董 靜 張 毅（中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100872）

碳關(guān)稅：低碳經(jīng)濟(jì)背景下的全球利益博弈

董 靜 張 毅（中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100872）

低碳經(jīng)濟(jì) 碳關(guān)稅 溫室氣體減排 貿(mào)易壁壘

在關(guān)注人類生存環(huán)境、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的大背景下，削減工業(yè)溫室氣體特別是二氧化碳（CO2）的排放量，已經(jīng)成為各國(guó)共識(shí)。自1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締結(jié)，到1997年《京都議定書》確定“共同但有區(qū)別的責(zé)任” 核心原則，給出主要針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家且具有法律約束效力的溫室氣體減排目標(biāo)，直至今日，全球各國(guó)都在為減少碳排放不斷做出努力。但是，在區(qū)別責(zé)任的原則之下，責(zé)任的差別分擔(dān)不同程度地觸及了相關(guān)國(guó)家的發(fā)展權(quán)利、經(jīng)濟(jì)利益等一系列復(fù)雜問題，因而國(guó)際爭(zhēng)議不斷，難以達(dá)成共識(shí)。為了平衡在CO2減排問題上的權(quán)益，“碳關(guān)稅”（Carbon Traffic）應(yīng)運(yùn)而生。

一、碳關(guān)稅的性質(zhì)

碳關(guān)稅當(dāng)初是作為對(duì)拒絕參加CO2減排協(xié)議國(guó)家的一種懲罰措施而提出的，欲通過提高進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放成本，使得《京都議定書》框架下強(qiáng)制減排國(guó)家和非強(qiáng)制減排國(guó)家的類似產(chǎn)品具有公平競(jìng)爭(zhēng)力。碳關(guān)稅實(shí)施的前提是進(jìn)口國(guó)已實(shí)施碳減排制度，而出口國(guó)尚未制定碳減排制度；它是一種邊境調(diào)節(jié)措施，是進(jìn)口國(guó)基于碳排放原因?qū)M(jìn)口產(chǎn)品采取的“關(guān)境”措施；碳關(guān)稅可表現(xiàn)為不同形式，如采取關(guān)稅或邊境調(diào)節(jié)稅形式。

作為協(xié)助全球氣候問題解決框架實(shí)施的政策之一，碳關(guān)稅在成為發(fā)達(dá)國(guó)家降低減排責(zé)任壓力的有效政策手段的同時(shí)，也飽受發(fā)展中國(guó)家特別是新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的詬病。

2009年，美國(guó)先后通過了《限量及交易法案》和《清潔能源安全法案》，美國(guó)政府可以據(jù)此對(duì)未實(shí)施碳稅（或碳減排限額）的國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，矛頭直指出口導(dǎo)向型的新興經(jīng)濟(jì)體，遭到了中國(guó)、印度和俄羅斯等國(guó)的批評(píng)，稱其為發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)發(fā)展中國(guó)家實(shí)施的新型貿(mào)易壁壘，違反了WTO的基本原則。歐盟也擬于2012年1月1日起對(duì)歐盟以外的國(guó)際航班征收航空碳關(guān)稅，此舉更是引發(fā)了其他國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，陷入兩難的僵局，最終難以落實(shí)。

隨著全球氣候變暖，減排溫室氣體已經(jīng)形成共識(shí)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家提出將解決全球氣候變化與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)問題掛鉤的“碳關(guān)稅”概念，在形成新型貿(mào)易壁壘的同時(shí)，意在爭(zhēng)奪未來全球“碳經(jīng)濟(jì)”話語權(quán)，而碳關(guān)稅的執(zhí)行困境，折射出背后各方的利益博弈。

與碳關(guān)稅相比，碳稅是在一國(guó)（或經(jīng)濟(jì)體）內(nèi)部征收的環(huán)境稅。大多數(shù)開征碳稅的國(guó)家一般選擇在“消費(fèi)環(huán)節(jié)”征收，即向國(guó)內(nèi)高耗能、高含碳的生產(chǎn)企業(yè)及其產(chǎn)品消費(fèi)者征收碳排放稅。但是，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天，一個(gè)國(guó)家單獨(dú)在國(guó)內(nèi)實(shí)行碳稅，不僅無法在全球總量上降低碳排放量，還將面臨“碳泄漏”（高碳產(chǎn)業(yè)由發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移）和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降的困局。

