單大圣

黨的十八屆三中全會決定提出，要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，到2020年，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，這對包括社會保障制度在內(nèi)的各項制度的建設(shè)提出了新的更高要求。

一、中國特色社會保障制度已初步確立，但還不成熟，還未定型

新中國成立以來特別是改革開放35年以來，我國加快社會保障改革發(fā)展，加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)，經(jīng)過不懈努力，中國特色社會保障制度已初步確立，以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補(bǔ)充的多層次的社會保障體系初步形成。在體系底部，是城鄉(xiāng)居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)以及教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、司法救助等各項社會救助制度，和以扶老、助殘、救孤為重點(diǎn)的社會福利制度；體系的主干是城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險制度；體系的補(bǔ)充部分，是在國家鼓勵和引導(dǎo)下由不同市場主體、社會組織建立的企業(yè)年金、職業(yè)年金和補(bǔ)充醫(yī)療保險制度以及各類慈善事業(yè)等。同時，也要看到，在一個具有十三億人口、發(fā)展很不平衡的國家，要建成世界上最大規(guī)模的社會保障制度，既是一個偉大創(chuàng)舉，也是十分艱巨的任務(wù)，我國社會保障制度建立時間畢竟還不長，相關(guān)制度尚處于推進(jìn)和完善過程中?？偟膩砜矗F(xiàn)行社會保障制度還不夠成熟，尚未定型。

一是有關(guān)制度還未定型。盡管社會保障的基本制度已經(jīng)確立，但由于認(rèn)識上的不一致，理論界和實(shí)際工作部門在養(yǎng)老（醫(yī)療）保險統(tǒng)賬結(jié)合模式、社會保險基金投資機(jī)制、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革、流動人口社會保障制度、醫(yī)療保障銜接機(jī)制、失業(yè)保障制度模式、社會福利模式、社會救助制度體系、社會保障管理體制等諸多問題上至今還存在著激烈的爭論和較大的意見分歧。

二是制度不夠優(yōu)化?？紤]到發(fā)展不平衡的基本國情和不同部門的分工格局，我國社會保障制度建設(shè)采取的是分人群設(shè)計、分部門管理、分地區(qū)推進(jìn)的策略，這有利于解決突出問題，較快實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋和人群全覆蓋，但也存在制度設(shè)計比較粗放、政策不統(tǒng)一、制度銜接不夠和分散、交叉等缺陷，不利于建立統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)體系和均等化的基本公共服務(wù)體系。比如基本養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障制度就包含了若干種子制度，導(dǎo)致重復(fù)參保和轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問題。

三是制度不夠嚴(yán)肅。現(xiàn)行社會保障法制化程度較低，主要依靠政策規(guī)定和行政手段運(yùn)行。在國家層面，一定程度上仍然將社會保障作為臨時性的治理手段經(jīng)常使用，比如在宏觀經(jīng)濟(jì)通縮時往往臨時調(diào)整社會保障政策以熨平經(jīng)濟(jì)周期，為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定有針對性地提高部分人群的社會保障待遇等等。由于統(tǒng)籌層次較低，政策碎片化嚴(yán)重，一些地方政策調(diào)整具有較大的隨意性，比如自定政策降低社會保險費(fèi)繳費(fèi)比例或繳費(fèi)基數(shù)等等。

四是制度運(yùn)行不夠穩(wěn)健。社會保障資金總體安全完整、運(yùn)行平穩(wěn)規(guī)范，但也存在基金統(tǒng)籌層次較低、共濟(jì)能力不強(qiáng)、保值增值壓力大、資金管理不規(guī)范等問題，隨著人口老齡化高峰臨近、城鎮(zhèn)化加速、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快等，社會保障資金運(yùn)行壓力越來越大。面對數(shù)以億計、時常變動的參保者和日益復(fù)雜的社會保障法律關(guān)系，目前社會保障管理服務(wù)能力和統(tǒng)籌兼顧各方面利益關(guān)系能力明顯不足，醞釀著不少矛盾和問題。

