稅小華　辜榕容　楊會靜　劉歆　范德清　羅琪

【摘 要】 隨著國家科技計劃資金預算評審制度實施和監(jiān)管力度的進一步加強，科技計劃專項負責人迫切需要會計人員提供專業(yè)支撐。以財政項目為平臺，構建會計人員與財政專項的直接利益機制，建立財政專項財務主管制度，正是提高財政資金投資績效，解決事業(yè)單位會計人才隊伍建設緩慢的機遇。文章總結了2008年以來財政專項財務主管制度探索的初步成果，在分析當前制度執(zhí)行中存在主要問題的基礎上，進一步探討了加強和完善制度的思路與措施。

【關鍵詞】 財政專項； 會計人員； 制度建設

推進財政管理科學化、精細化，提高財政投資績效水平，是公共財政體制改革的宗旨。2006年2月，國務院發(fā)布實施《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，規(guī)劃部署我國建設創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略和路線圖，力求通過擴大政府的財政投入和多元化的投資來增強自主創(chuàng)新能力。同年，國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2006〕56號文轉發(fā)了財政部、科技部《關于改進和加強中央財政科技經費管理的若干意見》，明確提出健全科研項目立項及預算評審評估制度，進一步規(guī)范財政科技經費管理，提高經費使用效益。重慶市2007年啟動市級科技計劃預算評審工作。針對科技計劃專項資金管理改革形勢，經過深入研究后，2009年初率先提出創(chuàng)新財政專項資金財務管理模式、設立財政專項財務主管崗位的對策建議，通過全市科技計劃預算培訓、學術交流、項目檢查等方式，積極倡導應用。2008年來，經過部分科研院所試點成功后，范圍逐步推廣到全市高等院校、科研院所、事業(yè)單位和科技類企業(yè)等申報市級科技計劃項目單位，在全國省級農科院得到廣泛應用，專項資金領域涉及國家科技支撐計劃、農業(yè)部行業(yè)公益類專項以及地方科技計劃專項、農發(fā)專項等。根據重慶市科技項目管理中心統(tǒng)計，重慶市市級科技計劃項目預算扣減率從2007年的23.85%降低到2011年的8.5%，降低了64%。

一、建立財政專項財務主管制度的現實意義

發(fā)揮會計行業(yè)基礎性、保障性和服務性的功能與作用，營造事業(yè)單位尊重知識、尊重人才的發(fā)展氛圍，必須遵循會計人才發(fā)展規(guī)律，深入調研會計人員工作環(huán)境和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立相互認同、合作共贏的制度和機制，才能更好地促進國家科技事業(yè)發(fā)展。

（一）建立財政專項財務主管制度是貫徹落實國家會計人才中長期發(fā)展規(guī)劃、加快會計人才隊伍建設的重要舉措

國家會計行業(yè)中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）明確提出，事業(yè)單位要認真履行社會責任，遵循會計人才發(fā)展規(guī)律，大力推進會計人才戰(zhàn)略，搭建會計人才培養(yǎng)平臺，創(chuàng)新培養(yǎng)使用模式，推動培養(yǎng)應用型會計人才。由于長期缺乏市場競爭壓力和意識，事業(yè)單位把會計核算與財務管理混為一談，會計人才發(fā)展缺乏單位強有力的支持。財政專項財務主管制度的理論創(chuàng)新在于把具體會計崗位劃分為會計信息生成與綜合利用兩大類，突出了財政專項財務主管崗位職責任務的額外性和價值性，通過與財政專項建立起直接緊密的利益關系，有利于逐步改善事業(yè)單位忽視高中級會計人才培養(yǎng)的發(fā)展環(huán)境。

（二）建立財政專項財務主管制度是遵循會計人才發(fā)展規(guī)律、發(fā)揮會計人員作用的現實需要

長期以來，針對財政專項資金管理中存在的種種問題，無論是理論研究還是會計實務，對策、建議與措施不可謂不多。但是，由于無視財務人員這個利益主體的貢獻與作用，這些措施與對策常常給人寫在紙上、隔靴搔癢的感覺，其執(zhí)行效果始終不能令人滿意。建立財政專項財務主管制度攻克的難點是，尊重會計專業(yè)并按照貢獻大小給予會計人員一定的物質和精神獎勵，同時作為其申報會計系列職稱的工作業(yè)績之一。調查表明，單位建立了財政專項財務主管制度后，會計人員一改過去牢騷滿腹、被動工作狀態(tài)，自覺學習、積極謀劃、熱情服務，精神面貌和服務質量今非昔比，單位財務管理水平顯著提高。

