● 蘇立寧

公共部門人工成本指公共部門直接為人員招聘、錄用、使用、培訓(xùn)、工資福利、社會(huì)保障等所必須支付的開支。在我國(guó)，公共部門一般指行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。公共部門人工成本管理以其對(duì)于公共部門人力資源開發(fā)、節(jié)約型組織建設(shè)的積極作用，日益受到實(shí)際部門和理論界的重視。但另一方面，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)公共部門人工成本管理的研究尚處于起步階段。因此，為推進(jìn)公共部門人工成本管理研究，滿足公共部門人力資源管理改革的現(xiàn)實(shí)需要，本文評(píng)析公共部門人工成本管理的實(shí)踐歷程與研究進(jìn)展，探索績(jī)效導(dǎo)向的人工成本管理模式。

一、緣起：公共部門人工成本管理研究實(shí)踐基礎(chǔ)

（一）公共部門人工成本管理實(shí)踐

1966 年國(guó)際勞工組織明確了人工成本定義之后，西方國(guó)家人工成本管理無論是在理論研究領(lǐng)域，還是在企業(yè)實(shí)踐中都獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，企業(yè)人工成本管理出現(xiàn)新的理念，即從傳統(tǒng)人事管理重視定性分析轉(zhuǎn)向現(xiàn)代人力資源管理重視定量分析，這種理念的實(shí)質(zhì)是通過對(duì)勞動(dòng)力資源投入產(chǎn)出效益的管理來提高企業(yè)人力資源管理的科學(xué)性。可以說，企業(yè)人工成本的研究在國(guó)外已經(jīng)很成熟，且被應(yīng)用到公共部門人力資源管理與開發(fā)中。

20 世紀(jì)70 年代，西方國(guó)家針對(duì)公共部門管理過程中出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)以及效率危機(jī)，開展了一場(chǎng)旨在推行公共部門管理民營(yíng)化、效率至上和顧客取向的公共部門改革運(yùn)動(dòng)。西方學(xué)者在比較公共部門和私營(yíng)部門的不同效益后得出結(jié)論，企業(yè)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公共部門。如20 世紀(jì)80 年代初，美國(guó)軍隊(duì)每發(fā)一份工資平均花費(fèi)行政費(fèi)用4.2 美元，私營(yíng)部門平均只需1 美元，公私部門成本差距達(dá)4 倍以上。所以，西方國(guó)家主張公共部門向企業(yè)學(xué)習(xí)，用企業(yè)家精神重塑公共部門，促進(jìn)管理創(chuàng)新。美國(guó)按照構(gòu)建企業(yè)化公共部門的思路進(jìn)行改革，行政成本大為降低，于1997 年摘掉了國(guó)家預(yù)算赤字的帽子，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算盈余。其他進(jìn)行類似改革的國(guó)家如加拿大、新西蘭等也從中獲益匪淺。

由于公共部門預(yù)算管理的特殊性，在過去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)公共部門成本意識(shí)淡薄，成本觀念缺乏，嚴(yán)重制約了公共部門效能的提高。隨著我國(guó)行政管理體制改革和事業(yè)單位改革的不斷深化，公共部門人工成本控制與管理的重要性也日益凸現(xiàn)。

在我國(guó)，公共部門人工成本管理是在經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革的宏觀背景下成為政策議題的，并在精簡(jiǎn)公共部門機(jī)構(gòu)、完善公務(wù)員制度、改革薪酬制度等實(shí)踐途徑中產(chǎn)生了積極效果。

其一，機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)了人工成本總量控制。歷次行政機(jī)構(gòu)改革都是針對(duì)當(dāng)時(shí)行政管理體制所面臨的主要矛盾而進(jìn)行的，通過撤并舊機(jī)構(gòu)、建立適應(yīng)新職能的機(jī)構(gòu)，控制了人員數(shù)量的膨脹。在事業(yè)單位領(lǐng)域，根據(jù)2011 年出臺(tái)的《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革實(shí)施指導(dǎo)意見》，按照社會(huì)功能，我國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別，實(shí)行不同的人事管理制度，明確了未來財(cái)政支付人員工資福利的單位。所以，公共部門機(jī)構(gòu)改革明確了人工成本支出范疇。

