢竟是有限的，只夠吃飯，建設(shè)怎么辦，說到底還是要靠財(cái)政以外的融資工具。在現(xiàn)行經(jīng)社發(fā)展格局和事權(quán)財(cái)力配置格局沒有實(shí)質(zhì)性改革的情況下，地方政府基本形成了地方債、城投債、銀行信貸和公私合作“四位一體”的融資格局。從歷史上看，政府債務(wù)是財(cái)政體制變遷和財(cái)政制度創(chuàng)新的動(dòng)力源。政府融資管理看似一個(gè)金融問題，實(shí)質(zhì)是國(guó)家財(cái)政問題，必須予以高度重視。我們要懂得“傷于財(cái)政，毀于金融，禍及社會(huì)”的歷史規(guī)律，國(guó)家財(cái)政和政府融資管理都要走法治化的規(guī)范發(fā)展之路，這是未雨綢繆和防控風(fēng)險(xiǎn)的唯一正確道路。

（五）弘揚(yáng)有良知的理財(cái)文化

大國(guó)財(cái)政，一定是有良知的財(cái)政。沒有“靈魂”的財(cái)政注定無法實(shí)現(xiàn)善治，這是大國(guó)財(cái)政必備的主體條件。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，我們被外國(guó)侵略，反思過來，反思過去，最后得出一個(gè)結(jié)論，是我們的文化太落后了。所以，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)提出“中學(xué)為體，西學(xué)為用”，開始學(xué)習(xí)西方；到了“新文化運(yùn)動(dòng)”的時(shí)候，我們干脆打倒“孔家店”，開始拋棄傳統(tǒng)文化。此后，我們開始學(xué)日本，建國(guó)后學(xué)蘇聯(lián)，改革開放后學(xué)西方國(guó)家，學(xué)了幾十年、近百年，學(xué)來學(xué)去，不知道自己的文化在哪里？不知道怎么去做自己？夢(mèng)想有用嗎？這個(gè)問題，不僅在文化建設(shè)層面存在，在財(cái)政工作中也存在，在每個(gè)人的工作生活中同樣存在。只有將現(xiàn)代工業(yè)文明與優(yōu)秀傳統(tǒng)文化有機(jī)結(jié)合起來，弘揚(yáng)與樹立一種有良知的理財(cái)文化，才能在繼承中發(fā)展壯大自己，也才能夠?yàn)楝F(xiàn)代化的財(cái)政治理奠定更牢固的社會(huì)基礎(chǔ)。

【責(zé)任編輯 王東偉】

F812.5

A

1672-9544（2014）12-0004-04

2014-08-29

馬洪范，金融研究室副主任，研究員，主要研究方向?yàn)樨?cái)政金融理論與實(shí)踐。