高丹桂

內(nèi)容摘要：政府支出不能簡單地劃分成生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性。政府支出都具有生產(chǎn)性，只是不同的支出項(xiàng)目生產(chǎn)性作用直接與否、強(qiáng)弱不同而已。地方融資平臺(tái)就是體現(xiàn)政府生產(chǎn)性作用的載體。本文根據(jù)政府支出的生產(chǎn)性，建立政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)。通過政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)在規(guī)模報(bào)酬遞增、不變、遞減三個(gè)階段的演繹，可以解釋地方融資平臺(tái)演進(jìn)的興起、發(fā)展和轉(zhuǎn)型三個(gè)階段內(nèi)在邏輯。

關(guān)鍵詞：地方融資平臺(tái) 政府支出的生產(chǎn)性 準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù) 演進(jìn)

地方融資平臺(tái)是隨著中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程應(yīng)運(yùn)而生的。實(shí)踐證明，它很好地發(fā)揮了“時(shí)間換空間”的作用，推動(dòng)了地方在財(cái)力有限前提下加快投建基礎(chǔ)設(shè)施，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。然而時(shí)移勢(shì)異，隨著我國發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，地方融資平臺(tái)去向何方已成為各方關(guān)注的理論和實(shí)踐熱點(diǎn)。

政府支出的生產(chǎn)性

（一）政府生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出

從20世紀(jì)70年代阿羅和庫茲（Arrow and Kurz，1970）的開創(chuàng)性研究開始，公共支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用就開始被廣泛關(guān)注。理論界習(xí)慣于把政府支出分為生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出。但是，對(duì)于生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出的劃分界限卻是眾說紛紜，莫衷一是。鄒恒甫認(rèn)為：一項(xiàng)公共支出是生產(chǎn)性還是非生產(chǎn)性的，不能一概而論，它取決于該項(xiàng)支出在總支出中的相對(duì)稀缺程度。他認(rèn)為，政府的生產(chǎn)性支出既可以是基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共支出形成物質(zhì)資本，也可以是教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、政府治理環(huán)境建設(shè)等方面的公共支出可以形成社會(huì)資本、文化資本和治理資本。

（二）政府支出的生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性

本文認(rèn)為，政府的支出雖然可以作會(huì)計(jì)明細(xì)分類，但是要把某一些支出定義為生產(chǎn)性支出，某一些支出定義為非生產(chǎn)性支出，其實(shí)是很主觀的：一方面是先驗(yàn)地界定，另一方面即使不是先驗(yàn)地界定，也是有選擇性地進(jìn)行“實(shí)證”。因此，在明確政府支出具有生產(chǎn)性的共識(shí)上，沒有必要爭論哪些支出是生產(chǎn)性的，那些支出是非生產(chǎn)性的。換言之，每一種支出都具有生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性兩面。比如，通常被認(rèn)為生產(chǎn)性支出的基礎(chǔ)設(shè)施，固然促進(jìn)了公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物資本增加，具有很強(qiáng)的生產(chǎn)性，但是過度超前的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是那些形象工程、政績工程在當(dāng)期和很長一段時(shí)間內(nèi)，不但會(huì)產(chǎn)生很強(qiáng)的“擠出效應(yīng)”，同時(shí)還會(huì)形成純粹的浪費(fèi)、擺設(shè)，毫無生產(chǎn)性可言。相反，公務(wù)人員拿工資和福利長久以來被認(rèn)為僅僅是財(cái)富再分配，但是正是這些公務(wù)人員在法規(guī)政策等層面維護(hù)了市場秩序，才確保了市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。新制度經(jīng)濟(jì)的研究表明，良好的社會(huì)治理對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展具有非常重要的作用?！爸卫碣Y本”的高低，很大程度上決定了相同起碼線上的發(fā)展中國家的發(fā)展業(yè)績。因此，從更廣義的角度，公務(wù)人員拿工資不但具有消費(fèi)性，而且同樣具有生產(chǎn)性。

本文認(rèn)為政府支出同時(shí)具有生產(chǎn)性和消費(fèi)性的二重屬性，這是一種理論上的抽象認(rèn)識(shí)。同時(shí)，具體地看，每一項(xiàng)政府支出的生產(chǎn)性和消費(fèi)性強(qiáng)弱是不同的。通常政府支出投建公共基礎(chǔ)設(shè)施，并形成實(shí)物資本具有直接的、比較強(qiáng)的生產(chǎn)性；通常政府支出用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必須的良好社會(huì)環(huán)境，這些支出具有間接的、比較弱的生產(chǎn)性。

政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)