（三）建立財政專項財務主管制度是完善科技課題制、解決業(yè)務與財務兩張皮的迫切要求

財政專項是業(yè)務執(zhí)行與資金周轉的有機整體。財政專項績效應當是基于業(yè)務執(zhí)行效果的預期目標實現程度和資金合規(guī)合法使用情況的綜合評價結果。國家科技計劃管理明確要求，財務驗收是業(yè)務驗收的先決條件。由于傳統(tǒng)計劃經濟慣性作用，科研活動就是業(yè)務研究的認識深入人心，課題主持人自行編制財務預算和編造決算數據成風，原始憑證合規(guī)合法差，單位財務機構負責人簽章完全流于形式。建立財政專項財務主管制度的重大創(chuàng)新和成功之處在于，完善課題制組織架構，從根本上破解財政專項資金管理缺乏會計專業(yè)人才支撐的管理困境，形成業(yè)務人員與會計人員相互尊重、相互配合的良好工作氛圍。

（四）建立財政專項財務主管制度是提高創(chuàng)新能力、推動科技主動服務經濟主戰(zhàn)場的制度保障

推進學科聯合攻關、整合資源有效運營、提高科技創(chuàng)新能力、服務經濟社會發(fā)展，是國家科教興國戰(zhàn)略部署的重要內容，也是當前科技體制改革進程中亟待研究解決的重大課題。財政專項財務主管制度建立了會計人力資源與科研業(yè)務資源集聚機制，轉變科技人員固步自封思想，形成相互尊重、合作共享理念，從而對提高科技創(chuàng)新能力產生持久而深遠的影響。與此同時，隨著越來越多的中高會計人才加入科研團隊，他們務實的工作作風、深厚的經濟理論和豐富的管理經驗，也將為重大科技計劃管理從項目策劃到科技成果轉化，提供獨特的視野和專業(yè)支撐，實現科技回歸到產業(yè)的基本定位上。

二、財政專項財務主管制度初步取得的主要成果

重慶市試點單位積極探索建設財政專項財務主管制度，在崗位設置、人員配備、工作職責等方面實踐中，取得諸多有益的成果，初步建立起尊重會計人員職業(yè)價值，符合財政專項資金管理需要，融制度、流程和機制三位一體的財政專項資金管理模式。

（一）財政專項財務主管的崗位設置

從崗位名稱上看，高等院校一般設立財務秘書，科研院所和事業(yè)單位一般設立財務主管，企業(yè)普遍沒有單獨稱謂。從人員任職上看，絕大多數項目財務主管本職工作是會計核算。少數規(guī)模較大的單位財務機構下設若干科室。由于本職工作是預算管理、國資管理等，部分項目財務主管實現了財務管理與會計核算分離。極少數規(guī)模較大、會計人員隊伍龐大的單位，存在個別會計人員跨部門交叉出任專項財務主管的現象。

（二）財政專項財務主管的工作職責

總體上，試點單位賦予財政專項財務主管崗位的主要職責是：提供專項資金財務咨詢建議、指導合作單位財務管理。具體職責包括：參與項目總體策劃及資金安排討論；協(xié)助編制項目預算申報書及年度預算；協(xié)助審核項目物資采購計劃；協(xié)助審核項目資金開支科目；協(xié)助辦理對外委托業(yè)務費財務管理工作；參與專項資金審計及財務驗收工作；項目負責人授權辦理的其他財務事宜。

（三）財政專項財務主管的權利義務

明確并兌現財政專項財務主管的責權利，是財政專項財務主管制度的核心。財務主管的主要權利一般包括：有權獲知項目的主要目標任務、財務真實狀況，以及與項目實施相關的外部宏觀環(huán)境、技術發(fā)展現狀，要求更正或退還不合規(guī)不合法票據，有權獲得與工作業(yè)績相稱的待遇；主要義務是：嚴格遵守國家財經紀律，遵紀守法，保守秘密；除國家法律法規(guī)規(guī)定和負責人許可外，不得擅自對外披露項目財務情況。

（四）合作單位財務職責的主要內容

國家科技支撐計劃、農業(yè)部行業(yè)專項等重大專項規(guī)定，資金撥付直接到參與單位，主持單位負責專項審計和財務驗收。部分申報中央級專項的單位在內部制度中規(guī)定，合作協(xié)議須明確要求參與單位指定專人負責財務事宜并建立財政專項財務主管制度，接受主持單位財務主管的業(yè)務指導和工作檢查；加強會計核算和資金管理，按照統(tǒng)一報表格式上報財務報告，配合項目審計和財務驗收工作。

