張燕+汪陽紅

秦皇島市地處河北省東北部，距北京280公里，距天津220公里，是京津冀城市群的重要節(jié)點(diǎn)城市。2012年秦皇島全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1139.17億元，年末常住人口302.16萬人。在京津冀城市群中，秦皇島市憑借良好的區(qū)位交通港口條件、特色農(nóng)業(yè)、優(yōu)質(zhì)的濱海旅游資源和較好的金屬冶煉及壓延加工業(yè)基礎(chǔ)，在農(nóng)產(chǎn)品對(duì)接、加工制造、旅游、科技研發(fā)等方面與京津地區(qū)有著廣泛的聯(lián)系。

一、秦皇島與京津之間產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的基本狀況

（一）深化食品安全、產(chǎn)銷銜接、農(nóng)技交流等合作

早在2011年，秦皇島市就在北京新發(fā)地蔬菜批發(fā)市場(chǎng)舉辦“北京（秦皇島）優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品展銷會(huì)”，秦皇島市政府與北京市農(nóng)業(yè)工作委員會(huì)在展銷會(huì)上簽署了《京秦農(nóng)業(yè)合作框架協(xié)議》。雙方分別明確專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)京秦農(nóng)業(yè)合作工作的組織協(xié)調(diào)，共同建立起政府間的農(nóng)業(yè)合作溝通機(jī)制，加強(qiáng)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)技術(shù)、食品安全、產(chǎn)銷銜接等方面的交流與合作；雙方積極推進(jìn)政府部門及企業(yè)間的項(xiàng)目合作，對(duì)具有戰(zhàn)略性的合作項(xiàng)目給予一定的政策和資金支持；共同支持開展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷對(duì)接活動(dòng)。除此之外，通過政府搭建合作平臺(tái)，北京平谷大桃除了滿足本地市場(chǎng)需求外也積極進(jìn)入秦皇島消費(fèi)市場(chǎng)。

（二）積極承接京津加工配套外遷及產(chǎn)能轉(zhuǎn)移

秦皇島市金、鐵、煤、水泥灰?guī)r、花崗巖、建筑沙石等資源豐富，水資源、土地及勞動(dòng)力成本相比京津地區(qū)較低，有條件承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。目前，秦皇島市秦西、杜莊、青龍、盧龍等經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)都已發(fā)展成為京津重要的鋼鐵產(chǎn)能轉(zhuǎn)移地、京津高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)轉(zhuǎn)化及加工配套基地。隨著京津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐的加快，一般性產(chǎn)業(yè)正在大幅向周邊區(qū)域轉(zhuǎn)移，其中部分制造業(yè)環(huán)節(jié)正積極轉(zhuǎn)移到秦皇島，一些配套環(huán)節(jié)如銷售、物流等產(chǎn)業(yè)也隨之轉(zhuǎn)移。目前，已有不少企業(yè)的總部或控股公司設(shè)在京津兩市，但部分生產(chǎn)和服務(wù)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到秦皇島，涉及冶金、機(jī)械、建材、釀酒、工程技術(shù)等多個(gè)行業(yè)（見圖1）。

