徐 同

(中國人民公安大學，北京 100038)

治安防恐是一項識別、預(yù)防和應(yīng)對恐怖活動的新型警務(wù)工作，公安機關(guān)必須高度重視。震驚世界的昆明火車站“3·01”事件和烏魯木齊火車南站暴恐案件也再一次提醒我們加強治安防恐已刻不容緩。因此，提高公安民警的治安防恐能力，建設(shè)靈活主動的治安防恐機制是擺在我國公安機關(guān)面前的一項重要任務(wù)。然而，對于“治安防恐”不管是理論認識，還是實踐工作，都幾乎是一片空白，更缺乏一個完整的體系。筆者擬從治安防恐的界定著手，在對其必要性和現(xiàn)狀深入剖析的基礎(chǔ)上研究探討治安防恐對策。

一、治安防恐的界定

“治安防恐”是一個新概念。正確認識和理解“治安防恐”，必須在正確認識“反恐”和“防恐”區(qū)別與聯(lián)系的基礎(chǔ)上對其進行準確界定。

(一)“反恐”和“防恐”的區(qū)別與聯(lián)系

作為預(yù)防和打擊恐怖主義活動，維護社會秩序與安全穩(wěn)定的兩種重要手段，“反恐”和“防恐”之間的區(qū)別很難厘清，目前學術(shù)界和實務(wù)界尚沒有形成統(tǒng)一的認識。筆者認為：在主體上，“反恐”的主體一般只是政府和軍隊，而“防恐”的主體既可以是政府、軍隊，也可以是非政府組織、企業(yè)以及社會個體等；在方式上，“反恐”是由政府主導下的主動識別和打擊恐怖組織和恐怖主義活動，而“防恐”更多的是被動的，重在預(yù)防恐怖襲擊；在外延上，“反恐”一般要大于“防恐”，在一定意義上，前者也包括后者；在關(guān)注度上，世界各國投入“反恐”的時間、精力和財力等要遠遠超過“防恐”，不同程度上忽視了“防恐”的重要性。

“反恐”和“防恐”在實務(wù)中應(yīng)是密切結(jié)合、相輔相成的統(tǒng)一體，很難完全區(qū)分開。世界各國都要高度重視這一點，忽視任何一者都會使整個“反恐”和“防恐”體系陷入不利局面，后果當然也是慘重的。這也在某種程度上為恐怖分子制造恐怖活動提供了機會和條件。

(二)治安防恐的涵義

廣義的“治安防恐”是指在恐怖主義日益活躍的背景下，治安主體根據(jù)自身的意識和技能，以自身的知識和經(jīng)驗為參考，借助治安手段與技術(shù)，對引起或可能引起恐怖效應(yīng)的各種客體進行識別、預(yù)防和處置，最大限度地規(guī)避或降低其危害和影響，以維護社會治安秩序、保障公共安全的一種社會行為。治安防恐是“防恐”的一種特殊類型，其主體主要是各種治安主體，既包括人民警察，也包括企業(yè)、民間組織和社會個體等；其客體的范圍很廣，主要是恐怖分子、恐怖活動(含網(wǎng)絡(luò)恐怖襲擊)和恐怖物品等，可能引起恐怖效應(yīng)的信息也是重要的治安防恐對象。治安防恐包含以下三個層次：其一，在恐怖活動發(fā)生前，對引起或可能引起恐怖效應(yīng)的各種客體進行識別和預(yù)防，盡力避免恐怖活動的發(fā)生。其二，恐怖襲擊發(fā)生時的應(yīng)急處置，及時疏散人員，救助財務(wù)，維護社會治安秩序，減少人民群眾的生命、財產(chǎn)損失。其三，恐怖襲擊發(fā)生后的治安應(yīng)對。一方面，信息的及時發(fā)布、辟謠，避免被別有用心者利用，煽動騷亂或群體性事件，擾亂社會治安秩序；另一方面，安撫恐怖襲擊后社會公眾心理上的創(chuàng)傷，重塑社會信心。在恐怖襲擊發(fā)生時，社會個體由于心理上遭受陰影而失去生活的信心，從而可能做出擾亂社會治安秩序的行為。治安防恐的重點在于“防”，即第一個層次，堅持“預(yù)防為主”，在及時性、靈活性和全面性原則地指導下，規(guī)避恐怖襲擊對社會治安秩序的影響和破壞。事前預(yù)防和制止恐怖主義活動是治安防恐永恒的主題。

