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        促進西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路

        2014-03-14 15:12:35申兵
        中國經(jīng)貿(mào)導刊 2014年6期
        關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化率城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化

        申兵

        中央城鎮(zhèn)化工作會議將加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展列為推進我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點任務(wù)之一。在全國四大地帶中,西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平最低,推進西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程對于優(yōu)化全國國土空間開發(fā)格局和提高全國城鎮(zhèn)化質(zhì)量具有重要意義。特殊的自然地理條件和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)使得西部地區(qū)城鎮(zhèn)化具有不同于其他地帶的特點,需要在充分把握這些特點的基礎(chǔ)上,結(jié)合全國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實施加以積極推進。

        一、2000年以來西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

        2012年西部地區(qū)城鎮(zhèn)人口總計為1.62億人,城鎮(zhèn)化率為44.7%。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來,西部地區(qū)城鎮(zhèn)化具有以下特征。

        (一)2005年后城鎮(zhèn)化速度加快且與東部差距有所縮小

        2000—2012年間,西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提高了16個百分點,年均為1.33個百分點。以2005年為界為分兩個階段來看,2000—2005年西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率年均提高1.17個百分點,2006—2012年則年均提高1.50個百分點,表明2005年后西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)加快態(tài)勢。同期,東部和全國(這里的全國為各省區(qū)加總值)城鎮(zhèn)化率年均分別提高1.29和1.41個百分點,西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平雖仍低于其他三大地帶,但與全國平均和東部地區(qū)的差距在2005年后略有縮小。如圖1所示,2000年西部地區(qū)分別比東部和全國城鎮(zhèn)化率低16.6和8.2個百分點,2005年這兩個差距擴大為18.3和8.9個百分點,但2012年兩個差距值已縮小為17.1和8.4個百分點。盡管2005年后西部地區(qū)與東部和全國城鎮(zhèn)化水平的差距并非逐年遞減,但總體呈現(xiàn)縮小態(tài)勢(參見圖1)。

        (二)城鎮(zhèn)化水平北高南低、速度南快北慢

        西部地區(qū)內(nèi)部城鎮(zhèn)化水平總體呈現(xiàn)北高南低的態(tài)勢。2012年西北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平為48.0%,比西南地區(qū)高5.0個百分點。但2000年后西南地區(qū)城鎮(zhèn)化速度總體略快于西北地區(qū),2000—2012年西南地區(qū)城鎮(zhèn)化率提高了16.4個百分點,高于西北地區(qū)15.1個百分點的水平,這也使得西部地區(qū)南北之間城鎮(zhèn)化率差距有所下降(參見圖2)。

        (三)人口的區(qū)外流動促進了城鎮(zhèn)化水平提高

        西部地區(qū)每年均有大量農(nóng)民工到東部等其他地區(qū)務(wù)工,農(nóng)業(yè)剩余勞動力向區(qū)外的轉(zhuǎn)移使得西部地區(qū)常住人口數(shù)量下降,并由此提高了城鎮(zhèn)化率。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)推算,西部地區(qū)常住人口與戶籍人口之差約為3000萬,其中相當部分的人口為到西部地區(qū)之外務(wù)工的農(nóng)村剩余勞動力。如果將這些人口計入西部地區(qū)人口中,則2010年西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率比現(xiàn)有統(tǒng)計水平下降3.3個百分點,這表明西部地區(qū)大量流入到省外務(wù)工人口的存在使得目前西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率提高了3.3個百分點。分地區(qū)看,人口規(guī)模和密度較大的西南地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模無疑高于西北地區(qū),西南地區(qū)常住人口與戶籍人口之差占西部地區(qū)的80%以上,這也表明大量農(nóng)村剩余勞動力向區(qū)外轉(zhuǎn)移是西南地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的原因之一。

        (四)具有西部特色的因素推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展

        一些具有西部地域特點的因素也成為西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的推動力量。一是能礦資源開發(fā),特別是具有國家意義的能礦開發(fā)基地的建設(shè),帶動了西部地區(qū)新興資源型城市發(fā)展。二是沿邊開發(fā)開放帶動了沿邊城鎮(zhèn)發(fā)展。上世紀90年代云南瑞麗等邊境口岸設(shè)市是沿邊開發(fā)開放的重要手段,2012年新疆阿拉山口設(shè)市則是我國新時期向西開放戰(zhàn)略的落實。三是一些生態(tài)脆弱地區(qū)已開始實施生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的政策,促進了農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移聚居。四是兵團建設(shè)和管理體制改革,使新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團向“師市合一”的管理體制模式轉(zhuǎn)變,由此加快了兵團所在地城鎮(zhèn)化發(fā)展。