其二，健全公務(wù)員制度增強(qiáng)了人工成本管理規(guī)范性。通過建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員法治化管理。就人工成本規(guī)范化管理而言，其中一項(xiàng)重要制度是工資統(tǒng)一發(fā)放，實(shí)行工資總額管理。早在2000 年9 月，財(cái)政部、原人事部和中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室聯(lián)合下發(fā)了《行政單位財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資暫行辦法》，“三部門”根據(jù)各自職能（編辦負(fù)責(zé)審核單位性質(zhì)和行政編制數(shù)，原人事部負(fù)責(zé)審核人員和工資項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部負(fù)責(zé)審核、撥付資金），實(shí)行分頭審核，統(tǒng)一整合，進(jìn)行工資總額管理。這在一定程度上控制了人工成本總量。

其三，薪酬制度改革推動(dòng)人工成本管理創(chuàng)新。以實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平為目的的公務(wù)員“陽光工資”改革，以強(qiáng)化激勵(lì)為目的的事業(yè)單位“績(jī)效工資”改革，是現(xiàn)階段對(duì)公共部門人工成本管理的創(chuàng)新。改革區(qū)分了公共部門不同單位的人工成本管理特點(diǎn)，在行政機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)公平導(dǎo)向，在事業(yè)單位強(qiáng)調(diào)效率導(dǎo)向，二者都規(guī)范了公共部門人員的工資福利收入，標(biāo)志我國(guó)公共部門人工成本管理日趨規(guī)范化、制度化。

雖然，我國(guó)公共部門人工成本管理取得了一定成效，但是公共部門人工成本支出的總量和結(jié)構(gòu)仍然存在一定問題。例如，據(jù)2001-2009 年《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，機(jī)關(guān)工作人員的工資總額呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，公共部門工資均值高于非公共部門。再如，在已經(jīng)實(shí)施績(jī)效工資的義務(wù)教育學(xué)校，一些教職員工認(rèn)為績(jī)效工資的激勵(lì)性未得到充分體現(xiàn)，薪酬與業(yè)績(jī)、勞動(dòng)付出關(guān)聯(lián)性不高。

（二）公共部門人工成本管理意義

人工成本管理作為人力資源管理的一項(xiàng)職能，其價(jià)值不僅在于這一職能在人力資源管理中的地位，更在于它對(duì)實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略的意義。因此，考察公共部門人工成本管理的意義，必須將其納入深化公共部門改革的視野中去分析。

第一，人工成本管理有助于推動(dòng)行政管理體制改革。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。”可見，強(qiáng)化編制管理、控制人工成本已經(jīng)受到高度重視。人工成本作為行政成本的主要構(gòu)成部分，已成為行政管理改革的主要內(nèi)容。有效管理人工成本，有助于降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，優(yōu)化行政成本構(gòu)成，推進(jìn)行政管理體制改革和創(chuàng)新。

第二，人工成本管理有助于提升公共部門效能。公共部門提高人工成本支出時(shí)，可以為公共部門吸引高素質(zhì)人員，為公共部門創(chuàng)造出遠(yuǎn)高于投入的價(jià)值，從而投入產(chǎn)出比大大提高。然而，過分的強(qiáng)調(diào)成本導(dǎo)向，一味地壓低人工成本，可能會(huì)導(dǎo)致人才流失，使得公共部門陷入發(fā)展困境。此外，總量相同的公共部門人工成本支出，由于支出的側(cè)重點(diǎn)不同，也會(huì)產(chǎn)生截然不同的績(jī)效表現(xiàn)。因此，改革目前相對(duì)剛性、預(yù)算軟約束的人工成本管理體制，有效激勵(lì)公共部門員工的工作積極性，能夠提高公共部門績(jī)效。

第三，人工成本管理有助于促進(jìn)公共部門廉政建設(shè)。公共部門履行公共管理和公共服務(wù)職能，其員工的行為結(jié)果影響公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。通過規(guī)范公務(wù)員及公共部門員工的薪酬福利、津貼補(bǔ)貼、培訓(xùn)考察等人工成本支出，綜合治理腐敗、浪費(fèi)等現(xiàn)象，能夠強(qiáng)化公共部門員工隊(duì)伍管理。

第四，人工成本管理有助于推進(jìn)收入分配改革。從政治角度看，加強(qiáng)人工成本總量控制，抑制薪酬水平的不合理增長(zhǎng)，有利于縮小公共部門內(nèi)部、公共部門與非公共部門之間的收入差距，提高公共部門收入分配的社會(huì)認(rèn)同度。從經(jīng)濟(jì)角度看，合理確定人工成本支出水平、支出結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)幅度，有利于平衡公共部門人才開發(fā)和成本控制兩種需求，增強(qiáng)了公共部門收入分配的科學(xué)性。

