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        論我國環(huán)境公益訴訟的適格主體

        2014-03-14 16:00:10張慧杰賀慧春王育才
        商業(yè)經(jīng)濟研究 2014年7期
        關(guān)鍵詞:環(huán)境公益訴訟

        張慧杰+賀慧春+王育才

        內(nèi)容摘要:目前,明確界定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的機關(guān)和組織的范圍是環(huán)境公益訴訟立法和司法解釋亟需解決的主要問題之一。本文結(jié)合相關(guān)案例分析環(huán)境公益訴訟主體的適格性問題,并建議賦予環(huán)保行政機關(guān)、檢察機關(guān)、環(huán)保組織、公民個人等主體提起環(huán)境公益訴訟的資格,從而使我國環(huán)境公益訴訟制度的功能得以有效發(fā)揮。

        關(guān)鍵詞:環(huán)境公益訴訟 訴訟主體 適格性

        引言

        新《民訴法》第五十五條明確了我國提起環(huán)境公益訴訟的條件,規(guī)定了適用環(huán)境公益訴訟的范圍和原告資格問題。這使得我國環(huán)境公益訴訟有法可依,從法律位階上解決了環(huán)境公益訴訟僅僅依靠地方規(guī)定開展的困境,也使得訴訟理念的變革與發(fā)展更加適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展對法律的要求,成為我國環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的里程碑。

        但是,該條規(guī)定比較原則,只是為環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù),而具體的實施規(guī)則尚需在司法實踐中進一步探索。具體哪些國家機關(guān)和社會組織能夠成為提起訴訟的主體,還有待于進一步明確;否則,環(huán)境公益訴訟的開展將面臨困境。據(jù)《南方周末》報道,新民訴法實施8個月以來,環(huán)境公益訴訟迎來的卻是一場“倒春寒”。相比較民訴修法之前的中華環(huán)保聯(lián)合會在環(huán)境公益訴訟中的“基本勝訴”,2013年,中華環(huán)保聯(lián)合會共提起6起環(huán)境公益訴訟,無一立案,“全軍覆沒”。作為環(huán)保部下屬的“官方”組織尚且如此,民間環(huán)保組織更是步履艱難。從法律層面講,這是環(huán)境公益訴訟主體懸而未決之下,地方法院的集體沉默。

        目前,我國《環(huán)境保護法(修正案草案)》中關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定正在審議中。筆者認為,新修訂的《環(huán)境保護法》應(yīng)該在新《民訴法》的基礎(chǔ)上,進一步明確哪些“機關(guān)”、哪些“社會組織”可以成為環(huán)境公益訴訟中的適格主體,即明確界定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的機關(guān)和組織的范圍,同時也應(yīng)在司法實踐的基礎(chǔ)上逐步將公民個人納入環(huán)境公益訴訟的適格主體范圍。

        明確“法律規(guī)定的機關(guān)”

        根據(jù)新《民訴法》的規(guī)定,可以提起環(huán)境公益訴訟的機關(guān)只有“法律規(guī)定的機關(guān)”,其含義是可以提起環(huán)境公益訴訟的機關(guān),要有明確的法律依據(jù)。這個依據(jù)不僅要求機關(guān)的設(shè)立和職能由法律規(guī)定,其可以提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利也要由法律明確規(guī)定(高民智,2012)。然而,縱觀我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律,目前可以作為行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟唯一明確、直接的法律依據(jù)只有《海洋環(huán)境保護法》,其中第九十條明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟,而其他環(huán)保行政機關(guān)和檢察機關(guān)并不具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格(齊樹潔,2013)。因此有關(guān)法律規(guī)定有待完善。

        (一)規(guī)定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機關(guān)

        從我國環(huán)境執(zhí)法的實際情況來看,環(huán)保行政機關(guān)的行政職權(quán)無論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看,都與環(huán)境保護的實際需要相距甚遠;賦予其公益訴訟原告資格是對環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制缺陷的適度矯正。先由政府部門作為公益訴訟原告提起訴訟,能保證環(huán)境公益訴訟這項制度改革由淺入深、由點到面、積極穩(wěn)健地有序展開。同時,由政府職能部門——環(huán)保行政機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告探索環(huán)境公益訴訟也有利于社會穩(wěn)定(曹樹青,2012)。

        從近年來我國環(huán)境公益訴訟的實踐探索來看,政府機關(guān)及有關(guān)行使環(huán)境管理職權(quán)的部門都以積極的姿態(tài)參與到訴訟中,這充分體現(xiàn)了相關(guān)國家機關(guān)對環(huán)境公益訴訟的支持和重視。典型的案例有1995年黑龍江省雞西市梨樹區(qū)人民政府訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染案,2002年塔斯曼海輪重大油污賠償案,2007年貴州省清鎮(zhèn)市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司排污侵權(quán)案等。