        二、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化存在的突出問題

        (一)城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力較弱

        國家統(tǒng)計局2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告表明,2012年在西部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工為4479萬人,占全國農(nóng)民工總量的17.1%,比2008年提高1.4個百分點,同時西部地區(qū)在省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工所占比重上升了6.4個百分點,說明西部地區(qū)更多的農(nóng)民工將在本省務(wù)工,這對西部地區(qū)城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力提出了更高要求。城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力主要取決于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性系數(shù),但對比四大地帶的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性系數(shù)可以發(fā)現(xiàn),2000年以來西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性系數(shù)均低于東部和中部地區(qū)。在西部地區(qū)工業(yè)發(fā)展更快的2005—2010年間,其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性系數(shù)不僅仍低于東部地區(qū)而且由0.59下降為0.51(參見表1)。這與西部地區(qū)工業(yè)以資源開發(fā)和加工型行業(yè)為主相關(guān),這些行業(yè)多為資本密集型產(chǎn)業(yè),對就業(yè)增加的帶動能力相對較小。

        (二)城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

        西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的加快有賴于各地城鎮(zhèn)化率的提升,但西部不同地區(qū)間城鎮(zhèn)化率差距十分明顯。從省區(qū)層面看,2012年西北六省區(qū)中內(nèi)蒙古、寧夏和陜西城鎮(zhèn)化都超過了50%,西南地區(qū)云南、甘肅、貴州和西藏均低于40%。2012年城鎮(zhèn)化率最高的內(nèi)蒙古(57.7%)與最低的西藏(22.8%)之間相差近35個百分點,與2000年相比這一差距擴大了11個百分點(參見圖3)。在各省區(qū)內(nèi),貧困地區(qū)與經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū),山區(qū)與平原和河谷地區(qū)之間的城鎮(zhèn)化水平也有明顯差距。例如,云南以昆明為中心的滇中地區(qū)與滇北和滇南地區(qū)、重慶主城區(qū)與三峽庫區(qū)、四川成都平原與川北地區(qū)、新疆天山北坡地區(qū)和南疆三地州之間的城鎮(zhèn)化率都相差20個百分點以上。

        (三)城市用地效益不高

        隨著城鎮(zhèn)化速度的加快,西部地區(qū)城市建成區(qū)面積擴大速度也相應(yīng)加快,2000—2010年間快于東部地區(qū)。但與東部等地區(qū)相比,西部地區(qū)城市用地效益并不高,表現(xiàn)為城市建成區(qū)的產(chǎn)出強度低于東部等地區(qū),如表2所示,2010年西部地區(qū)城市建成區(qū)單位面積非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與東部和東北地區(qū)有較明顯差距。這從一個方面表明西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量有待提升。endprint

        (四)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展壓力大

        將生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化過程,推進城鎮(zhèn)化進程低碳綠色化是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵。城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)生活方式和能源、資源利用方式變化的過程,能否在這一過程中實現(xiàn)低碳和綠色,取決于城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和城鎮(zhèn)化模式。研究表明,在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的中期階段,隨著工業(yè)在經(jīng)濟中份額的上升和居民消費水平的提高,碳排放量會逐步增加,同時,高能耗產(chǎn)業(yè)為主、城市布局松散的城市,相較于低能耗產(chǎn)業(yè)發(fā)達、城市空間形態(tài)緊湊的城市,碳排放量相對較高。就西部地區(qū)而言,城鎮(zhèn)化水平滯后于全國平均水平,近兩年發(fā)展速度相對更快,正處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段,而且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中高能耗產(chǎn)業(yè)所占比重更高,因而不同學者的研究都表明西部地區(qū)碳排放強度即創(chuàng)造單位國內(nèi)生產(chǎn)總值所排放的二氧化碳量較高,內(nèi)蒙古、陜西、新疆、四川和貴州均為高排放地區(qū)。

        三、促進西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路

        西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的思路可以概括為:在促進人口異地城鎮(zhèn)化的同時,通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)吸納農(nóng)村剩余勞動力地在本省區(qū)、本市范圍內(nèi)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化,提高內(nèi)生城鎮(zhèn)化能力;在推動人口向重點地區(qū)和中心城市集中的同時,加快推進經(jīng)濟欠發(fā)達省區(qū)的城鎮(zhèn)化,優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局和形態(tài);在促進城市合理擴張的同時,提高用地效率,促進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展;在提高城鎮(zhèn)化率的同時,積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和城鎮(zhèn)發(fā)展模式,探索綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

