胡良華

（安徽職業(yè)技術(shù)學(xué)院審計(jì)處， 合肥230011）

2013年全國(guó)稅收收入達(dá)到110 497億元，較上年增長(zhǎng)9.83%。通過(guò)表1不難看出，近幾年來(lái)盡管我國(guó)稅收總額在不斷增長(zhǎng)，但增速卻在不斷下降。年增長(zhǎng)率從2011年的15.93%下降到2013年的9.84%。稅收收入增幅的逐年下降，為中國(guó)的稅務(wù)管理部門敲響了警鐘，如何保持稅收總額的持續(xù)增長(zhǎng)，為國(guó)家財(cái)政收入提供穩(wěn)定的來(lái)源成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。通過(guò)加強(qiáng)稅源管理，完善稅源監(jiān)管體系，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)的稅源管理提供積極的參考，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)稅收總額的穩(wěn)定增長(zhǎng)，滿足各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的需要。

表1 2011－2013年全國(guó)稅收收入總額表

稅源管理是稅收征管科學(xué)化、精細(xì)化的基礎(chǔ)。我們可以參考?xì)W美國(guó)家在稅源管理方面的積極做法，積極進(jìn)行我國(guó)稅源管理的頂層設(shè)計(jì)，建立和完善我國(guó)的稅源管理體系，提高我國(guó)的稅源管理水平。

一 我國(guó)稅源管理的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

早在2005年召開的全國(guó)稅收征管工作會(huì)議上，國(guó)家稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)就曾明確提出了今后一個(gè)時(shí)期稅收征管的工作要點(diǎn)和要求，這就是“以不斷提高稅收征管質(zhì)量和效率為目標(biāo)，以強(qiáng)化稅源管理、優(yōu)化納稅服務(wù)為重點(diǎn)，大力實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化管理，全面提高稅收征管工作水平”。稅源管理是稅收管理的基礎(chǔ)和核心工作，是對(duì)各稅種稅基的管理，是挖掘和掌握各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的稅收的一種手段。它既是體現(xiàn)稅收管理水平的重要標(biāo)志，又是提高稅收征管水平、完成稅收工作任務(wù)的重要途徑。稅源管理貫穿于稅收征管工作的全過(guò)程，它既不是單獨(dú)的一項(xiàng)工作，也不是單設(shè)的一個(gè)崗位。

經(jīng)過(guò)各級(jí)稅務(wù)部門的努力，目前我國(guó)的稅源管理水平有了顯著提升。但是由于現(xiàn)代化征管手段的整體運(yùn)用水平參差不齊、納稅人的依法納稅意識(shí)不強(qiáng)、部門間的協(xié)稅護(hù)稅監(jiān)督制約機(jī)制尚未形成等原因，我國(guó)的的稅源管理與監(jiān)控仍存在著許多不足和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一） 對(duì)稅源管理認(rèn)識(shí)不到位

稅源不等于稅收，稅源是稅收的基礎(chǔ)，管理是增加稅收的關(guān)鍵。在當(dāng)前稅收管理實(shí)踐中，人們往往在潛意識(shí)中把稅收等同于稅源，把完成稅收收入任務(wù)，當(dāng)作考察稅源管理水平的重要指標(biāo)，沒(méi)有把對(duì)稅源的準(zhǔn)確掌握和挖掘作為稅源管理的重點(diǎn)。甚至有些地方的稅務(wù)官員工作不深入、不細(xì)致，只求過(guò)得去不愿意在精細(xì)化管理上做研究。

（二） 管理機(jī)構(gòu)職能“缺位”

近年來(lái)，稅收征管模式實(shí)現(xiàn)了由“管戶制”向“管事制”的轉(zhuǎn)變，將管理重點(diǎn)放在集中征收和重點(diǎn)稽查上。稅源管理的職能雖然落實(shí)在管理部門，各地也相應(yīng)成立了各類管理機(jī)構(gòu)，但由于始終處于變動(dòng)磨合的狀態(tài)，未達(dá)到統(tǒng)一和規(guī)范，稅源管理的職能嚴(yán)重“缺位”，管戶與管事相脫節(jié)。