        鑒于目前我國個別單項環(huán)保法律對環(huán)境公益訴訟已有零星規(guī)定,因此正在修改的《環(huán)境保護法》應(yīng)當(dāng)在《海洋環(huán)境保護法》和新《民訴法》的基礎(chǔ)上,對有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機關(guān)統(tǒng)一做出規(guī)定,其他單項環(huán)保法律則無需再做出分散規(guī)定(別濤,2013)。對有關(guān)行政機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)做出明確規(guī)定,有利于克服我國當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法體制存在的諸多弊端,彌補行政執(zhí)法的漏洞,有效加強環(huán)境執(zhí)法的效果。

        (二)賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格

        此前,我國法律對檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體地位的規(guī)定一直不甚明確,導(dǎo)致案件的受理率偏低。目前我國檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度的積極性并不是很高,這與檢察機關(guān)沒有專門機構(gòu)和人員負責(zé)相關(guān)工作,以及檢察機關(guān)并不完全具備搜集環(huán)境公益訴訟證據(jù)的專業(yè)能力與手段有較大關(guān)系。因此,檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)有待在立法中進一步予以明確。

        筆者認為,檢察機關(guān)具備環(huán)境公益訴訟的原告資格,不過其原告資格尚需有關(guān)法律的進一步明確,且檢察機關(guān)也并非在任何時候均可以提起環(huán)境公益訴訟。只有在找不到其他權(quán)利主體,或者其能力不足、起訴難度過大時,檢察機關(guān)才有必要提起環(huán)境公益訴訟(劉冬京,葛丹,2012)。

        此外,檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中處于準(zhǔn)原告的地位,即其不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權(quán)利受到侵害而當(dāng)然獲得的訴權(quán),其在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)是由其作為國家和社會公益(包括環(huán)境公益)代表人的特定身份而由法律特別授予的(張世軍,2012)。因此,檢察機關(guān)可以通過支持起訴、督促起訴的方式來推動環(huán)境公益訴訟程序的啟動,在推動無效的情況下則采用直接起訴的方式提起環(huán)境公益訴訟。第一,支持起訴,即檢察機關(guān)利用自身的資源優(yōu)勢,對涉及侵害環(huán)境公益的案件,依職權(quán)支持環(huán)境利益受損一方提起環(huán)境公益訴訟。第二,督促起訴,即對于遭受損害的環(huán)境公共利益,環(huán)保監(jiān)管部門不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé),檢察機關(guān)以監(jiān)督者的身份,采用《檢察建議書》等形式督促環(huán)保監(jiān)管部門依法履行職責(zé),進行行政處罰;或者采用《民事督促起訴書》,督促環(huán)保監(jiān)管部門依法提起訴訟,保護環(huán)境公共利益(別濤、別智,2008)。第三,直接起訴,即對于侵害環(huán)境公益的行為,無人起訴或被督促起訴單位不起訴的,檢察機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定,直接以原告的身份向法院提起環(huán)境公益訴訟。endprint

        據(jù)報道,自1997年以來,各地檢察機關(guān)開始嘗試環(huán)境公益訴訟案件工作,在浙江、福建、河南、山東等地均取得了較好的法律和社會效果,為檢察機關(guān)日后開展此項工作提供了豐富的實踐成果和參考經(jīng)驗。典型案例如2003年山東省樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠違法排污案,2008年廣東省廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴被告陳忠明水域污染損害賠償糾紛案,2009年江蘇省無錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮、劉士密破壞高速公路公共環(huán)境案等。

        明確“有關(guān)組織”的范圍

        新民訴法只規(guī)定了“有關(guān)組織”,而對有關(guān)組織具體包括哪些社會組織卻沒有做出明確的規(guī)定,對環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)未予明確,這不利于環(huán)保組織的發(fā)展及其今后環(huán)境保護和環(huán)境維權(quán)工作的開展。

        據(jù)報道,我國環(huán)保民間組織近年來發(fā)展迅速。截止到2008年10月,全國共有環(huán)保民間組織3639家(包括港、澳、臺地區(qū))。近年來,越來越多的環(huán)保民間組織開始涉足民間環(huán)境維權(quán)工作。根據(jù)調(diào)查,已有11%的環(huán)保民間組織參加了環(huán)境維權(quán)工作。尤其是中華環(huán)保聯(lián)合會,目前每年都會提起10起左右環(huán)境公益訴訟案件,在社會上引起較大關(guān)注。事實上,環(huán)保民間組織貼近基層、貼近民眾,與受害群眾更容易溝通,在向上傳遞信息、對外發(fā)布消息、向公眾做好疏通工作等方面具有獨特的優(yōu)勢。國際環(huán)境保護運動的實踐已經(jīng)證明,環(huán)保組織無論在推動環(huán)境法的制定還是在參與環(huán)境管理、監(jiān)督環(huán)境法的實施中都發(fā)揮了不可替代的作用,特別是當(dāng)政府和污染者、破壞者不愿消除環(huán)境污染或提供其他保護救濟措施時。