深入開展公共部門人工成本管理研究將有助于增強(qiáng)公共部門人工成本管理的系統(tǒng)性、針對(duì)性、科學(xué)性及可操作性。在現(xiàn)實(shí)層面，有效的人工成本管理，有助于降低公共部門財(cái)政負(fù)擔(dān)，激發(fā)人員的工作積極性，也利于促進(jìn)公共部門廉政建設(shè)。在理論層面，績(jī)效導(dǎo)向的公共部門人工成本研究，將拓展公共部門人力資源管理研究領(lǐng)域，充實(shí)人工成本管理的理論體系。

二、經(jīng)驗(yàn)：公共部門人工成本管理研究述評(píng)

（一）外國(guó)公共部門人工成本管理研究回溯

20 世紀(jì)30 年代初，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家P.道格拉斯與C.柯布根據(jù)美國(guó)1899-1922 年的工業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)資料，得出了這一時(shí)期美國(guó)的生產(chǎn)力函數(shù)。該函數(shù)表明，在生產(chǎn)中勞動(dòng)所做的貢獻(xiàn)為全部產(chǎn)量的3/4，資本為1/4。20 世紀(jì)50 年代后期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨和加里·貝克提出了人力資本投資理論，“人類是向其自身進(jìn)行投資，而且這種投資數(shù)量是非常巨大的。勞動(dòng)者變成資本家并非傳說中因?yàn)楣煞菟袡?quán)擴(kuò)散所致，而是由于他們獲得具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的知識(shí)和技能的結(jié)果?！边@些研究成為國(guó)外組織人工成本控制的基礎(chǔ)依據(jù)，人們開始逐漸關(guān)注人工成本投入與產(chǎn)出的研究。

此外，人力資源會(huì)計(jì)的研究于20 世紀(jì)60 年代在美國(guó)興起。人力資源會(huì)計(jì)的一個(gè)重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容就是人力資源成本的計(jì)量。比如，1971 年巴魯克·列夫和阿巴施瓦茨在《會(huì)計(jì)評(píng)論》中首次提出以個(gè)人為單位的職工工資報(bào)酬折現(xiàn)模式，文中將員工從被錄用到退休或死亡為止預(yù)計(jì)支付的報(bào)酬，按照一定的折現(xiàn)率折成現(xiàn)金，利用數(shù)學(xué)模型對(duì)人工成本中的工資進(jìn)行了估算。

外國(guó)公共部門人工成本研究起步較早，加拿大于1964年率先在公共部門中引入績(jī)效薪酬制度。美國(guó)在1978 年也開始引入績(jī)效薪酬，盡管在此之后的績(jī)效工資制度嘗試屢遭失敗，但在21世紀(jì)初，績(jī)效工資的理念又得到領(lǐng)導(dǎo)者的重視。同時(shí)期，績(jī)效導(dǎo)向的人工成本管理開始廣泛流行于各發(fā)達(dá)國(guó)家，這一趨勢(shì)在新公共管理運(yùn)動(dòng)中得到強(qiáng)化。近年來，國(guó)外研究多以人工成本管理中的薪酬制度為切入點(diǎn)，側(cè)重于分析公共部門及其雇員績(jī)效與人工成本的關(guān)系，側(cè)重探討優(yōu)化績(jī)效導(dǎo)向的人工成本管理的薪酬途徑。代表性研究有：美國(guó)人事管理局的政策報(bào)告《聯(lián)邦薪酬體系的新起點(diǎn)：現(xiàn)代化的案例》中提出，普通職等薪酬體系存在三大公平性問題：一是過于強(qiáng)調(diào)同工同酬的內(nèi)部公平；二是缺乏市場(chǎng)導(dǎo)向的外部公平；三是缺乏績(jī)效導(dǎo)向的個(gè)人公平。世界經(jīng)合組織（2005）對(duì)實(shí)施了績(jī)效導(dǎo)向公務(wù)員薪酬制的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行實(shí)證分析，研究其彈性薪酬體系，在研究報(bào)告《政府雇員績(jī)效薪酬政策》中指出績(jī)效薪酬制要結(jié)合所在國(guó)家的具體行政環(huán)境，建立在彼此信任的工作關(guān)系上，且科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系是關(guān)鍵；世界銀行（2006）對(duì)部分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家公共部門雇員養(yǎng)老金改革進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，在研究報(bào)告《世界公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)劃》中建議設(shè)計(jì)以降低人工成本、強(qiáng)化激勵(lì)為目的的養(yǎng)老金方案。Francisco Cardona（2007）對(duì)歐盟國(guó)家公務(wù)員薪酬改革歷程進(jìn)行梳理，強(qiáng)調(diào)薪酬福利等政府人工成本管理改革對(duì)公共治理的意義，認(rèn)為這一改革需要政治保障；但也有學(xué)者（Evan M.Berman et al.，2012）指出，薪酬是由政治因素驅(qū)動(dòng)的，被選出來的官員總是關(guān)注人事成本，薪酬政策則變成了需求政治利益的犧牲品，薪酬將會(huì)更多地被政治機(jī)會(huì)主義而不是客觀業(yè)績(jī)所左右。