（三）加快推進(jìn)與京津地區(qū)的產(chǎn)學(xué)研合作

為借力京津地區(qū)創(chuàng)新資源優(yōu)勢(shì)，近年來，秦皇島市主動(dòng)聯(lián)系、上門對(duì)接，已與京津多家科研機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高技術(shù)孵化基地搭建產(chǎn)學(xué)研合作平臺(tái)，積極推進(jìn)與京津地區(qū)的聯(lián)系單位開展包括項(xiàng)目聯(lián)合研發(fā)、共建科研機(jī)構(gòu)、建設(shè)技術(shù)轉(zhuǎn)化基地、加強(qiáng)人才交流培養(yǎng)等多種方式的產(chǎn)學(xué)研合作，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源向秦皇島市匯集。例如，2011年起，北京大學(xué)與秦皇島市開發(fā)區(qū)開始合作建設(shè)北京大學(xué)（秦皇島）科技產(chǎn)業(yè)園，將北京大學(xué)先進(jìn)的科研成果與秦皇島市區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境優(yōu)勢(shì)相銜接，聯(lián)手打造集研發(fā)、孵化、培訓(xùn)及交流為一體的高新技術(shù)人才和企業(yè)聚集的科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)。再如，2012年，秦皇島市與中國(guó)科學(xué)院簽署了《中國(guó)科學(xué)院與秦皇島市政府全面科技合作協(xié)議書》，采取共建機(jī)構(gòu)、人員交流、合作研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等多種方式推動(dòng)秦皇島市的科技創(chuàng)新及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（四）強(qiáng)化與京津地區(qū)旅游線路對(duì)接及市場(chǎng)共建

秦皇島市是我國(guó)知名的濱海度假旅游城市，多年來秦皇島市一直注重培養(yǎng)京津冀城市群客源市場(chǎng)。2012年秦皇島市共接待國(guó)內(nèi)旅游者2313.03萬人次，從國(guó)內(nèi)旅游客源地構(gòu)成上看，京津市場(chǎng)客源占到近30%，河北省市場(chǎng)占27%。近年秦皇島市積極開展與京津旅游線路對(duì)接，加強(qiáng)旅行社合作，推進(jìn)旅游市場(chǎng)共建共享，先后成功舉辦“北京·秦皇島周”、“天津·秦皇島周”等主題活動(dòng)。其中，為促進(jìn)津秦兩地旅游對(duì)接和融合，秦皇島與天津還簽署了旅游戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，旨在依靠?jī)傻馗髯月糜蝺?yōu)勢(shì)，逐步消除旅游壁壘，推進(jìn)無障礙旅游合作，加強(qiáng)旅游信息一體化，共建津秦大旅游區(qū)，打造“津秦大旅游圈”，聯(lián)合開發(fā)跨區(qū)域精品旅游線路，共同開拓國(guó)內(nèi)外客源市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、客源共濟(jì)。

二、秦皇島與京津產(chǎn)業(yè)合作中存在的主要問題

（一）產(chǎn)業(yè)合作層次總體依然較低

由于秦皇島與京津所處發(fā)展階段不同，在產(chǎn)業(yè)合作技術(shù)梯度上主要表現(xiàn)為垂直分工模式為主。從投資方式上看，京津企業(yè)到秦皇島投資建廠從事加工制造業(yè)生產(chǎn)，投資企業(yè)注入資金和技術(shù)，秦皇島提供土地、勞動(dòng)力以及原材料資源。這種產(chǎn)業(yè)分工方式在工業(yè)化初期階段有利于秦皇島市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是隨著秦皇島市資源和環(huán)境約束的不斷增強(qiáng)，僅僅依靠土地、勞動(dòng)力和資源吸引外部技術(shù)和資金的模式不可持續(xù)。近10年來北京不少鋼鐵及相關(guān)加工制造產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到秦皇島，一段時(shí)期內(nèi)對(duì)秦皇島的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到重要的驅(qū)動(dòng)作用，但同時(shí)也造成工業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，重工業(yè)、高耗能行業(yè)增長(zhǎng)過快等問題。2013年1—5月份，秦皇島市重工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)的86%，重工業(yè)中高耗能行業(yè)增加值占到40.5%，生鐵和粗鋼產(chǎn)量占鋼鐵產(chǎn)品的72.3%。