（三） 稅源管理手段相對(duì)滯后

近年來(lái)各級(jí)稅務(wù)部門不斷加大計(jì)算機(jī)軟硬件的投入，實(shí)現(xiàn)了從稅務(wù)登記、稅款征收到稅款劃解全過(guò)程的計(jì)算機(jī)管理，但對(duì)稅源的管理信息系統(tǒng)尚未建全。一些地方不能根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)對(duì)各類稅源進(jìn)行科學(xué)動(dòng)態(tài)的分析，缺乏對(duì)潛在稅源的關(guān)注，單一地以稅款的多寡作為唯一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分重點(diǎn)稅源和非重點(diǎn)稅源，忽視了一般稅源、流動(dòng)稅源、零散稅源的管理。同時(shí)，稅源管理力量配置缺乏層次。由于缺乏科學(xué)合理的分類方法和管理目標(biāo)，各地在管理人員配置上普遍缺乏層次，管理員負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)多、工作量大，負(fù)擔(dān)重，有些地方的計(jì)算機(jī)運(yùn)用水平不高，很多工作必須依靠手工完成，從而減少了到納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)地調(diào)查的時(shí)間，不能開展經(jīng)常性、專項(xiàng)性的稅源調(diào)查，對(duì)納稅人的基本情況、經(jīng)營(yíng)狀況、涉稅信息也缺乏及時(shí)準(zhǔn)確的掌握，無(wú)法保證納稅評(píng)估、稅務(wù)審計(jì)等復(fù)雜工作的有效開展。

（四） 稅源管理基礎(chǔ)較為薄弱

稅收管理基礎(chǔ)工作尤其是稅源管理仍比較薄弱，納稅戶籍管理有待加強(qiáng)，稅收分析工作水平有待提高，稅收管理員信息系統(tǒng)還存在功能不盡完善、納稅評(píng)估尚處在起步階段，稅源資料信息收集缺乏規(guī)范性，缺乏系統(tǒng)性整理，信息利用率低。

（五） 各單位之間溝通不暢

稅源管理需要不同單位、不同部門之間相互溝通、互相配合，建立起一個(gè)多部門的合作機(jī)制，才能發(fā)揮系統(tǒng)的作用。經(jīng)過(guò)多年的積累，部門間的聯(lián)席會(huì)議制度和信息傳遞制度和工商、稅收、海關(guān)等部門的協(xié)作制度基本建立，但從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)，部門間的聯(lián)席會(huì)制度、信息傳遞制度、情況分析制度均沒(méi)有被有效執(zhí)行和堅(jiān)持，部門間協(xié)調(diào)配合作用發(fā)揮不夠充分。

二 歐美國(guó)家稅源管理的經(jīng)驗(yàn)

從上個(gè)世紀(jì)80年代起，歐美各國(guó)從自身實(shí)際出發(fā)，通過(guò)多年的積累，在稅源管理方面總結(jié)出了一套行之有效的方法。

（一） 通過(guò)立法的形式進(jìn)行稅源管理

歐美國(guó)家通過(guò)把稅源管理提高到法律的高度，從稅收立法入手改革稅制，依法把稅收運(yùn)行活動(dòng)的全過(guò)程納入稅收管理的范圍，從而實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管理的法制化。目前許多發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了較為完善的稅收立法機(jī)制和執(zhí)法體系。英、法、美、日等國(guó)家在憲法中明確規(guī)定了納稅人的權(quán)利和義務(wù)，任何人偷逃稅款都將受到法律的嚴(yán)懲。韓國(guó)還專門制定了《逃稅懲罰法》和《逃稅懲罰程序法》。此外，美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等均制定了僅次于憲法的《稅收基本法》，通過(guò)法律形式闡明了關(guān)鍵稅收問(wèn)題，奠定了稅收管理的法律體系。