狹義的“治安防恐”是公安機關(guān)的一種新型警務(wù)工作，其主體僅限于人民警察，是以治安警察、交通警察、巡邏警察等為主體的多警種協(xié)作。而且它是一種主動警務(wù)行為，突破了以前“防恐”的被動局面，可以更有效地維護社會治安秩序和公共安全。在人員密集的火車站、客運站、廣場、商業(yè)街等，公安機關(guān)必須加強治安防恐，這些地方都是恐怖分子極可能選擇制造恐怖活動的場所。加強治安防恐已成為擺在公安機關(guān)面前的新課題，應(yīng)將其作為公安機關(guān)一項重要業(yè)務(wù)，促其科學化、規(guī)范化，以更好地發(fā)揮作用。

二、治安防恐的必要性分析

恐怖主義活動的危害和影響是巨大的，它不僅造成巨大的人員傷亡和經(jīng)濟損失，還破壞社會治安秩序和公共安全，影響經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧。因此，通過治安防恐盡可能地預(yù)防恐怖活動，維護社會秩序，保障社會安全，十分必要。

(一)面臨恐怖主義的威脅

在大數(shù)據(jù)信息時代背景下，隨著全球經(jīng)濟一體化的迅猛發(fā)展，各種不穩(wěn)定因素不斷增加，全球恐怖活動日益泛濫，對國家的安全與穩(wěn)定造成巨大威脅。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，全世界平均每天有數(shù)十起不同規(guī)模的恐怖襲擊事件發(fā)生，每次恐怖襲擊都給人民群眾的生命、財產(chǎn)造成巨大損失。例如，2001年美國“9·11”事件、2004年俄羅斯校園劫持事件、2014年昆明火車站“3·01”事件和烏魯木齊火車南站暴恐事件等。同時，不論是政府還是人民群眾，在應(yīng)對恐怖襲擊中表現(xiàn)出的被動和無序狀態(tài)，并因此產(chǎn)生許多原本可以避免的人員傷亡和經(jīng)濟損失。另外，恐怖襲擊還會在社會公眾心理上形成巨大陰影，嚴重摧殘人的精神世界，使人長期處在不安全的恐慌中。長此下去，這也將成為擾亂社會治安秩序的潛在隱患。這些都警示著治安防恐的缺失。即使在一些不可避免的恐怖襲擊中，通過治安防恐提高政府和社會公眾應(yīng)對恐怖襲擊的能力，也可以減少人員傷亡和損失。

(二)對社會穩(wěn)定重視程度不斷提高

社會穩(wěn)定是當前中國的最高利益，是各族人民的共同愿望，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的客觀基礎(chǔ)。正是由于社會穩(wěn)定在社會發(fā)展中具有如此重要的地位，歷屆黨和國家的領(lǐng)導人都十分重視社會安全與穩(wěn)定，且重視程度不斷提高，多次強調(diào)和指出穩(wěn)定的重要性。然而，各種恐怖主義活動必然會對社會穩(wěn)定造成巨大威脅與破壞，進而對我黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家安全形成巨大挑戰(zhàn)。作為維護社會安全與穩(wěn)定的重要部門，公安機關(guān)有責任通過加強治安防恐來識別與預(yù)防各種恐怖襲擊，規(guī)避和降低恐怖襲擊的危害。

(三)改革開放深入和經(jīng)濟快速發(fā)展的客觀需要

當前，我國正處于改革開放的深水區(qū)和攻堅期，改革開放的深入和經(jīng)濟的快速發(fā)展對社會的安全與穩(wěn)定提出了更高的要求，需要社會治安有序的大環(huán)境。而恐怖襲擊會對社會治安的有序狀態(tài)造成破壞，直接影響改革開放的深入和經(jīng)濟的快速發(fā)展。通過治安防恐，加強在治安巡邏等治安警務(wù)工作中對恐怖襲擊和恐怖分子等不安全因素的判斷和識別，盡可能地避免各種恐怖活動，或在不可避免的恐怖襲擊中保障社會的穩(wěn)定與有序，為改革開放和經(jīng)濟發(fā)展提供重要保障，是十分必要的。

