孔偉艷

基本公共教育服務(wù)是我國(guó)基本公共服務(wù)體系的首要內(nèi)容。在進(jìn)入中等偏上收入階段的我國(guó)，借鑒跨越中等收入階段的日本、韓國(guó)、新加坡在完善基本公共教育服務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)，反思巴西從落入中等收入陷阱到進(jìn)入高收入國(guó)家行列的做法，總結(jié)落入“福利陷阱”的英國(guó)的教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)當(dāng)前完善基本公共教育服務(wù)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、建立公共教育服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的互動(dòng)機(jī)制

中等收入國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，教育與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有互動(dòng)機(jī)制。要通過(guò)改善公共教育服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造更多的人力資源。

（一）公共教育服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有互動(dòng)機(jī)制

人力資源是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力，教育是開發(fā)人力資源的主要途徑。公共教育服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，主要通過(guò)“較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)—較好的公共教育服務(wù)—較好的人力資源—較高的全要素生產(chǎn)率—較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”形成互動(dòng)機(jī)制。

日本、韓國(guó)、新加坡跨越中等收入階段的經(jīng)驗(yàn)，充分說(shuō)明了教育為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供內(nèi)在動(dòng)力的作用。日本在20世紀(jì)50年代普及了九年義務(wù)教育，60年代普及了中等教育，70年代推動(dòng)了高等教育的大眾化，80年代推進(jìn)了教育的個(gè)性化、信息化和國(guó)際化。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的60%靠技術(shù)進(jìn)步取得，而技術(shù)進(jìn)步又依賴科技人才的培養(yǎng)。日本、新加坡適應(yīng)中等收入階段產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，都非常重視職業(yè)教育。20世紀(jì)70年代，日本政府適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從資本密集型的重化工業(yè)轉(zhuǎn)向知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)的要求，將教育的重點(diǎn)放在培養(yǎng)技術(shù)人才上，培養(yǎng)出一大批能夠自主開發(fā)新技術(shù)的高級(jí)人才和熟練應(yīng)用新技術(shù)的中級(jí)人才。新加坡通過(guò)以分流篩選為基礎(chǔ)的因材施教制度，培養(yǎng)了大批精英人才和應(yīng)用型人才。重視發(fā)展各種職業(yè)學(xué)校，對(duì)就業(yè)者進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)。政府有關(guān)部門下設(shè)有訓(xùn)練學(xué)院和職業(yè)培訓(xùn)中心，推行企業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃。教育部門和政府機(jī)關(guān)還與一些跨國(guó)公司合作，選送本國(guó)專業(yè)技術(shù)人員和管理人員到國(guó)外進(jìn)修學(xué)習(xí)。

巴西在1964—1985年的軍人統(tǒng)治時(shí)期，對(duì)教育重視不夠，政府教育投入不足，公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重低于發(fā)展中國(guó)家當(dāng)時(shí)的平均水平，造成低小學(xué)入學(xué)率、高留級(jí)和輟學(xué)率、高文盲率現(xiàn)象，導(dǎo)致人力資源得不到改善，直接影響到經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，并帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)困難、就業(yè)困難、犯罪多發(fā)等一系列問(wèn)題。20世紀(jì)80年代“經(jīng)濟(jì)神話”破產(chǎn)后，巴西經(jīng)濟(jì)停滯，外債沉重，整個(gè)教育特別是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足加劇。20世紀(jì)80年代末以來(lái)，巴西通過(guò)改善公共教育服務(wù)，提高了全民的教育水平，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了更好的人力資源。

（二）改善公共教育服務(wù)以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造人力資源

受教育體制改革滯后的影響，我國(guó)當(dāng)前創(chuàng)新型人才短缺，勞動(dòng)力市場(chǎng)供求結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出。能否形成以公共教育服務(wù)改善促進(jìn)需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和要素投入結(jié)構(gòu)全面調(diào)整的體制機(jī)制，已成為我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而順利進(jìn)入高收入階段的關(guān)鍵。結(jié)合代表性中等收入國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和我們的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)科技創(chuàng)新與技術(shù)升級(jí)的需要，以創(chuàng)新型人才與技能型人才為培養(yǎng)目標(biāo)，推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展與職業(yè)教育發(fā)展。