（二）存在優(yōu)勢(shì)要素城際爭(zhēng)奪現(xiàn)象

目前，京津冀城市群中首位城市的要素集聚效應(yīng)遠(yuǎn)大于擴(kuò)散效應(yīng)，一些高端優(yōu)勢(shì)要素更傾向于向京津地區(qū)流動(dòng)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象主要有以下原因：一是客觀上受到城市群發(fā)展階段的限制，京津地區(qū)產(chǎn)業(yè)尚未完全實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)；二是秦皇島市發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位一段時(shí)間內(nèi)搖擺不定，是“旅游城市”還是“工業(yè)城市”一度進(jìn)入大討論，在與京津的產(chǎn)業(yè)協(xié)作中未能充分凸顯其比較優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致秦皇島市在京津冀城市群中的替代性強(qiáng)，互補(bǔ)性弱；三是動(dòng)車通勤存在通道離心效應(yīng)一定程度上不利于秦皇島市吸引優(yōu)勢(shì)要素。秦皇島市目前的旅游休閑度假功能強(qiáng)于工業(yè)生產(chǎn)功能，快速通勤有利于促進(jìn)旅游業(yè)大發(fā)展；但有條件的秦皇島市工業(yè)企業(yè)更愿意將總部遷入京津地區(qū)享受更高端的綜合服務(wù)。顯然，如果城市群城際分工不明，在市場(chǎng)作用力下，資金、人才、信息更愿意向發(fā)展環(huán)境更優(yōu)越、行政效能更高的經(jīng)濟(jì)高地聚集。

（三）單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來路徑依賴

秦皇島市二、三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)過于單一不利于城際產(chǎn)業(yè)高級(jí)化和多領(lǐng)域的合作。首先，在工業(yè)領(lǐng)域，由于傳統(tǒng)資源依賴型為主的重工業(yè)占據(jù)較大比重，基礎(chǔ)也相對(duì)較好，在承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中存在“路徑依賴”現(xiàn)象，大多資源型耗能型投資遷入，但高新技術(shù)及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不多。其次，以濱海休閑度假為單一結(jié)構(gòu)的秦皇島市旅游淡旺季反差明顯（見圖2），因?yàn)樽钸m于戶外旅游活動(dòng)尤其是海上活動(dòng)的時(shí)間是6月至8月，放寬一些可包括5月和9月，而10月至來年4月雖然也可開展戶外活動(dòng)，但下?；顒?dòng)幾乎不可能進(jìn)行。這樣，來自京津地區(qū)的旅游資本更傾向于投資回報(bào)率較高、回報(bào)周期較快、優(yōu)勢(shì)明顯的濱海旅游業(yè)，而對(duì)于秦皇島市境內(nèi)其他旅游資源開發(fā)則表現(xiàn)謹(jǐn)慎?？梢?，亟需引導(dǎo)改變單一集中在沿海一帶的濱海休閑旅游方式，積極向秦皇島市內(nèi)陸其他旅游業(yè)態(tài)延伸。endprint

（四）配套不完善的短板效應(yīng)明顯

秦皇島市城市基礎(chǔ)配套不完善一定程度上嚴(yán)重影響到與京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)對(duì)接合作。一是秦皇島火車站站場(chǎng)配套建設(shè)不完善，秦皇島火車站多承擔(dān)了由京津通往東北的任務(wù)，自身沒有始發(fā)車，因此也沒有供列車停靠及工作人員休憩的場(chǎng)所，在重大接待活動(dòng)中，旅客要從秦皇島返回京津地區(qū)時(shí)常面臨“回不去”的困境。二是旅游配套設(shè)施不完善，城市道路、停車場(chǎng)、旅游專線、住宿、餐飲、安全保障等配套滯后，制約了旅游接待規(guī)模以及旅游品質(zhì)。三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善，影響招商引資和產(chǎn)業(yè)高端協(xié)作。境內(nèi)山區(qū)和后開發(fā)建設(shè)的園區(qū)普遍存在路網(wǎng)建設(shè)不完善，污水處理廠配備不到位、公共服務(wù)設(shè)施配套不齊全等問題。開發(fā)建設(shè)較早、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)較為集中的園區(qū)一般位于中心城區(qū)，但從產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求看，則又存在信息化水平不高、科技商務(wù)服務(wù)不到位等問題。