五是制度的公平性不足。由于制度分割，不同制度下覆蓋的人群享受的社會保障待遇存在差異，最突出的是企業(yè)部分退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位同類人員的“雙軌制”、“待遇差”，社會反映強(qiáng)烈。即使在同一制度內(nèi)部，也由于城鄉(xiāng)、區(qū)域分割，財政對社會保障的投入存在苦樂不均的情況，社會保障調(diào)節(jié)收入分配的作用不夠充分，一些研究者認(rèn)為，當(dāng)前社會保障制度在城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間存在逆向再分配的趨勢。

二、加快頂層設(shè)計，推動社會保障制度盡快定型、穩(wěn)定

社會保障是一個國家基本的社會制度，需要保持穩(wěn)定并長久不變。當(dāng)務(wù)之急是要立足社會主義初級階段基本國情，把握社會保障發(fā)展的一般規(guī)律，集中全社會的智慧，加強(qiáng)重大政策研究，在若干關(guān)鍵問題形成高度共識，使社會保障制度更加優(yōu)化、盡快定型。

（一）關(guān)于基本養(yǎng)老保險制度

我國在上世紀(jì)決定采取社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度模式，是非常慎重的決策，從制度建立以來的表現(xiàn)看，運(yùn)行情況總體是好的，從改革的穩(wěn)妥性、管理成本和社會的可承受程度考慮，需要盡量保持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合制度模式的連續(xù)性、穩(wěn)定性，回到現(xiàn)收現(xiàn)付制或者實(shí)行完全積累制都是不可取的，關(guān)鍵是要選擇好基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金的具體實(shí)現(xiàn)形式，不管是做實(shí)個人帳戶還是采取名義帳戶制，都要發(fā)揮好促進(jìn)公平和激勵約束作用。關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位等公職人員養(yǎng)老保險制度與企業(yè)并軌問題，社會爭議較大，國外也沒有統(tǒng)一的模式，主要是一種政治決策，從理論上說，并軌比分割要好，但也要統(tǒng)籌考慮各方面的承受能力。

（二）關(guān)于基本醫(yī)療保險制度

在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，分割的基本醫(yī)療保險制度越來越不適應(yīng)，當(dāng)前應(yīng)盡快推動新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的銜接與統(tǒng)一，有條件的地方可以將兩項制度合并實(shí)施，條件暫不成熟的，可以實(shí)行不同繳費(fèi)水平和補(bǔ)償水平的分檔模式，最終是要建立起統(tǒng)一的國民醫(yī)療保險體系。醫(yī)療保險費(fèi)用結(jié)算是決定醫(yī)療保險質(zhì)量和水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要建立更加精細(xì)化的管理制度，既管好醫(yī)療服務(wù)行為，又提高醫(yī)療保障水平，努力實(shí)現(xiàn)用比較低廉的費(fèi)用提供比較優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)?；踞t(yī)療保險個人帳戶在實(shí)際運(yùn)行中存在管理成本高、監(jiān)管難度大、部分患者賬戶不夠用、基金整體抗風(fēng)險能力降低等問題，應(yīng)該逐步縮小個人帳戶規(guī)模并淡化其作用。

（三）關(guān)于社會救助制度

要根據(jù)守住民生底線的要求，針對困難人群的實(shí)際需求，對目前分散在不同部門的社會救助項目進(jìn)行系統(tǒng)梳理，形成總體思路，建立起綜合的社會救助體系。社會救助工作很具體，強(qiáng)調(diào)因地制宜、分類指導(dǎo)是必要的，但制度建設(shè)不能總停留在工作實(shí)務(wù)層面，還是要加強(qiáng)頂層設(shè)計，盡快將成熟的經(jīng)驗做法上升為普遍性政策和法規(guī)制度，明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，關(guān)鍵是要把政府在社會救助中承擔(dān)的責(zé)任具體化，同時設(shè)計出完整、清晰、統(tǒng)一的社會救助內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，推動社會救助工作制度化、規(guī)范化、程序化。endprint