目前，世界上僅有美國(guó)和歐盟等幾個(gè)主要發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家或國(guó)際組織征收碳稅。正是由于國(guó)際碳稅制度發(fā)展的極度不均衡，開征碳關(guān)稅似乎成了發(fā)達(dá)國(guó)家平衡碳排放權(quán)益的必然選擇。然而，碳稅制度全球化的缺位，使得“碳關(guān)稅”的實(shí)施困難重重：一是就政策層面而言，目前全球貿(mào)易在現(xiàn)行WTO框架下運(yùn)行，在主要國(guó)家沒有就碳排放問題達(dá)成全球性協(xié)議以前，WTO不太可能組織成員國(guó)就碳關(guān)稅進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的談判，更難以達(dá)成共識(shí)。二是就技術(shù)層面而言，碳關(guān)稅全面實(shí)施也需要特定技術(shù)條件和基礎(chǔ)設(shè)施，如規(guī)范科學(xué)的碳排放水平測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法、稅率設(shè)計(jì)，等等。這些技術(shù)條件難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。三是碳關(guān)稅的征收標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)稅收入的使用目前也存在諸多分歧，難以定論。

二、碳關(guān)稅背后的利益博弈

全球環(huán)境的整體惡化，與發(fā)達(dá)國(guó)家在其工業(yè)化初期碳排放過度造成的惡果有很大的關(guān)系。相比于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展相對(duì)落后的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家理應(yīng)在減少碳排放方面承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任。但實(shí)際情況卻并非如此，考察美國(guó)碳關(guān)稅條款，一方面美國(guó)無視各國(guó)實(shí)際國(guó)情，對(duì)各個(gè)出口國(guó)均采用統(tǒng)一碳關(guān)稅征稅標(biāo)準(zhǔn)；另一方面又將本國(guó)的碳排放生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給其他出口產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)。這些條款對(duì)于無強(qiáng)制減排義務(wù)的發(fā)展中國(guó)家而言，構(gòu)成“任意不當(dāng)干涉”，破壞了WTO體系內(nèi)公平貿(mào)易的原則。發(fā)達(dá)國(guó)家出臺(tái)碳關(guān)稅的真實(shí)用意，或在于抵消不承擔(dān)減排義務(wù)的發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)品價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

在現(xiàn)有科技生產(chǎn)水平下，發(fā)展中國(guó)家很難在短期內(nèi)降低碳排放量或建立碳稅制度，其結(jié)果必然是因碳關(guān)稅而提高產(chǎn)品成本，出口受到限制。碳關(guān)稅的實(shí)質(zhì)是發(fā)達(dá)國(guó)家在“環(huán)境保護(hù)”掩蓋下的新型“綠色”貿(mào)易壁壘。

在低碳經(jīng)濟(jì)被提出的今天，占據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家不遺余力地建立碳排放交易體系，同時(shí)推出碳關(guān)稅，正是處于掌握未來低碳經(jīng)濟(jì)全球話語權(quán)的考慮。碳關(guān)稅的出臺(tái)，為發(fā)達(dá)國(guó)家重新制定未來低碳經(jīng)濟(jì)背景下的國(guó)際貿(mào)易新規(guī)則提供了契機(jī)。低碳領(lǐng)域的領(lǐng)先技術(shù)已成為了制定游戲規(guī)則、解決利益爭(zhēng)端的手段和工具。反觀發(fā)展中國(guó)家，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平相對(duì)落后，短期無法達(dá)到歐美國(guó)家制定的產(chǎn)品碳排放指標(biāo)。在國(guó)內(nèi)碳稅制度缺失的情況下，碳關(guān)稅將使發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)減排責(zé)任和出口受限的雙重經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

歐美國(guó)家的碳關(guān)稅，劍指發(fā)展中國(guó)家特別是以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體，在新一輪的“碳經(jīng)濟(jì)”博弈中，中國(guó)必須認(rèn)真思考，積極應(yīng)對(duì)。