（五）財政專項財務主管的配備方式

德才兼?zhèn)?、以德為先，相互選擇、擇優(yōu)選用，是規(guī)模較大的高等院校、科研院所、事業(yè)單位確定財政專項財務主管人選的基本原則。對于這部分單位會計人員而言，由于會計人員人數較多，會計人員之間事實上形成一定程度上的競爭，有利于人員優(yōu)化配置。對于單位會計人員少、沒有選擇余地的，項目負責人只能勉為其難。獨立核算的央企科研部門，主辦會計人員即是專項財務主管。具體確定方式主要有兩種，一是正式下聘書，二是口頭約定。

三、財政專項財務主管制度執(zhí)行中存在的主要問題

財政專項財務主管制度五年以來的實施效果初步達到了預期目的，獲得了試點單位和會計人員的贊譽。作為一項新生事物，制度實施過程中也出現了許多意想不到的困難和問題，制約了制度推行速度和實施效果。

（一）財政專項財務主管制度整體推行緩慢

從數量上來看，重慶市超過一半以上的事業(yè)單位沒有推行此項制度的計劃，相當多單位專項資金仍然是傳統(tǒng)管理模式，會計人員與科研人員各吹各的調。從質量上來看，部分高等院校和科研院所仍然處于制度的試點階段，沒有出臺涵蓋單位全部專項的正式制度。即便是試點也是因為個別領導或個別知名專家高度重視財務工作，在本實驗室或學科范圍內建立起此項制度。更多的高等院校專項資金從預算編制到財務驗收的日常管理，轉嫁成課題組中在校研究生的重要工作任務之一。

（二）財政專項財務主管的課題地位不明確

當前，擔任財政專項財務主管的意見反映最大的是會計人員在課題中只有義務沒有地位。由于社會上普遍存在輕視財務管理的認識，加之缺乏法律法規(guī)依據，作為專項財務主管的會計人員不能成為名正言順的課題組成員，也沒有預算編制人應有的署名權利。目前，極少數單位給予財政專項財務主管人員在非科技計劃類的項目中作為課題組成員的待遇。更多的財政專項項目負責人一般對財務主管按科輔人員對待，激勵措施上主要是物質獎勵而不是享有科輔人員作為課題組成員的同樣權利。這與會計人員心理預期存在較大差距。

（三）財政專項財務主管日常管理重視不夠

財政專項財務主管面臨人員屬于財務部門、業(yè)務屬于課題組的雙重管理模式。由于諸多原因，這樣的雙重管理造成會計人員常常處于兩頭都不管的尷尬境地。個別財務部門負責人認為擔任專項財務主管是工作時間內為他人做私活，對待此項工作不關心、不支持、不重視；財政專項負責人執(zhí)行此項制度走樣，在確定財務主管人員時，不重業(yè)績、只聽好話，顧于情面、任人為親現象較為普遍；對于項目執(zhí)行進度安排及存在的問題不及時溝通解決，對會計人員外出學術交流等日常培養(yǎng)、年度工作業(yè)績考核疏于管理，獎勵標準常按個人好惡決定。

四、財政專項財務主管制度執(zhí)行問題原因分析

按照制度學派學說觀點，制度供給與需求力量對比是制度能否出臺、實施及其有效性的根本動因。綜合調查情況，財政專項財務主管制度難以達到預期效果，應當立足于利益角度從內外兩個方面找尋原因。

（一）部門利益糾葛是制約制度推行效果的內部原因

對于許多單位而言，專項資金每年到位經費及其重大人才、成果和效益，主要取決于科技部門和科技人員，天然地獲得優(yōu)于其他部門的地位。財政專項資金財務主管制度是一項涵蓋會計人力資源配置、專項資金監(jiān)管乃至績效評價等方面全新的制度安排，涉及單位內部科技部門和財務部門之間利益格局的重新分配和調整，必然與長期以來計劃經濟條件下形成的傳統(tǒng)科技習慣思維和管理模式發(fā)生沖突。一是單位領導重視財務工作不夠。由于單位領導層中專家身份人士居多，除非出現重大違法亂紀事件，涉及重大決策時無論情感上還是利益上一般偏向于科技部門。二是科技部門自身發(fā)展認識不足。調查發(fā)現，單位建立財政專項財務主管制度，首要條件是科技部門的默許和支持。但是，科技部門即便是認識到危機，作為既得利益者的自我革新通常也難以進行。三是財務部門作用發(fā)揮不明顯。財務部門存在多一事不如少一事等錯誤認識，加之過多局限于會計核算，缺乏謀劃單位事業(yè)發(fā)展、爭取上級部門支持的能力，從而無法獲得話語權并成為單位發(fā)展的重要支撐力量。