（四）關(guān)于社會福利制度

我國社會福利的內(nèi)涵較窄，已不能適應(yīng)中上等收入發(fā)展階段的巨大需求，需要適度拓展。從保障對象上，應(yīng)將目前以保障老年人、殘疾人和孤兒等特殊群體為主的“補(bǔ)缺型”福利發(fā)展為逐步面向全體社會成員的“普惠性”福利。從保障內(nèi)容上，要從單純的生活照料擴(kuò)展為包括康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會參與在內(nèi)的全面保障，更加注重個性化需求。從保障方式上，根據(jù)我國國情和歷史文化傳統(tǒng)，家庭仍然是社會福利服務(wù)的主渠道，同時要完善社區(qū)服務(wù)體系，擴(kuò)大社會福利機(jī)構(gòu)的開放性，引進(jìn)多元主體，面向全體社會成員提供多樣化服務(wù)，加快建成社會化的社會福利服務(wù)體系。

（五）關(guān)于補(bǔ)充社會保障制度

隨著民生需求的不斷升級，補(bǔ)充社會保障制度在未來整個社會保障體系中的作用絕不僅僅是“補(bǔ)充的”，而是與基本社會保障制度同等重要。國際經(jīng)驗表明，只有建立高度發(fā)達(dá)的補(bǔ)充社會保障制度，各類社會成員的多樣化、個性化需求才能得到充分滿足，才能統(tǒng)籌兼顧各方面利益關(guān)系，保證基本社會保障制度的統(tǒng)一性。目前我國企業(yè)年金、職業(yè)年金等補(bǔ)充社會保險和各類商業(yè)保險的基本制度已經(jīng)初步確立，但發(fā)展還不夠充分，這里面有我國資本市場整體發(fā)育不成熟的因素，要進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)自律，發(fā)揮好政府政策引導(dǎo)和市場監(jiān)管作用，制定完善各項優(yōu)惠政策。近年來，慈善捐贈事業(yè)發(fā)展很快，在汶川特大地震等嚴(yán)重自然災(zāi)害中發(fā)揮了積極作用，但是日益活躍的公民慈善捐贈行為和公益慈善組織運(yùn)行并沒有完全納入制度化、規(guī)范化的軌道，也導(dǎo)致了一些問題，要加快慈善捐贈的制度建設(shè)，加快建立公益慈善組織自我發(fā)展、自我管理的長效機(jī)制。

三、加快優(yōu)化制度，推動社會保障制度更加可靠

社會保障制度必須可靠，才能給人以安全感和確切的安全預(yù)期，這是社會保障制度的內(nèi)在要求。我國社會保障制度還比較粗放，一些群眾擔(dān)心制度不可持續(xù)，有的還有“剝奪感”，覺得不公平，對這些情況，既要做好輿論引導(dǎo)，也要加快制度優(yōu)化，以更加公平、更加可持續(xù)的社會保障制度讓人民群眾放心。

一是準(zhǔn)確研判社會保障的基本國情。我國的基本國情是人口多、底子薄、發(fā)展不平衡，進(jìn)入新時期新階段，我國發(fā)展中又出現(xiàn)了許多新情況新問題，對社會保障制度有直接影響。比如快速的人口老齡化引起了社會保障供給和需求的顯著變化，對社會保障資金運(yùn)行產(chǎn)生了巨大的壓力；快速的城鎮(zhèn)化引起了人口身份的快速變化，對分割的社會保障制度和屬地化的社會保障管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；我國正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變攻堅期，面臨著“調(diào)整的陣痛”、“成長的煩惱”，涉及經(jīng)濟(jì)社會要素的深刻變化和公共政策的主動調(diào)整，對社會保障體系也提出了新的要求。這些情況必須在社會保障制度總體設(shè)計中充分考慮。