三、治安防恐面臨的問題

一直以來，預(yù)防和打擊恐怖主義的任務(wù)是由政府專門的“反恐”“防恐”部門和軍隊來承擔。但近幾年來，我國多地發(fā)生恐怖襲擊事件之后，黨中央、國務(wù)院和各地政府高度重視，積極反思“防恐”工作的問題與不足，提出加強治安工作中“防恐”的要求，提高街面見警率，并呼吁人民群眾也積極參與到治安防恐工作中來，為治安防恐提供有用的信息情報支持，共同維護社會治安秩序和公共安全。各地公安機關(guān)先后在日常警務(wù)工作中增加了治安防恐的內(nèi)容，成立了專門的治安防恐領(lǐng)導小組或類似性質(zhì)的部門，由局領(lǐng)導和一線民警組成，要求治安警察、交通警察、巡邏警察等多警種協(xié)同配合，共同制定治安防恐的具體方法、措施和應(yīng)急預(yù)案。但治安防恐剛處于起始階段，還沒有形成成熟、完整的體系，在具體實踐上還有很多的問題和不足。

(一)認識不足，思想重視不夠

沒有對恐怖主義的危害性及其最新發(fā)展具有清楚地認識，勢必會導致思想上沒有足夠重視治安防恐的重要性。*胡聯(lián)合.當代世界恐怖主義與對策.北京:東方出版社,2001:10-15.治安防恐問題首先體現(xiàn)在思想層面上尚未引起足夠的重視，表現(xiàn)在兩個方面：一方面，領(lǐng)導尚未足夠重視；另一方面，一線警察和社會公眾尚未足夠重視。目前，治安防恐尚未在全國展開的一個重要原因是領(lǐng)導重視不夠，領(lǐng)導的重視程度直接決定著治安防恐工作的成效。同時，一線人民警察和社會公眾作為治安防恐的執(zhí)行者和參與者，其思想重視的不足也會影響治安防恐工作的實際效果。思想重視的不足，必然會導致治安防恐機制的缺失，給恐怖分子提供可乘之機。

(二)治安防恐未被納入國家“防恐”體系

隨著改革開放地不斷深入，我國的社會結(jié)構(gòu)、利益格局和思想觀念發(fā)生了深刻變化。這種空前的社會變革給我國經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來巨大活力，同時也使貧富差距增大，各種矛盾和問題凸顯，加劇了文化沖突和恐怖主義的擴散。后者增加了社會管理的難度和復(fù)雜性。*殷星辰,湯道剛.社會建設(shè)視野下的首都綜治工作創(chuàng)新研究,郭太生．治安學論叢(第四卷).北京:中國人民公安大學出版社,2008,35-43.治安防恐作為一種新型警務(wù)，在預(yù)防恐怖襲擊、維護社會治安秩序、保障公共安全等方面發(fā)揮了重要作用，可實現(xiàn)社會管理所追求的“穩(wěn)定”與“秩序”雙重價值目標，其應(yīng)成為加強社會管理的一種重要手段，被納入國家治理的范疇，即國家“防恐”體系。

(三)治安防恐機制缺失

由于處于起步階段，治安防恐在各方面還處于探索階段，沒有形成有效治安防恐機制。主要表現(xiàn)在：首先，治安防恐指揮機構(gòu)的缺失。盡管部分公安機關(guān)組建了治安防恐領(lǐng)導小組，但由于沒有形成有效、固定的工作體系，很少發(fā)揮實際作用。其次，信息情報機制缺失。由于信息情報的不及時獲取、誤判或共享障礙等，公安機關(guān)將不能隨時掌握恐怖分子的動態(tài)而影響治安防恐戰(zhàn)略的調(diào)整。再次，恐怖襲擊預(yù)警機制缺失。這會錯過治安防恐的最佳時機，導致治安防恐工作陷于被動。最后，治安防恐預(yù)案體系缺失。這是導致公安機關(guān)治安防恐工作處于出現(xiàn)問題后再解決的被動狀態(tài)的重要原因，也會引起不必要的人員傷亡和損失，造成治安防恐工作人力、物力和財力的浪費。這些都反映了治安防恐機制的缺失。

(四)忽視傳統(tǒng)恐怖襲擊手段的監(jiān)管

治安防恐是一種側(cè)重實務(wù)技能的新型警務(wù)活動。但據(jù)基層公安機關(guān)普遍反映，一線人民警察，除特警外，很少參加演練和實訓。就射擊而言，統(tǒng)計資料顯示，每年派出所民警實彈射擊數(shù)不足5發(fā)，有的甚至為零。治安防恐人員素質(zhì)和技能的偏低直接導致治安防恐反應(yīng)速度減慢。另外，隨著科技的快速發(fā)展，人民警察更多地關(guān)注高科技恐怖襲擊手段，而忽視對傳統(tǒng)恐怖襲擊手段的監(jiān)管。昆明火車站“3·01”事件就是最好的例證。