一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人力資源的需求狀況，制定有關(guān)普通高等教育和職業(yè)教育招生規(guī)模與專業(yè)設(shè)置的計(jì)劃，并在一定范圍內(nèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是實(shí)現(xiàn)普通教育與職業(yè)教育學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，建立普通教育與職業(yè)教育多向溝通的機(jī)制。三是以推進(jìn)政府統(tǒng)籌、校企合作、集團(tuán)化辦學(xué)為重點(diǎn)，探索部門、行業(yè)、企業(yè)參與的職業(yè)教育辦學(xué)機(jī)制；開展委托培養(yǎng)、定向培養(yǎng)、訂單式培養(yǎng)試點(diǎn)；開展工學(xué)結(jié)合、彈性學(xué)制、模塊化教學(xué)等試點(diǎn)。四是完善職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生直接升學(xué)制度，提高技能型人才的社會(huì)地位和待遇。

二、提供基本公共教育服務(wù)要同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

完善的公共教育服務(wù)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但公共教育服務(wù)的水平受一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，不能對(duì)所有教育級(jí)別和類別、為所有社會(huì)成員提供無(wú)差別的高標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)。應(yīng)當(dāng)立足國(guó)情，將部分教育級(jí)別和類別劃入基本公共教育服務(wù)的范圍并優(yōu)先保障。

（一）公共教育服務(wù)的廣范圍、高標(biāo)準(zhǔn)與普適主義可能帶來(lái)“福利陷阱”

英國(guó)于1948年建成的福利國(guó)家有如下特征：保障項(xiàng)目完整，保障水平很高；國(guó)家責(zé)任突出，政府主體地位凸顯；覆蓋范圍和享受條件方面存在普適主義，社會(huì)福利待遇與其收入、繳費(fèi)脫鉤；以福利國(guó)家模式取代家庭保障。直到20世紀(jì)五六十年代，英國(guó)的社會(huì)福利支出基本上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。然而，由于社會(huì)福利水平的剛性規(guī)律，該模式的社會(huì)福利項(xiàng)目不斷擴(kuò)大，水平不斷提高，開始與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。在1974—1975年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下，該模式的弊端日益暴露，加劇了“經(jīng)濟(jì)停滯—社會(huì)福利支出增加—財(cái)政赤字—通貨膨脹—社會(huì)福利支出增加—財(cái)政赤字”的惡性循環(huán)，使英國(guó)陷入“福利陷阱”。

英國(guó)的教訓(xùn)給我們兩點(diǎn)啟示：一是社會(huì)福利的保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，公共教育尤其如此；二是謹(jǐn)慎實(shí)行普適主義的社會(huì)福利待遇，因?yàn)檫@在一定程度上是對(duì)有限的社會(huì)福利資源的極大浪費(fèi)，會(huì)造成財(cái)政支出增加、財(cái)政赤字?jǐn)U大的結(jié)果。在公共教育領(lǐng)域制定補(bǔ)助政策，也應(yīng)當(dāng)像巴西僅對(duì)貧困高中生提供獎(jiǎng)學(xué)金一樣，避免普適主義。

（二）確定基本公共教育服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)要立足國(guó)情

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不很高，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不平衡，不可能像“福利國(guó)家”一樣，對(duì)各級(jí)各類教育、為全體國(guó)民提供無(wú)差別的高標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，圍繞逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，協(xié)調(diào)處理好公共服務(wù)的覆蓋面、保障和供給水平、政府財(cái)政能力三者間關(guān)系。我國(guó)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)劃》”）也將“保障基本”作為健全基本公共服務(wù)體系的指導(dǎo)思想，要求“立足我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，優(yōu)先保障基本公共教育服務(wù)的提供，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步擴(kuò)大范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)”，這是比較客觀和科學(xué)的。