政府并非企業(yè)，特別是沒有追求利潤最大化的內(nèi)在動(dòng)因，因此嚴(yán)格地講政府并沒有像企業(yè)那種典型的生產(chǎn)函數(shù)。但是，既然政府支出具有生產(chǎn)性，所以從理論上研究政府支出的生產(chǎn)性，也可以建立起一種類似于生產(chǎn)函數(shù)的分析工具，本文把它叫作政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)：

（1）

其中F表示具有直接性、生產(chǎn)性作用比較強(qiáng)的支出形成的實(shí)物資本，如基礎(chǔ)設(shè)施供給；N表示不具有直接性、生產(chǎn)性作用比較弱的支出形成的公共社會(huì)資本，如良好的治理環(huán)境、人才環(huán)境等。α、β分別表示產(chǎn)出系數(shù)。在大多數(shù)發(fā)展中國家發(fā)展的初級(jí)階段，因?yàn)楣不A(chǔ)設(shè)施更落后，所以都是α>β。a表示不同階段政府公共支出發(fā)揮生產(chǎn)性作用的綜合技術(shù)水平。

政府支出的生產(chǎn)性作用總是與一定的發(fā)展水平相適應(yīng)。時(shí)間不同，基礎(chǔ)設(shè)施所需規(guī)模就不同，要求社會(huì)資本的存量也不盡相同。因此，G、F、N都是時(shí)間的函數(shù)。（1）式可以寫成：

（2）

對(duì)（2）式兩邊取對(duì)數(shù)，可得：

（3）

對(duì)（3）式兩邊用時(shí)間t求導(dǎo)，可得：

（4）

其中，而分別表示G、F、N的投入增長率。

為了簡化分析，假定都為λ，為π，那么由（4）式可得：

π= （α+β）×λ （5）

地方政府融資平臺(tái)演進(jìn)分析

（一）地方融資平臺(tái)發(fā)展歷程

地方融資平臺(tái)公司最能體現(xiàn)地方政府支出的生產(chǎn)性。它是指省、地市或者區(qū)縣等不同層級(jí)的地方政府，依靠行政劃撥、注入等不同方式設(shè)立一個(gè)法人實(shí)體，在財(cái)務(wù)上使之具備融資條件，并借助該法人實(shí)體向銀行、資本市場等融資，進(jìn)而將所獲資金為實(shí)現(xiàn)地方政府的某一目的而使用。融資平臺(tái)具體表現(xiàn)為各類資產(chǎn)經(jīng)營公司或城投公司，一般被稱為地方政府除財(cái)政之外的另一個(gè)“錢袋子”。地方融資平臺(tái)從興起到目前，經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是從20世紀(jì)80年代中后期到亞洲金融危機(jī)前。一般的研究認(rèn)為，上海市人民政府為組織實(shí)施國務(wù)院國函（1986）94號(hào)文件而于1987年批準(zhǔn)組建的上海久事公司是最早的地方融資平臺(tái)。它是政府投融資體制改革和創(chuàng)新的產(chǎn)物。久事公司通過多渠道籌集外資，建設(shè)了多批重大項(xiàng)目，有效地緩解了地方政府的資金壓力。然而，地方融資平臺(tái)的真正興起是在1994年分稅制改革之后。分稅制使得財(cái)權(quán)不斷上收，事權(quán)下放，地方政府肩負(fù)發(fā)展的重?fù)?dān)很“差錢”，政府性融資成為一項(xiàng)重要工作。一些直轄市、副省級(jí)城市開始出現(xiàn)投資公司、城投公司之類的融資平臺(tái)。

第二階段是從亞洲金融危機(jī)到國際金融危機(jī)。兩次金融危機(jī)成了推動(dòng)地方融資平臺(tái)發(fā)展的重要外力。1998年，亞洲金融危機(jī)之后，各地成立了大量的城投公司、開投公司，突破《預(yù)算法》要求地方政府不能夠發(fā)行債券并且需要保持財(cái)政平衡的限制，借助地方政府的擔(dān)?；蛘咝姓潛苜Y源作抵押，向銀行貸款建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，刺激經(jīng)濟(jì)增長。2008年，國際金融危機(jī)之后，特別隨著中央4萬億的刺激，地方政府融資平臺(tái)快速發(fā)展，進(jìn)入“爆發(fā)期”。2008年上半年融資平臺(tái)約為3000家，貸款余額約為1.7萬億。2010年末，融資平臺(tái)數(shù)量約為1萬家，同比增長233%以上；融資平臺(tái)的貸款余額約為10萬億左右，同比增長約500%。endprint