（二） 科學(xué)合理的進(jìn)行稅源管理

在稅源控管上，發(fā)達(dá)國(guó)家十分注重管理科學(xué)化，特別是實(shí)行稅源分類化管理、推行納稅人身份代碼制等制度，均取得積極的效果。加強(qiáng)重點(diǎn)稅源管理，實(shí)行稅源的分類分層管理。英國(guó)國(guó)內(nèi)收入局設(shè)置了大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)全國(guó)大企業(yè)公司所得稅的稅收管理及政策處理，倫敦以外的大企業(yè)也歸該局管理，所在地的稅務(wù)機(jī)關(guān)不得干預(yù)。目前很多發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了全國(guó)性的稅務(wù)代碼，即納稅人鑒別號(hào)碼，以加強(qiáng)對(duì)納稅人信息的管理。通過(guò)實(shí)行稅務(wù)代碼終身制，辦理個(gè)人的所有稅收事務(wù)。通過(guò)執(zhí)行嚴(yán)格的稅號(hào)制度，澳大利亞可以對(duì)各類納稅人進(jìn)行全面的監(jiān)控，從而有效地避免“漏征”或“漏管”的現(xiàn)象。芬蘭公民一出生稅務(wù)局即根據(jù)其身份證號(hào)碼確定稅務(wù)代碼，人口登記處負(fù)責(zé)定期向稅務(wù)局提供人口登記情況。稅務(wù)代碼的建立，不僅方便了稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行登記管理，也為納稅人信息資料的計(jì)算機(jī)管理和進(jìn)行稅務(wù)審計(jì)奠定了基礎(chǔ)。個(gè)人所得稅預(yù)扣是許多國(guó)家稅務(wù)征管的重要制度，尤其是個(gè)人所得的征稅，由支付方在發(fā)放時(shí)代為扣除。如美國(guó)的預(yù)扣收入占全部稅款收入的七成。美國(guó)稅法規(guī)定，預(yù)扣是收入支付者的義務(wù)，必須有效履行，否則，必須承擔(dān)法律責(zé)任及相應(yīng)的罰款。這種科學(xué)管理機(jī)制的建立，為稅收征管奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三） 運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行稅源管理

歐美國(guó)家在稅源管理方面廣泛采用網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)管理模式，稅務(wù)征管人員可以方便地對(duì)納稅人的納稅資料進(jìn)行查詢，一旦發(fā)現(xiàn)異常情況隨時(shí)可以進(jìn)行控制，從而減少稅款流失。同時(shí)還大大降低了稅收的征管成本。如美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)系統(tǒng)人均征稅約1 000萬(wàn)美元；意大利各大稅務(wù)服務(wù)中心每年處理上千萬(wàn)份納稅申報(bào)單，日本的稅收直接成本已降到了0.8%，而美國(guó)的稅收直接成本不到0.4%。

（四） 稅源管理社會(huì)化

為了有效加強(qiáng)稅收監(jiān)管，最大程度地控制現(xiàn)金交易，強(qiáng)化稅源管理手段，歐美國(guó)家實(shí)施了有效的稅源社會(huì)化管理。美國(guó)規(guī)定1萬(wàn)美元以上的交易均需用支票結(jié)算，在銀行存入一定數(shù)額以上的現(xiàn)金時(shí)，必須提供現(xiàn)金來(lái)源的合法證明。美國(guó)的離境許可制度規(guī)定，在美國(guó)境內(nèi)的一切納稅人在離境時(shí)必須出示有當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)簽發(fā)的離境許可證后方可出境。通過(guò)離境清稅制度，有效控制外籍人員偷逃稅款。建立健全有效的護(hù)稅協(xié)稅制度。歐美國(guó)家的協(xié)稅護(hù)稅體系比較健全。在美國(guó)，稅務(wù)官員可以向有關(guān)部門了解個(gè)人的各種消費(fèi)行為，然后向納稅人發(fā)出繳稅通知，比如向房屋管理部門查詢個(gè)人房產(chǎn)情況，然后通知房主依法納稅，對(duì)于拒不交稅的納稅人，稅務(wù)官員可以邀請(qǐng)公安機(jī)關(guān)一起配合檢查。

（五） 稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)高效

歐美國(guó)家稅務(wù)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)高效以美國(guó)夏威夷州稅務(wù)局為例，只設(shè)稅收服務(wù)處理、查賬兩個(gè)組和六個(gè)辦公室，只設(shè)局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)各1人，全局人員約300人，年收稅額達(dá)到40億美元。