(五)社會參與有限，社會應(yīng)對能力不強

在治安防恐中，社會參與力量與專業(yè)防范力量應(yīng)被同等重視，社會參與也是推動治安防恐工作發(fā)展和完善的重要力量。但在我國，由于傳統(tǒng)文化的影響，社會治安參與機制很不完善。民間組織和個體參與治安防恐工作的積極性并不高，參與力度很不平衡，內(nèi)容還需擴展，也嚴重缺乏社會治安參與的激勵機制。這導致社會參與力量有限。同時，公民素質(zhì)教育體系、危機意識培訓系統(tǒng)、實際預(yù)防和應(yīng)對能力訓練機制欠缺，一旦發(fā)生恐怖襲擊，民間組織和個體大都依賴于本身的自我本能反應(yīng)，嚴重缺乏應(yīng)對能力。

四、治安防恐的對策

隨著特定時期社會矛盾激化，全球恐怖活動日益升溫，治安防恐的任務(wù)艱巨。如何通過治安防恐應(yīng)對隨時可能發(fā)生的恐怖活動，加強對社會治安風險的管理，健全“防恐”體系，是擺在公安機關(guān)面前的新課題。

(一)培養(yǎng)治安防恐意識，切實提高治安防恐認識水平

加強治安防恐首先要提高治安防恐意識，增強對各種恐怖活動的警惕性和敏感性。提高治安防恐意識既包括提高領(lǐng)導的治安防恐意識，也包括提高一線人民警察和人民群眾的治安防恐意識。領(lǐng)導、一線人民警察和人民群眾治安防恐意識的提高是治安防恐順利開展的首要條件、重要保障和堅強后盾。而意識來源于人類對實踐的認知。當前，治安防恐工作效果甚微的一個重要原因是對治安防恐的認識不足，可以通過教育認知予以加強，包括宣傳警示、心理引導等方法。在準確認識和界定治安防恐，明確其內(nèi)容和任務(wù)的基礎(chǔ)上，提高領(lǐng)導、一線人民警察和人民群眾對恐怖活動的警惕意識，使其達成普遍共識，在思想的高度上為治安防恐做好準備。

(二)建立和完善治安防恐機制

完善的治安防恐機制是確保治安防恐工作落到實處的重要保障，可以增強公安機關(guān)的治安防恐能力，有效整合社會資源，及時預(yù)防和應(yīng)對各種恐怖活動。

1．建立專門治安防恐指揮機構(gòu)。治安防恐是一種專業(yè)性較強的警務(wù)工作，需要利用多種社會資源和信息，需要多警種協(xié)作。這決定了建立專門治安防恐指揮機構(gòu)的必要性，它是治安防恐工作的領(lǐng)導、指揮、協(xié)調(diào)和信息處理中心，例如治安防恐領(lǐng)導小組。專門的治安防恐指揮機構(gòu)可以明確具體責任，保障治安防恐落到實處，克服責任主體缺失的問題，從而提高治安防恐效率。

2．建立恐怖襲擊預(yù)警機制。結(jié)合治安工作的全面性和實時性特點，把治安防恐納入到治安工作的常規(guī)管理中，建立監(jiān)測和識別恐怖分子和恐怖活動的預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，實行常規(guī)和動態(tài)相結(jié)合的預(yù)警機制。*周定平.公安機關(guān)應(yīng)對危機事件的思考.郭太生.治安學論叢(第二卷). 北京:中國人民公安大學出版社,2004,298-305.恐怖襲擊預(yù)警系統(tǒng)可以對恐怖襲擊潛伏期的各種信息、情報及時處理，準確預(yù)測和判斷恐怖襲擊的類型、發(fā)生的概率和造成的危害，防患于未然。

3．制定完善的治安防恐預(yù)案體系。制定完善的預(yù)防和應(yīng)對各種恐怖襲擊的預(yù)案體系是治安防恐工作的重要環(huán)節(jié)。由于恐怖襲擊具有不確定性、突發(fā)性和破壞性的特點，事先根據(jù)信息情報和經(jīng)驗教訓制定預(yù)案，對可能發(fā)生的恐怖襲擊類型、波及范圍及其危害做出預(yù)警，規(guī)定預(yù)防處置程序，可以最大限度規(guī)避恐怖襲擊，降低其對人、財和環(huán)境的危害。根據(jù)恐怖襲擊的手段和破壞程度不同把預(yù)案體系分成不同的類型和級別，可以避免治安防恐人力、物力和財力的浪費。

(三)建立健全治安防恐信息的收集、管理和披露機制

信息情報是治安防恐工作成敗的關(guān)鍵。及時、準確、客觀的信息情報不僅為公安機關(guān)的治安防恐提供重要依據(jù)，也是公眾參與和配合治安防恐工作的必要條件。