第三階段是進(jìn)入后危機(jī)時(shí)代到現(xiàn)在。隨著巨量的銀行信貸資金涌入地方融資平臺(tái)，融資平臺(tái)存在種種問題開始引起人們的關(guān)注。2010年6月10日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》要求按照“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則全面清理平臺(tái)債務(wù)。從國家審計(jì)署公布的《2013年第24號(hào)公告》來看，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，其中融資平臺(tái)公司舉借的占45.67%，比2010年增加3227.34億元，增長22.50%。地方融資平臺(tái)的發(fā)展不可持續(xù)，已成為各界共識(shí)。在此共識(shí)之下，分類退出、市場化等已成為各地融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型之路。2011年以來，上述36個(gè)地方，經(jīng)地方政府相關(guān)部門、融資平臺(tái)公司和債權(quán)銀行三方簽字，共有61家融資平臺(tái)公司按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺(tái)”。同時(shí)，一些融資平臺(tái)在結(jié)束歷史使命之后，開始轉(zhuǎn)戰(zhàn)工商實(shí)體經(jīng)濟(jì)，或者從事房地產(chǎn)開發(fā)。

（二）地方融資平臺(tái)演進(jìn)邏輯

1.政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)規(guī)模報(bào)酬遞增促進(jìn)地方融資平臺(tái)興起。這一時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施十分匱乏，同樣公共社會(huì)資本也比較緊缺，政府支出的生產(chǎn)性作用十分顯著，政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)呈現(xiàn)出規(guī)模報(bào)酬遞增。此時(shí)，α、β、的投入產(chǎn)出系數(shù)都比較大，α+β>1，所以（5）式可知π>λ。這一結(jié)論的意思就是，政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)如果處于規(guī)模報(bào)酬遞增階段，不變的投入增速，但公共資本產(chǎn)出會(huì)加速遞增。或者說，要使公共資本達(dá)到一定的增長速度，F(xiàn)、N需要更高的投入增長率。這時(shí)，地方融資平臺(tái)處于起步階段。

2.政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)規(guī)模報(bào)酬不變使得地方融資平臺(tái)保持規(guī)模。當(dāng)投資拉動(dòng)為主的快速增長期過后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求明顯減弱，相比之下公共社會(huì)資本仍然比較緊缺。政府支出的生產(chǎn)性作用沒有之前那么明顯，政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)到達(dá)規(guī)模報(bào)酬不變的拐點(diǎn)。此時(shí)，α變小，β仍然較大，但總體上α+β=1，所以（5）式可知π=λ。這一結(jié)論的意思就是，政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)如果處在規(guī)模報(bào)酬不變階段，投入增速是多少，公共資本產(chǎn)出的增速就是多少。簡言之，地方融資平臺(tái)無需像從前一樣大規(guī)模投建基礎(chǔ)設(shè)施，政府支出的生產(chǎn)性作用保持在一定程度。

3.政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)規(guī)模報(bào)酬遞減使得地方融資平臺(tái)逐漸退出。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后期，各類基礎(chǔ)設(shè)施都比較完善了，制度、社保都比較健全了，社會(huì)文明程度也不斷提高。這時(shí)，大規(guī)模的公共支出只會(huì)擠出民間資本，造成比較明顯的擠出效應(yīng)。此時(shí)，政府支出的生產(chǎn)性作用明顯減弱，政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)出現(xiàn)規(guī)模報(bào)酬遞減的情況。此時(shí)，α、β都比較小，α+β<1，所以（5）式可知π<λ。這一結(jié)論的意思就是，政府準(zhǔn)生產(chǎn)函數(shù)如果處在規(guī)模報(bào)酬遞減階段，投入減速，公共資本產(chǎn)出的減速更快。換言之，在此階段，地方融資平臺(tái)已基本完成歷史任務(wù)，政府的生產(chǎn)性作用更多地體現(xiàn)在間接作用上。

結(jié)論

政府支出的生產(chǎn)性作用在地方融資平臺(tái)身上體現(xiàn)無疑。因?yàn)?，在?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同歷史階段，對(duì)政府支出的生產(chǎn)性作用的要求不同，因此在不同歷史階段，地方融資平臺(tái)的作用是不一樣的。地方融資平臺(tái)的興起、發(fā)展、轉(zhuǎn)型都是一個(gè)歷史過程。正如它們的興起是發(fā)展的內(nèi)在要求，它們的轉(zhuǎn)型也是必然要求。并且，它們的轉(zhuǎn)型方向是逐步與政府劃清邊界，朝真正的市場主體方向演進(jìn)。

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