國(guó)外相關(guān)研究以實(shí)證分析為主，注重分析人工成本與公共部門生產(chǎn)力、績(jī)效的關(guān)系，研究結(jié)論不僅在于人工成本控制的方法，還包括基于績(jī)效和戰(zhàn)略導(dǎo)向的人工成本設(shè)計(jì)策略，更具現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。鑒于公共部門人工成本管理必須結(jié)合具體的組織環(huán)境，因此，國(guó)外研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的借鑒價(jià)值主要在于研究思路和研究方法，但人工成本構(gòu)成和確定、效益分析以及運(yùn)行管理等問題，需要從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)研究。

（二）我國(guó)公共部門人工成本管理研究概述

1997 年，原勞動(dòng)部對(duì)人工成本的構(gòu)成進(jìn)行了詳細(xì)說明和規(guī)定。原勞動(dòng)部（1997）261 號(hào)文件規(guī)定，人工成本范圍包括：職工工資總額、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、職工福利費(fèi)用、職工教育經(jīng)費(fèi)、勞動(dòng)保護(hù)費(fèi)用、職工住房費(fèi)用和其他人工成本支出。其中，職工工資總額是人工成本的主要組成部分。隨著我國(guó)各個(gè)行業(yè)對(duì)人工成本控制對(duì)策研究的不斷開展，各類組織已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到人工成本管理的目標(biāo)和重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1999 年，原國(guó)家人事部規(guī)劃財(cái)務(wù)司與國(guó)家計(jì)委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所聯(lián)合組成課題組，在我國(guó)，第一次對(duì)政府人工成本進(jìn)行系統(tǒng)研究。課題組選擇9 個(gè)省市、3 個(gè)部門為調(diào)查對(duì)象，在典型調(diào)查的基礎(chǔ)上提出了中國(guó)政府人工成本問題研究報(bào)告，即《中國(guó)政府人工成本》，在2001 年由中國(guó)人事出版社出版。該課題研究取得了一些有益成果。首先，對(duì)政府人工成本的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了科學(xué)的分析與界定。其次，在測(cè)算1994 年到1998 年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，得出當(dāng)時(shí)我國(guó)中央政府機(jī)關(guān)及地方政府部門人工成本的狀況，列出存在的一些問題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

國(guó)內(nèi)公共部門人工成本管理的大量研究始于2000 年以后。從研究人員看，主要包括學(xué)術(shù)界從事行政管理學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)務(wù)管理研究的學(xué)者，以及人事主管部門的實(shí)際工作者；從研究視角看大致分為管理學(xué)視角、統(tǒng)計(jì)學(xué)視角、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。從研究?jī)?nèi)容看，主要包括：

1.公共部門人員規(guī)模及其調(diào)控的研究。公共部門人員規(guī)模直接關(guān)系人工成本的總量，同時(shí)，適度人員規(guī)模也是政府部門、事業(yè)單位等公共部門有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。有學(xué)者認(rèn)為規(guī)模過大，也有學(xué)者認(rèn)為問題的關(guān)鍵不在于規(guī)模過大，而在于結(jié)構(gòu)不合理。李萍和彭京京（2009）通過國(guó)內(nèi)外公務(wù)員規(guī)模橫向比較、我國(guó)歷史上官民比縱向比較，認(rèn)為我國(guó) 1 %左右的官民比相對(duì)是較合理的，政府機(jī)構(gòu)編制改革的目的要與政府職能的轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合，逐步調(diào)整公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。在公務(wù)員規(guī)模變動(dòng)的原因方面，有學(xué)者（吳淑嫻、王寶成，2012）認(rèn)為公務(wù)員規(guī)模與經(jīng)濟(jì)水平、人口數(shù)量、管轄面積、交通狀況、通訊狀況和文化水平六個(gè)因素相關(guān)聯(lián)。與之相佐的觀點(diǎn)（張光，2008）則認(rèn)為：公務(wù)員規(guī)模的年度增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、 人口增長(zhǎng)弱相關(guān)，但與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、公務(wù)員的工資水平變動(dòng)無關(guān)。改革開放以來我國(guó)公務(wù)員規(guī)模的變動(dòng)主要取決于政府本身作為，尤其是它的財(cái)政和編制政策行為。因此，控制政府公務(wù)人員規(guī)模，國(guó)家必須采取措施控制財(cái)政規(guī)模，或者實(shí)行精兵簡(jiǎn)政的改革，或者兩者并行。