1．建立健全治安防恐信息的收集機制。健全的信息情報收集機制是獲取真實可靠治安防恐信息的首要前提。首先，利用人民警察的特殊身份和工作特性來拓寬公安機關(guān)收集治安防恐信息的渠道。在維護社會治安秩序和公共安全的過程中，治安警察、交通警察、巡邏警察等可通過識別、盤查、監(jiān)督、查處等手段開展基礎(chǔ)調(diào)查，及時發(fā)現(xiàn)和掌握社會正常秩序中可能危害公共安全的治安防恐信息。另外，由于治安警察、交通警察、巡邏警察等警種與社會的接觸面廣，打交道時間長，這也為其獲取治安防恐信息提供條件。其次，重視人民群眾在獲取治安防恐信息中的作用。人民群眾是社會活動的參與者，也是恐怖襲擊最無辜的受害者，這是其成為治安防恐信息重要源頭的優(yōu)勢所在。

2．建立健全治安防恐信息的管理機制。收集的治安防恐信息并不能直接運用，需要對其進行管理。一是做好信息的統(tǒng)計和評估工作。單獨的信息碎片很難起到具體作用，需要對其進行匯集、統(tǒng)計，評估其真?zhèn)魏拖嚓P(guān)性，剔除其中的無關(guān)和虛假信息，形成信息鏈。二是建立規(guī)范化的信息分析制度。任何恐怖活動都是基于一定的目的而進行的。通過規(guī)范化的分析制度挖掘深層次的治安防恐信息，從而掌握恐怖分子的目的，更有助于預(yù)防恐怖活動。三是建立治安防恐信息電子檔案，保證信息情報的快速共享。完善的信息情報共享機制可以極大地提高治安防恐的效率。

3．建立健全治安防恐信息的披露機制。當今社會，知情權(quán)已成為人權(quán)理念的重要組成部分。對于治安防恐信息，除涉及國家安全的信息以外，公安機關(guān)應(yīng)在適當時機予以公布。這可以利用具體案例對人民群眾進行治安防恐教育，提高人民群眾的警惕意識和“防恐”能力。而且自媒體技術(shù)的快速發(fā)展導致了信息的多元化，使得政府對信息的控制減弱，如果仍一味的隱瞞，將會使自身陷于被動。

(四)注重治安防恐演練，提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)

在日常的警務(wù)工作實踐中，完善的治安防恐機制要取得很好的預(yù)期效果離不開豐富的實務(wù)培訓與演練。這既符合社會發(fā)展的規(guī)律，也可以針對在實務(wù)培訓和演練中出現(xiàn)的新情況、新問題進一步完善治安防恐機制。各級公安機關(guān)要有計劃、有步驟、有重點地開展治安防恐實務(wù)培訓和演練，切實提高公安民警的治安防恐業(yè)務(wù)素質(zhì)。而業(yè)務(wù)素質(zhì)主要體現(xiàn)在知識儲備和能力水平兩個方面。在知識儲備上，可以通過相關(guān)法律、法規(guī)、理論、專業(yè)知識的學習與經(jīng)驗交流來提高和豐富；在能力水平上，可以通過各種能力培訓來提高，例如舉辦業(yè)務(wù)競賽、崗位練兵、情景模擬、心理素質(zhì)培訓等多種形式進行。其中，通過設(shè)定多種情景模擬真實治安防恐的演練方法可以在演練中潛移默化地提高參訓人員的治安防恐意識和技能。

(五)提高治安防恐中的社會參與

強大的公安隊伍是實現(xiàn)治安防恐的基礎(chǔ)，但僅僅依靠公安機關(guān)是行不通的。提高社會治安防恐的社會參與是社會治安綜合治理的應(yīng)有之義，也是實現(xiàn)良好社會治安秩序的保證。強大的社會參與可以為治安防恐的順利進行提供強大的人力、物力和信息支持。提高治安防恐中的社會參與，重點在于提高社會公眾的治安防恐意識。社會公眾只有在思想上轉(zhuǎn)變認識，意識到自己應(yīng)該承擔的責任，才能主動參與到治安防恐中去。另外，提高治安防恐中的社會參與也需要培訓訓練有素的治安防恐隊伍。通過對社會公眾進行治安防恐的專業(yè)知識培訓，使其熟悉預(yù)防和應(yīng)對各種恐怖活動的預(yù)案，掌握必備的“防恐”技能，切實提高治安防恐水平。