（一）盡快建立自己的碳稅制度

一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家推出碳關(guān)稅的前提是產(chǎn)品出口國(guó)國(guó)內(nèi)碳排放制度的缺失。作為世界第一大貿(mào)易國(guó)，中國(guó)如果不能盡快建立自己的碳排放制度體系，那么碳關(guān)稅所帶來的出口產(chǎn)品成本增加、競(jìng)爭(zhēng)力削弱等負(fù)面效應(yīng)，中國(guó)將首當(dāng)其沖。另一方面，我國(guó)政府于2009年宣布，在區(qū)別責(zé)任原則基礎(chǔ)上主動(dòng)落實(shí)已經(jīng)承諾的減排目標(biāo)：到2020年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的CO2排放量在2005年的基礎(chǔ)上下降40%～45%。要實(shí)現(xiàn)這一減排目標(biāo)，國(guó)內(nèi)碳稅制度的建立勢(shì)在必行。在碳稅制度設(shè)計(jì)上，必須考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平現(xiàn)狀。從課稅對(duì)象、征收依據(jù)、稅率、到征收環(huán)節(jié)和配套稅收優(yōu)惠等方面都應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)密考量。初期的碳稅征收范圍不可能包括所有產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，應(yīng)依據(jù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)以及出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，涵蓋當(dāng)前我國(guó)亟需節(jié)能減排的高碳排放產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)品。

（二）增強(qiáng)未來在“碳經(jīng)濟(jì)”談判中的主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)

“碳排放權(quán)”作為商品，可以在特定交易體系內(nèi)部買賣。繼2005年1月歐盟溫室氣體排放交易系統(tǒng)正式交易運(yùn)行后，美國(guó)、日本、新西蘭、澳大利亞等國(guó)也先后建立了本國(guó)的碳排放權(quán)交易體系。未來全球性的碳交易市場(chǎng)體系中，掌握“碳價(jià)”的定價(jià)權(quán)至關(guān)重要。目前，中國(guó)雖然在北京、上海、重慶、湖北等7個(gè)省市初步建立了碳排放權(quán)交易系統(tǒng)試點(diǎn)，但還未形成全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)范的碳排放交易體系。在低碳經(jīng)濟(jì)背景下，未來全球范圍內(nèi)碳排放交易體系內(nèi)，碳排放權(quán)交易具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值和政治價(jià)值雙重屬性。我國(guó)在全球“碳經(jīng)濟(jì)”中的位置十分重要，失去碳排放的定價(jià)權(quán)，將使我國(guó)在“碳經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)鏈中處于下游和低端位置。因此，加快我國(guó)碳排放權(quán)交易體統(tǒng)的建設(shè)非常必要。

（三）鼓勵(lì)低碳技術(shù)創(chuàng)新和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展

隨著全球低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，未來各國(guó)在世界“碳經(jīng)濟(jì)”新格局中的地位將取決于其在低碳技術(shù)（新環(huán)保技術(shù)、新能源技術(shù)、降碳和零碳技術(shù)等）及低碳產(chǎn)業(yè)（高科技產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等）方面的水平和發(fā)展程度。歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家已處于工業(yè)發(fā)展相對(duì)成熟的階段，其在低碳技術(shù)和低碳產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展（包括碳排放制度和交易體系的建設(shè)）也處于世界領(lǐng)先地位，這就使得發(fā)展中國(guó)家，特別是以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體，不僅在全球低碳技術(shù)和低碳產(chǎn)業(yè)鏈中處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位，將在未來世界“碳經(jīng)濟(jì)”格局中缺少定價(jià)權(quán)和發(fā)言權(quán)。而且，對(duì)中國(guó)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，如果歐美等國(guó)家在較高的碳排放標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上征收碳關(guān)稅，會(huì)削弱我國(guó)出口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)使中國(guó)在低碳技術(shù)的引進(jìn)和使用方面處于被動(dòng)。因此，發(fā)展低碳技術(shù)、對(duì)現(xiàn)有高碳排放產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以及開發(fā)新型清潔能源、建立低碳產(chǎn)業(yè)鏈，是我國(guó)應(yīng)予高度重視的戰(zhàn)略性問題。

實(shí)習(xí)編輯：張鴻飛

責(zé)任編輯：高 陽

Carbon Tariff: Global Interests Game against the Background of Low Carbon Economy

Jing Dong & Yi Zhang

As global warming intensifies, greenhouse gas reduction formed a consensus around the world. Under the background of low carbon economy, the Western developed countries proposed a concept of carbon tariff which combines the solution of global climate change with trade and economic issues. In forming new trade barriers, the Western countries aim to compete for the speaking right of carbon economy worldwide in the future. The implementation puzzle of carbon tariffs ref l ects the game behind the interests of all parties.

Low carbon economy Carbon tariffs Greenhouse gas reduction Trade barrier

F810.42

A

2095-6126(2014)08-0040-03