二是適時適當(dāng)調(diào)整社會保障制度各個參數(shù)。社會保障制度建立初期設(shè)計的許多參數(shù)，到今天已經(jīng)明顯不適應(yīng)，亟待調(diào)整。要建立財政對社會保障投入穩(wěn)定增長機(jī)制，堅持社會保險精算平衡原則，加強(qiáng)對社會保險基金收支的預(yù)測，針對當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況，降低社會保險費(fèi)率。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工資、物價增長等情況，優(yōu)化制度，積極有序提高社會保障待遇水平，并建立正常調(diào)整機(jī)制，比如推進(jìn)醫(yī)療保險門診統(tǒng)籌，增強(qiáng)失業(yè)保險就業(yè)促進(jìn)功能，提高最低生活保障待遇等，既讓人民群眾更多分享改革發(fā)展成果，又要尊重不同制度的內(nèi)在特點(diǎn)，保證資金運(yùn)行規(guī)范平穩(wěn)。當(dāng)前最緊迫的是參照國際通行做法延長退休年齡，通過二三十年甚至更長時間的“小步慢走”的方式將現(xiàn)在明顯不合理的退休年齡平滑過渡到適當(dāng)?shù)膮^(qū)間。需要注意的是，社會保障制度各個參數(shù)具有很強(qiáng)的剛性，牽涉面廣，人民群眾對參數(shù)調(diào)整高度敏感，是非常艱難的決策，但晚調(diào)不如早調(diào)，越往后拖越被動，阻力越大，必須緊緊抓住和用好重要的窗口期，以高度的歷史責(zé)任感和巨大的勇氣推進(jìn)各項改革。

三是抓緊建立對社會保障制度可持續(xù)具有決定性作用的制度。加快法制建設(shè)，明確政府職責(zé)，盡快讓各項社會保障制度依法運(yùn)行，增強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性、規(guī)范性、統(tǒng)一性。加快建立城鄉(xiāng)居民收入核查制度，提高社會救助目標(biāo)人群瞄準(zhǔn)率。完善社會保障預(yù)算制度，按照法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)范社會保障收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，提高資金使用的透明度和約束力。建立健全社會保險基金以及各種積累性社會保障基金市場投資運(yùn)營機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，盡快實(shí)現(xiàn)基金市場化運(yùn)行和嚴(yán)格監(jiān)管。完善社會福利行業(yè)管理制度，對社會福利機(jī)構(gòu)和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行營利性與非營利性的分類管理制度。抓緊制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展補(bǔ)充社會保障制度。加強(qiáng)社會保障信息化建設(shè)，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全國聯(lián)網(wǎng)的社會保障管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)精確管理和便捷服務(wù)。要下決心一攬子解決新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中的補(bǔ)償問題，最重要的是，我國長期實(shí)行低工資高積累的政策，國企老職工的養(yǎng)老金通過“預(yù)先扣除”凝結(jié)在國有資產(chǎn)中，形成社會保障欠賬，要盡快劃撥部分國有資產(chǎn)充實(shí)社會保障基金，這既是政府的基本職責(zé)，也是社會保障制度正常運(yùn)行和社會保障改革有效實(shí)施的必要條件。

四是建立科學(xué)合理的社會保障管理體制。第一，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，政府在社會保障制度中主要履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共服務(wù)的職責(zé)，積極推動行政管理與資金管理分開，行業(yè)監(jiān)管與事業(yè)舉辦分開。第二，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，探索建立社會保障大部門體制，從總體上和宏觀角度統(tǒng)籌各個政府職能部門的力量，研究社會保障重大問題、優(yōu)先領(lǐng)域、干預(yù)重點(diǎn)及預(yù)期效果，按照集權(quán)監(jiān)管、行政問責(zé)原則，形成以主管部門監(jiān)督為主、專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督為輔、社會監(jiān)督為補(bǔ)充的社會保障監(jiān)督體制。第三，努力提高社會保險統(tǒng)籌層次，加快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，全面推進(jìn)醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險地市級統(tǒng)籌，設(shè)計好社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的辦法。第四，要打破現(xiàn)行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)條條分割一直延伸到街道乃至居民委員會、村民委員會的格局，整合基層經(jīng)辦資源，在城市街道、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立綜合型的社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)置綜合服務(wù)窗口，集中面向各類保障對象，實(shí)現(xiàn)一站式辦理。第五，繼續(xù)推進(jìn)社會保障管理服務(wù)社會化。進(jìn)一步把包括私營企業(yè)、個體工商戶等非公經(jīng)濟(jì)組織人員全面納入社區(qū)實(shí)行社會化管理，鼓勵他們通過自我管理和互助服務(wù)提高生活質(zhì)量，積極探索將目前分散在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的離退休管理機(jī)構(gòu)的職能適當(dāng)集中起來，由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)行使，真正實(shí)現(xiàn)社會化管理。endprint