        與個人相比,環(huán)保組織在專業(yè)知識、技術(shù)手段、資金力量等各方面都有更大的優(yōu)勢。典型案例如2011年,中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境公益訴訟案,是我國社團組織進行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。2011年,我國民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟第一案—由“自然之友”、重慶綠聯(lián)會和云南曲靖市環(huán)保局作為原告,中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究與服務(wù)中心作為支持單位的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達成調(diào)解協(xié)議。這些案例反映出環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中訴訟實力較強、社會效果較好。

        因此筆者認為,環(huán)保組織應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的主力軍。在我國目前環(huán)保組織還不夠成熟與完善的情況下,應(yīng)逐步培育成熟的環(huán)保組織,并在《環(huán)境保護法》的修改中進一步明確環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的主體資格,對經(jīng)一定程序獲得認可的環(huán)保組織,如對依法登記成立的、按照其章程長期實際專門從事環(huán)境保護的、有專職環(huán)境保護專業(yè)技術(shù)人員和法律工作人員的、非營利性的環(huán)境保護組織可賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

        賦予公民個人原告資格

        (一)相關(guān)規(guī)定未明確賦予公民個人原告的資格

        雖然新《民訴法》賦予“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利,卻始終沒有給予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。因此,我國目前的環(huán)境公益訴訟是公民“缺席”的環(huán)境公益訴訟。

        事實上,環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損害具有廣泛性、潛伏性、復(fù)雜性、社會性,單靠立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的力量不足以保護環(huán)境公益,必須依靠公眾積極參與環(huán)境行政與環(huán)境司法的過程來實現(xiàn)。而且,公民個人與環(huán)境公益的聯(lián)系最為密切,賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利是從法律上保障公民對環(huán)境行政違法行為進行監(jiān)督,對環(huán)境公益民事侵權(quán)行為進行補救的根本途徑。

        此外,在我國相關(guān)法律規(guī)定中,公民個人提起環(huán)境公益訴訟是有一定的法律依據(jù)的,我國《憲法》、《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等都有關(guān)于單位及個人提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)定。而且司法實踐中也出現(xiàn)了公民個人提起環(huán)境公益訴訟并被法院受理的案例。

        (二)賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的資格

        政府不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)控每一個污染源,而了解該污染源的公民個人或環(huán)保組織常常是違法排污、破壞環(huán)境行為最經(jīng)濟、最有效的監(jiān)督者。環(huán)境公益訴訟不僅是公民個人維護公共環(huán)境權(quán)益的一種訴訟手段,而且是公眾參與環(huán)境管理、公害解決過程的一項重要制度。公民個人運用司法手段解決環(huán)境公害、治理環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞,必將增強公民保護環(huán)境的意識和維護自身環(huán)境權(quán)益的信念,同時也為環(huán)境公益訴訟制度的建立與完善創(chuàng)造良好的民眾基礎(chǔ)。因此,在以后的立法和司法解釋中應(yīng)逐步放開對公民個人提起環(huán)境公益訴訟的限制,有條件地賦予公民個人在環(huán)境公益訴訟中的原告資格。

        綜上所述,新民訴法關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是一個概括性、指引性條款,更是一個開放性、宣示性條款,未來發(fā)展的空間還很大。相關(guān)立法部門應(yīng)該積極順應(yīng)環(huán)保要求、社會需要,適時總結(jié)實踐經(jīng)驗,進一步完善民訴法、環(huán)保法和相應(yīng)的配套法律和法規(guī),對環(huán)境公益訴訟主體的適格性做出具體的規(guī)定,明確有關(guān)機關(guān)、組織在何種條件下能夠作為原告提起環(huán)境公益訴訟,使環(huán)境公益訴訟制度具有操作性,從而保障我國環(huán)境公益訴訟制度的健康發(fā)展。

        參考文獻:

        1.高民智.關(guān)于民事公益訴訟的理解與適用[N].人民法院報,2012-12-7

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        4.別濤.環(huán)境公益訴訟立法的新起點—《民訴法》修改之評析與《環(huán)保法》修改之建議[J].法學(xué)評論,2013(1)

        5.劉冬京,葛丹.環(huán)境公益訴訟制度原告資格的規(guī)范分析[J].南昌大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2012(6)

        6.張世軍.環(huán)境公益訴訟原告資格研究[M].山東文藝出版社,2012

        7.別濤,別智.環(huán)境公益訴訟破殼而出—環(huán)境公益訴訟進展概述[J].中國環(huán)境法治,2008(1)endprint

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