（五）產(chǎn)業(yè)合作缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，在政府層面已經(jīng)搭建了一些產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)，但是協(xié)調(diào)合作機(jī)制建設(shè)尚處于初級(jí)階段。一是缺乏高層協(xié)商和規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。目前秦皇島市與京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作大多停留在專業(yè)部門之間的對(duì)接上，不同部門圍繞自身的工作開展合作，不可避免造成城市群整體產(chǎn)業(yè)協(xié)作的錯(cuò)位或低效。二是行政區(qū)劃意識(shí)過強(qiáng)。受到“分灶吃飯”財(cái)稅體制的局限，考慮產(chǎn)業(yè)合作時(shí)各級(jí)政府首先考慮本行政區(qū)利益的最大化，經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)成本較高；同時(shí)，省級(jí)政府與地級(jí)市政府之間尚不能建立平等協(xié)商機(jī)制，導(dǎo)致京津冀城市群內(nèi)部沒能形成統(tǒng)一的產(chǎn)品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)和服務(wù)市場(chǎng)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合作機(jī)制還未形成。三是跨省市產(chǎn)業(yè)合作帶來的資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境治理缺乏有效協(xié)調(diào)，合作結(jié)果往往是把資源消耗、環(huán)境污染和生態(tài)破壞留給了秦皇島市，而把資金、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品引入了京津地區(qū)。

三、對(duì)我國(guó)城市群開展產(chǎn)業(yè)合作的啟示

（一）搭建產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)合作

政府搭建產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)，對(duì)企業(yè)開展合作發(fā)揮重要的推動(dòng)作用。秦皇島市無論在農(nóng)業(yè)合作、旅游對(duì)接還是產(chǎn)業(yè)招商、項(xiàng)目共建上，市政府及相關(guān)部門一直積極與京津地區(qū)政府聯(lián)系、爭(zhēng)取搭建合作平臺(tái)，這為城際產(chǎn)業(yè)聯(lián)系起到了橋梁作用。在政府平臺(tái)支持和政策鼓勵(lì)下，企業(yè)遵循市場(chǎng)規(guī)律，加強(qiáng)市場(chǎng)化運(yùn)作，有力地促進(jìn)了項(xiàng)目共建合作。近年來重大招商項(xiàng)目中，就有不少秦皇島與北京兩地企業(yè)的戰(zhàn)略合作案例。例如，在合作方式上，京秦企業(yè)聯(lián)合投資項(xiàng)目成立合資公司，聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營(yíng)；或者秦方企業(yè)根據(jù)發(fā)展需要尋求京方技術(shù)合作等。

（二）發(fā)揮特大城市優(yōu)勢(shì)，積極開展產(chǎn)學(xué)研合作

秦皇島市一直以來積極開展與北京地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)、開發(fā)區(qū)、高校、科研院所之間的技術(shù)研發(fā)合作，通過提供土地和資金，支持北京地區(qū)的科研機(jī)構(gòu)到秦皇島建立分支機(jī)構(gòu)或研發(fā)中心。這種做法，從短期看，投入大、經(jīng)濟(jì)效益不明顯；但長(zhǎng)期看，有利于吸引高端要素、促進(jìn)創(chuàng)新，提高城市核心競(jìng)爭(zhēng)力。產(chǎn)學(xué)研合作就如“粘合劑”，能夠發(fā)揮不同城市的比較優(yōu)勢(shì)，驅(qū)動(dòng)城際產(chǎn)業(yè)之間的合作與交流，使得城市群城市之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展真正做到協(xié)同、協(xié)作和共贏。從承接產(chǎn)業(yè)分工與合作模式上看，通過加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作有利于促進(jìn)秦皇島與京津地區(qū)從過去垂直分工合作到水平分工合作轉(zhuǎn)變，從過去單一招商引資吸引外地企業(yè)到秦皇島獨(dú)營(yíng)投資為主導(dǎo)逐漸向城際間企業(yè)聯(lián)合研發(fā)投資及同步成長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。