相反，我國(guó)有些貧困地區(qū)不顧自身經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政收不抵支、主要依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際，盲目提出發(fā)展“十五年免費(fèi)教育”，即對(duì)學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中階段教育實(shí)行全部免學(xué)費(fèi)。這種超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的公共教育服務(wù)必然不可持續(xù)，長(zhǎng)期下去勢(shì)必對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。endprint

立足我國(guó)國(guó)情，在公共教育服務(wù)領(lǐng)域“保障基本”，應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中階段教育（包括普通高中和中等職業(yè)教育）列入基本公共教育的范圍，在現(xiàn)階段僅對(duì)義務(wù)教育全部免學(xué)費(fèi)，對(duì)學(xué)前教育和高中階段教育的某些困難學(xué)生免學(xué)費(fèi)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步實(shí)行學(xué)前教育和高中階段教育全部免學(xué)費(fèi)制度。

（三）制定基本公共教育補(bǔ)助政策要堅(jiān)持補(bǔ)缺原則

隨著中等收入階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的自然減速，公民日益增長(zhǎng)的公共教育服務(wù)需求與政府財(cái)政收入有限的矛盾勢(shì)必激化，需要盡可能地將有限的教育補(bǔ)助資金用于真正需要補(bǔ)助的人群。我國(guó)《規(guī)劃》僅為農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生提供寄宿生生活補(bǔ)助；僅為貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生制定營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃；僅為農(nóng)村學(xué)生、城鎮(zhèn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生提供免費(fèi)中等職業(yè)教育；等等。這種在基本公共教育服務(wù)的范圍內(nèi)，將享受教育補(bǔ)助的人群限定為困難學(xué)生，而不是對(duì)全體學(xué)生提供普適主義的教育補(bǔ)助的做法，是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情與群眾迫切需要的，因而是比較科學(xué)的。

三、堅(jiān)持基本公共教育服務(wù)的多元主體、分類供給

為解決中等收入階段教育資金來(lái)源不足與運(yùn)用低效問(wèn)題，提高辦學(xué)水平和人力資源素質(zhì)，應(yīng)當(dāng)按照公益性質(zhì)對(duì)公共教育服務(wù)分類，推動(dòng)籌資主體與供給主體多元化，合理界定政府、社會(huì)、市場(chǎng)在教育籌資與服務(wù)供給中的責(zé)任。

（一）多元主體、分類供給能夠保障教育資金來(lái)源充足與運(yùn)用高效

1、公共教育服務(wù)分類供給能夠影響資金運(yùn)用效率

日本、韓國(guó)通過(guò)對(duì)公共教育服務(wù)分類供給，提高了教育資金的使用效率。韓國(guó)由政府公共資金重點(diǎn)保障教育均等和義務(wù)教育，私人資金保障教育效率與義務(wù)教育后階段（高中和高等）教育；教育層次越高，私立學(xué)校比重越大。巴西過(guò)去沒(méi)有分類供給，應(yīng)由政府保障的初等教育由于投入不足而質(zhì)量不高，應(yīng)主要由市場(chǎng)提供的高等教育服務(wù)占用了大量的中央教育經(jīng)費(fèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成不良影響。20世紀(jì)90年代以來(lái)，巴西更加重視政府對(duì)基礎(chǔ)教育的保障責(zé)任，通過(guò)將州教育預(yù)算的15%用于基礎(chǔ)教育、建立“國(guó)家助學(xué)金”制度、實(shí)行免費(fèi)基礎(chǔ)教育和中等教育等舉措，創(chuàng)造了更多的人力資源，進(jìn)入高收入國(guó)家行列。

2、沒(méi)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支撐的全部由政府負(fù)擔(dān)的教育籌資體制不具有可持續(xù)性

英國(guó)之所以改革過(guò)去以單一政府為教育籌資主體的體制，主要是由于其在20世紀(jì)70年代中期進(jìn)入滯脹階段，政府財(cái)政赤字不斷增加。我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)減速，也不能采取這種籌資體制，而應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)教育資金來(lái)源的多元化。