        (一)以提高產(chǎn)業(yè)就業(yè)吸納能力為核心增強城鎮(zhèn)人口吸納能力

        西部地區(qū)大多數(shù)城市主要是解決本行政區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,與東部沿海地區(qū)解決外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相比,制度障礙相對較小。目前來看西部許多省區(qū)也出臺了促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策,與東部地區(qū)不同,西部地區(qū)農(nóng)民工市民化制約因素并不主要在于落戶制度安排,而在于產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力較弱。西部地區(qū)除了根據(jù)十八屆三中全會精神繼續(xù)在在戶籍制度、人地掛鉤、人財掛鉤等制度改革方面加強探索外,應(yīng)重點通過提高產(chǎn)業(yè)就業(yè)吸納能力來增加城鎮(zhèn)對于人口的吸納能力。具體路徑一是應(yīng)壯大農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)實力。農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)是西部地區(qū)六大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一,且2010年農(nóng)牧產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值就業(yè)彈性系數(shù)為0.51,高于西部地區(qū)工業(yè)0.44的平均水平,提高這一產(chǎn)業(yè)實力對于增強產(chǎn)業(yè)的吸納能力有重要作用。應(yīng)運用高效節(jié)能裝備、信息化技術(shù)、新材料、新工藝改造傳統(tǒng)造紙、制革、紡織等行業(yè),并壯大地域特色突出的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè),提高西部產(chǎn)業(yè)市場競爭力。二是加大吸引東部地區(qū)勞動力密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度。從當前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移情況看,市場資本趨向于西部地區(qū)的資源型產(chǎn)業(yè),勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相對不快。政府可對勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移給予相應(yīng)的政策支持,促進產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

        (二)以小集中與大均衡為原則優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局和形態(tài)

        小集中和大均衡是指要促進人口向適宜城鎮(zhèn)發(fā)展的地區(qū)集中,同時,兼顧各地自然條件和經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ),促進不同地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。第一,促進城市群健康發(fā)展。促進城市群發(fā)展是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局和形成的重要結(jié)合點。以省會城市為中心的城市群是西部省區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展條件最好的地區(qū),包括呼包鄂、南北欽防、黔中、滇中以及天山北坡城市群等,關(guān)中和成渝城市群則是西部地區(qū)兩個最大的城市密集地區(qū)。西部地區(qū)城鎮(zhèn)密集地區(qū)大多處于城市群的初級發(fā)展階段,突出表現(xiàn)為核心城市“一極獨大”現(xiàn)象較為突出。西部地區(qū)城市密集地區(qū)發(fā)展需要針對西部城市群中心城市過大的問題,強化群內(nèi)各城市職能分工,提高城市間經(jīng)濟融合程度和一體化程度。第二,促進重要門戶城市和口岸城鎮(zhèn)發(fā)展。依托西部地區(qū)向西開放和向西南開放戰(zhàn)略的實施,將烏魯木齊、昆明和南寧建設(shè)成為對外開放的門戶城市和橋頭堡,并以重點開發(fā)開放試驗區(qū)、跨境合作區(qū)和邊境合作區(qū)為平臺,擴大口岸貿(mào)易量,壯大邊境口岸城鎮(zhèn)。第三,提升貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。在貧困地區(qū),除了鼓勵農(nóng)村剩余勞動力外出就業(yè)和落戶外,還應(yīng)吸引人口向地區(qū)性中心城市、縣城和建制鎮(zhèn)集中。

        (三)以提高用地效益為手段促進集約型城鎮(zhèn)化發(fā)展

        西部地區(qū),特別是西南地區(qū)山區(qū)較多,城市建設(shè)和發(fā)展用地條件相對較差,節(jié)約用地和提高用地效益對于提高西部地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量更為重要。一是合理確定城市發(fā)展邊界。確定城市發(fā)展邊界是發(fā)達國家控制城市擴張的重要經(jīng)驗,也是新近召開的中國城鎮(zhèn)化工作會議特別給予強調(diào)的。從國外經(jīng)驗看,城市發(fā)展邊界的確定應(yīng)當是各利益發(fā)展主體利益博弈的結(jié)果,其確定程序需要公開、公平和公正。二是完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地約束機制。可以借鑒杭州等東部地區(qū)城市,建立用地節(jié)約集約評價與考核指標體系和獎懲機制,將評價結(jié)果與土地利用年度計劃指標的分配相掛鉤,切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。

        (四)以低碳城市建設(shè)為抓手轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式

        對于處于城市化加快發(fā)展階段的西部地區(qū)城市而言,促進產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展、構(gòu)建綠色交通和低碳建筑是城市低碳發(fā)展的重點。西部地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展要加快形成以合理利用自然資源與保護良好的生態(tài)環(huán)境為前提的產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織方式和模式,積極發(fā)展安全、高效、生態(tài)的有機循環(huán)農(nóng)業(yè)和低消耗、低碳排放、低污染的綠色工業(yè),以及以低碳旅游和綠色商務(wù)為核心的服務(wù)業(yè)。西部城市低碳交通的重點在于建設(shè)低碳型交通基礎(chǔ)設(shè)施、推廣應(yīng)用低碳型交通運輸裝備、優(yōu)化交通運輸組織模式及操作方法以及建設(shè)智能交通工程。低碳建筑則應(yīng)重點推廣使用節(jié)能型建筑結(jié)構(gòu)、材料和設(shè)備,加強對非節(jié)能居住建筑、大型公共建筑和辦公樓進行節(jié)能改造,以及對節(jié)能燈和節(jié)能燈具的普及等。

        (作者單位:國家發(fā)展改革委國地所)endprint

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