（二）專項監(jiān)管不嚴是制約制度推行效果的外部原因

財政專項資金合規(guī)合法性使用、提高資金績效是全社會急需關注和解決的重大監(jiān)管問題。推行財政專項財務主管制度，從制度方面為完善專項資金監(jiān)督提供了一個有益的選擇。對于制度無法推行以及推行效果不佳等種種問題，廣大會計人員認為，表面上是單位內部原因，根源在于沒有迫使領導推行制度的強大壓力。一是執(zhí)法環(huán)境有待加強和改善。由于諸多原因，我國經濟和社會領域中無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等問題仍然相當嚴重，違法成本遠遠小于違法收益?？萍冀缫呀浶纬煞ú恢伪姷膬e幸心理。二是專項資金監(jiān)管政出多門，無法形成合力。財政部門、業(yè)務主管部門和紀檢監(jiān)察部門是主要專項資金監(jiān)督力量。出于部門自身力量有限、監(jiān)督對象眾多的現實考慮，專項資金存在監(jiān)管漏洞、力度不到位等問題。近年來科技人員以身試法大案要案層出不窮。三是專項績效考核尚未發(fā)揮應有作用。出于自身責任規(guī)避，政府科技部門專項考核驗收中，重資金使用這個硬指標，輕業(yè)務成果這個軟指標。這種方式易造成學術浮躁和腐敗，不利于單位內部加強專項資金管理。

五、完善財政專項財務主管制度的對策建議

從重慶市實踐來看，財政專項財務主管制度兼顧到社會、單位和會計人員個人三者的利益，較好地滿足了各方面的需要，促進了單位管理水平提高，具有強大的生命力。針對當前制度推行和執(zhí)行中存在的不足之處，提出如下對策建議。

（一）深化財政預算績效管理改革，強化單位自我發(fā)展意識

實施財政預算績效改革，提高科學化精細化管理水平，確保財政決策科學合理、預算責任落實到位、資金使用規(guī)范高效和社會公眾增強認同，關鍵在于財政專項資金使用單位樹立自我發(fā)展意識，推動內部管理創(chuàng)新。財政專項財務主管制度從制度、機制、流程三個方面建造的財務與業(yè)務融合機制，達到提高資金使用效益的目的，同時符合財政預算績效改革納入財政系統(tǒng)性構建范疇的導向。

（二）從政策層面支持促進財政專項財務主管制度實踐

政府財政、業(yè)務主管部門應當鼓勵專項資金管理創(chuàng)新，從政策層面支持、引導會計人員開展創(chuàng)新探索和研究，明確要求重大項目須有專司財務的人員并明確其工作職責，及時總結提煉成功經驗并上升為政策措施。單位領導和科技部門革除阻礙發(fā)展的不利因素，給予會計人員物質獎勵和精神獎勵并重。積極支持財政專項財務主管成為項目申報書正式人員并列入成果獎勵名單，更好地調動會計人員的積極性、主動性，切實提高制度執(zhí)行的質量和效果。

（三）切實加強財政專項財務主管日常管理和業(yè)務考核

單位財務機構要切實轉變管理觀念，立足會計人才隊伍建設和促進財務管理提檔升級的需要，充分發(fā)揮財政專項財務主管的管理主導作用，建立財政專項財務主管的遴選機制和考核制度，創(chuàng)造條件開展會計人員綜合能力的提升計劃，加強內外學術交流活動，提高會計人員綜合素養(yǎng)、職業(yè)操守和專業(yè)能力。加強財政專項財務主管制度執(zhí)行的指導督促，為確保財務主管人盡其才、才盡其用提供便利條件，更好地促進財政專項資金績效最大化。

（四）整合各方面資源力量，加強財政專項資金監(jiān)管力度

財政部門和業(yè)務主管等政府主管部門要不斷完善專項資金預算評審、項目財務審計、科技人員信用體系建設等管理措施，鼓勵全社會參與專項資金監(jiān)督，形成決策公平、過程公開、結果透明的全社會監(jiān)督機制。要進一步整合和發(fā)揮中介機構等社會力量的作用，加強專項資金的日常監(jiān)督檢查力度，發(fā)現問題應當及時依法處理，依法追究單位領導和相關責任人的責任，為財政專項財務主管制度推行提供強大的社會力量和營造良好氛圍。●

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