3、教育籌資主體與服務(wù)供給主體多元化能夠提高教育效率

日本、韓國(guó)以及教育政策調(diào)整后的巴西之所以能夠解決中等收入階段教育資源短缺的共同難題，提高教育效率，主要是由于采取了如下共同做法：在私立學(xué)校中實(shí)行政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制，如韓國(guó)強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，推行免費(fèi)基礎(chǔ)教育；減輕企業(yè)的教育稅負(fù)擔(dān)，如巴西將“教育工資稅”占各單位工資總額的比例從1964年的50%降至1996年的2.5%，對(duì)調(diào)動(dòng)企業(yè)繳稅和投資的積極性、走出經(jīng)濟(jì)停滯期起到了重要作用；將民辦教育作為公共教育服務(wù)的重要組成部分并給予援助，如日本借助私立大學(xué)擴(kuò)大了高等教育的覆蓋范圍，韓國(guó)形成了公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。這啟示我們，應(yīng)按照公益性原則、再分配原則與受益者出資原則，合理劃分政府、企業(yè)、個(gè)人的出資責(zé)任；政府在教育資金籌集與服務(wù)供給中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任；企業(yè)負(fù)擔(dān)比例不宜過(guò)高；應(yīng)形成多元主體競(jìng)爭(zhēng)型教育服務(wù)供給體制。

（二）完善基本公共教育服務(wù)要堅(jiān)持多元主體、分類供給

1、將公共教育服務(wù)按照公益性質(zhì)分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性三類

公益性公共教育服務(wù)主要是義務(wù)教育，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)；準(zhǔn)公益性公共教育服務(wù)包括學(xué)前教育和高中階段教育，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府為主、社會(huì)參與；經(jīng)營(yíng)性公共教育服務(wù)主要是高等教育與終身教育，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)為主、多元參與。我國(guó)的基本公共教育服務(wù)僅包括公益性與準(zhǔn)公益性公共教育服務(wù)。

2、實(shí)行政府主導(dǎo)的義務(wù)教育籌資體制和辦學(xué)體制

政府必須優(yōu)先向全體國(guó)民提供均等化的義務(wù)教育服務(wù)。一是將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍。借鑒日本義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)以中央投入為主的經(jīng)驗(yàn)，加大中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入責(zé)任。二是完善公辦為主的義務(wù)教育辦學(xué)體制。提高公辦教育辦學(xué)水平。借鑒日本、韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，以財(cái)政撥款補(bǔ)貼民辦義務(wù)教育的公用經(jīng)費(fèi)與教師工資，并以法律的形式固定下來(lái)。

3、實(shí)行多元化的學(xué)前教育、高中階段教育籌資體制和辦學(xué)體制

一是實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源多元化。在公共財(cái)政不可能大幅度增加教育投資以滿足日益增長(zhǎng)的教育需求時(shí)，實(shí)現(xiàn)教育投資負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)多元化已成為世界趨勢(shì)。從日本、韓國(guó)的學(xué)校構(gòu)成看，其教育投資由政府、社會(huì)共同承擔(dān)。我國(guó)由于財(cái)力有限，在學(xué)前教育、高中階段教育中，也應(yīng)當(dāng)實(shí)行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制；根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、培養(yǎng)成本和群眾承受能力，調(diào)整學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；破除民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域的體制機(jī)制障礙，鼓勵(lì)社會(huì)各界捐資助學(xué)。二是實(shí)現(xiàn)辦學(xué)主體多元化。健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制，促進(jìn)公辦教育和民辦教育共同發(fā)展。各級(jí)政府要鼓勵(lì)和促進(jìn)社會(huì)力量以獨(dú)立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育；對(duì)民辦幼兒園、普通高中和中等職業(yè)學(xué)校實(shí)行免稅或低稅政策；縣級(jí)以上人民政府可以設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)?；蛘哔?gòu)買民辦學(xué)校服務(wù)。借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，破除民間資本創(chuàng)辦教育機(jī)構(gòu)的體制性障礙，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入；對(duì)公辦學(xué)校與民辦學(xué)校在學(xué)歷、學(xué)位管理和職業(yè)技能認(rèn)定上給予同等待遇；在學(xué)生就業(yè)、職員社保、人才流動(dòng)、土地劃撥等方面，消除所有制歧視。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)所）endprint