（三）完善基礎(chǔ)配套條件，支撐城際產(chǎn)業(yè)合作

城市群之間的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作除了軟環(huán)境例如平臺(tái)支撐和政策引導(dǎo)之外，更重要的是硬環(huán)境建設(shè)，加快節(jié)點(diǎn)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市配套服務(wù)功能將有利于支撐城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。例如，目前秦皇島市內(nèi)外運(yùn)輸多數(shù)線路能力已基本飽和，需要加快優(yōu)化內(nèi)外交通網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)在對(duì)外鐵路和高速公路網(wǎng)絡(luò)完善、市內(nèi)干線公路提升、港口集疏運(yùn)能力提高等方面加大投資力度，構(gòu)筑陸路暢通大通道，全面打通“園區(qū)路”、“產(chǎn)業(yè)路”。此外，還要積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和旅游景區(qū)景點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快推進(jìn)城市現(xiàn)代化、信息化進(jìn)程。

（四）健全產(chǎn)業(yè)協(xié)作機(jī)制，保障合作順利實(shí)施

在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)影響下，通過建立高層協(xié)商和規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)跨地區(qū)省級(jí)和市級(jí)政府之間建立起平等協(xié)商機(jī)制，推進(jìn)決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層等全方位、多層次的產(chǎn)業(yè)合作協(xié)調(diào)機(jī)制和對(duì)口部門聯(lián)席協(xié)商機(jī)制，可以有效化解一些產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)矛盾，從而達(dá)到合作促共贏的目的。特別是，要建立起生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，充分體現(xiàn)城際產(chǎn)業(yè)合作過程中生態(tài)價(jià)值平等的觀念，京津地區(qū)不能只把低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到秦皇島，否則出現(xiàn)的大氣嚴(yán)重污染問題同樣會(huì)威脅到京津地區(qū)自身。另外，還要積極加強(qiáng)市場(chǎng)中介組織的作用，組建區(qū)域性的行業(yè)協(xié)會(huì)，充分了解城市群各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息，引導(dǎo)企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)分工與合作。2013年7月，秦皇島市政府與海淀區(qū)政府簽訂了智慧城市合作協(xié)作，主動(dòng)接受海淀區(qū)資金、技術(shù)、人才、教育的輻射外溢，架起雙方在旅游、文化、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)貿(mào)、科技創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化等領(lǐng)域的合作橋梁，該做法值得推廣示范。

（五）推進(jìn)體制機(jī)制改革，突出城市群全局利益

在現(xiàn)行的財(cái)稅制度和政績(jī)考核機(jī)制下，各行政區(qū)市產(chǎn)業(yè)合作時(shí)多考慮自身利益最大化，缺乏城市群發(fā)展的全局觀，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)協(xié)作的低效，為此須加快推進(jìn)配套體制機(jī)制改革。一是加快推進(jìn)政績(jī)考核制度改革，徹底改變以GDP和發(fā)展速度為核心的考核機(jī)制，加大對(duì)政府在環(huán)境保護(hù)、區(qū)域合作、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和公共服務(wù)供給等領(lǐng)域工作業(yè)績(jī)的考核權(quán)重。二是在財(cái)稅制度設(shè)計(jì)上，從側(cè)重效率目標(biāo)向更加注重公平目標(biāo)轉(zhuǎn)變；積極探索建立城市群內(nèi)部城際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。三是進(jìn)一步消除行政壁壘，通過財(cái)稅、金融政策引導(dǎo)，支持重點(diǎn)行業(yè)跨所有制、跨區(qū)域聯(lián)合重組，推動(dòng)城市群內(nèi)部城際間生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化配置。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）endprint