三 加強(qiáng)我國(guó)稅源管理的幾點(diǎn)思考

隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化的不斷發(fā)展和稅源管理形勢(shì)的不斷變化，筆者認(rèn)為可以采取以下措施完善我國(guó)的稅源管理：

（一） 加快稅收立法

我國(guó)可以借鑒歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的稅收法，在法律中具體闡述公民納稅的基本原則和納稅義務(wù)，并為各種單項(xiàng)稅種法律的制定提供立法依據(jù)，真正做到有法可依、有章可循。遵循國(guó)際慣例，建立我國(guó)的稅收司法保障體系。稅收司法保障體系是稅源監(jiān)管的基本前提。在稅收征管實(shí)踐中涉稅案件逐年增多，面對(duì)暴力抗法情況稅收管理員卻沒(méi)有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，難以對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。

（二） 努力提高稅收管理員個(gè)人素質(zhì)

通過(guò)各種方式不斷提高稅收管理員的思想道德素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平。通過(guò)強(qiáng)化對(duì)稅收管理員的思想教育，牢固樹立“聚財(cái)為國(guó)、執(zhí)法為民”的稅務(wù)工作宗旨，自覺(jué)抵制腐敗行為。加強(qiáng)對(duì)一線人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)開展培訓(xùn)班等形式提高稅務(wù)人員的會(huì)計(jì)知識(shí)、稅收知識(shí)和信息化應(yīng)用水平。大力倡導(dǎo)稅務(wù)人員參加各種資格考試，不斷提高業(yè)務(wù)水平。

（三） 建立稅源管理信息系統(tǒng)

稅源本身具有隱蔽性和易失性的特點(diǎn)，如何有效發(fā)現(xiàn)稅源、管理控制稅源，在當(dāng)前形勢(shì)下，建立一套科學(xué)合理、功能強(qiáng)大的稅源管理信息系統(tǒng)是必不可少的一件事情。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)針對(duì)重點(diǎn)稅源進(jìn)行監(jiān)控。同時(shí)構(gòu)建稅收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)、納稅活動(dòng)進(jìn)行分析，評(píng)價(jià)企業(yè)納稅風(fēng)險(xiǎn)，提高稅源管理水平。對(duì)納稅人申報(bào)材料進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，通過(guò)建立數(shù)據(jù)分析模型，設(shè)計(jì)一套嚴(yán)謹(jǐn)客觀的分析指標(biāo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)納稅異常情況，從而使評(píng)估和稽查階段的管控更具針對(duì)性。

（四） 切實(shí)加強(qiáng)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)

通過(guò)構(gòu)建稅務(wù)與工商、銀行、海關(guān)等部門的協(xié)作平臺(tái)，完善稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，形成管理合力。以房地產(chǎn)為例，中國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)需要繳納的稅種比其他任何一個(gè)行業(yè)都多。從土地使用權(quán)的出讓到房地產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、保有等諸環(huán)節(jié)，涉及的稅種多達(dá)12個(gè)，不同的稅種往往分屬不同的管理部門。同時(shí)，稅務(wù)部門征稅時(shí)，需要一些掌握在房產(chǎn)、土地管理部門的原始資料。而這些資料對(duì)稅收管理部門來(lái)說(shuō)，往往是不能及時(shí)的獲得。

（五） 建立健全稅源的全過(guò)程管理機(jī)制

首先，建立針對(duì)納稅人的稅前監(jiān)控制度。通過(guò)對(duì)納稅人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息、行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)以及財(cái)務(wù)指標(biāo)變化的分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況的變化，有針對(duì)性的開展稅前監(jiān)控。其次，在征管環(huán)節(jié)，及時(shí)組織收入，努力做到應(yīng)收盡收。最后，認(rèn)真做好稅后稽查工作。通過(guò)對(duì)稅前監(jiān)控和實(shí)際征收情況的比較，有針對(duì)性的開展稅務(wù)稽查工作，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和協(xié)作平臺(tái)及時(shí)獲取相關(guān)信息，充分運(yùn)用各種稽查手段，搜集相關(guān)證據(jù)。

［1］ 嚴(yán)明，越祥蘭.借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完善稅源管理［J］.稅收征納，2003，（1）：13－14.

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