2.人工成本管理規(guī)范化研究。楊茂云（2006）界定了政府人工成本的涵義，探討地方政府人工成本管理的原則，并提出隱性成本顯性化、非工資性成本工資化等改進(jìn)人工成本管理的思路。程偉和蔣帆（2013）強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)確理解職務(wù)消費(fèi)內(nèi)涵，反對(duì)把職務(wù)消費(fèi)視為福利待遇，提出要以實(shí)際的消費(fèi)為依據(jù)，與實(shí)際的績(jī)效相關(guān)聯(lián)，打破傳統(tǒng)的職務(wù)消費(fèi)與職級(jí)掛鉤的觀念；張來春和姚勤華（2006）認(rèn)為公務(wù)員工資（人工成本主要組成部分）存在“平衡比較原則”的比較定價(jià)困境和“同工同酬原則”的績(jī)效定價(jià)困境，為消除公務(wù)員工資公平性困境，應(yīng)明確“公平” 而不是“平均主義”，應(yīng)承認(rèn)個(gè)體勞動(dòng)的差異，并承認(rèn)個(gè)體收益的差別。但也有不同聲音，毛飛（2008）認(rèn)為：政府部門貫徹按勞分配原則的實(shí)踐表明，鼓勵(lì)了公務(wù)員的“經(jīng)濟(jì)人”行為，導(dǎo)致了對(duì)貨幣價(jià)值財(cái)富的極端重視而忽視了非貨幣財(cái)富價(jià)值的創(chuàng)造，公務(wù)員的工資分配應(yīng)當(dāng)實(shí)行“新供給制”。

3.人工成本的統(tǒng)計(jì)研究。有學(xué)者（江克忠等，2012）以中央機(jī)關(guān)和部分地方政府為研究對(duì)象，統(tǒng)計(jì)分析其人工成本水平，建議對(duì)人工成本進(jìn)行規(guī)范化管理；統(tǒng)計(jì)并比較分析1992 年以來公共部門與非公共部門的工資水平，指出1992-1996 年間公共部門工資均值低于非公共部門，1999-2008 年間公共部門工資均值顯著高于非公共部門，而且差異呈遞增趨勢(shì)。姜?jiǎng)?lì)卿和錢文榮（2012）基于浙江省城鎮(zhèn)就業(yè)人員的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，利用工具變量分位數(shù)回歸方法研究了公共部門與非公共部門間的工資差異，指出在低分位數(shù)上，公共部門的人力資本回報(bào)率高于非公共部門，而在高分位數(shù)上，公共部門的人力資本回報(bào)率則低于非公共部門，并建議進(jìn)一步完善和深化公共部門績(jī)效工資改革，將更多的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入工資決定體系。

4.薪酬制度改革的前瞻性研究。吳志華（2009）認(rèn)為現(xiàn)行公共部門報(bào)酬制度所存在的最突出問題是缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，兩大報(bào)酬系統(tǒng)尤其是公務(wù)員報(bào)酬制度的歷次改革，往往注重優(yōu)化結(jié)構(gòu)和規(guī)范秩序，相對(duì)忽略激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)思。因此，有學(xué)者（朱國(guó)偉、徐曉林，2012）提出了成本與績(jī)效掛鉤的設(shè)想，建議對(duì)公共部門在提供公共服務(wù)過程中投入的人力、物力和財(cái)力等資源進(jìn)行計(jì)劃、衡量和控制，形成控制機(jī)關(guān)行政成本的閉環(huán)系統(tǒng)，使有限的資源達(dá)到了效用最大化。也有學(xué)者借鑒企業(yè)人力資源會(huì)計(jì)的思想，強(qiáng)調(diào)對(duì)人力資源的成本和價(jià)值確認(rèn)，對(duì)人力資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析和管理，提出政府部門人力資源成本資本化的設(shè)想，并指出人力資源原始成本資本化和人事管理成本資本化兩個(gè)途徑，認(rèn)為政府部門應(yīng)樹立人力資源成本管理理念，建立法定成本管理制度，建立成本控制的組織保證體系（宋斌、鮑靜，2005）。尚秋芬（2012）分析了新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下，外國(guó)政府公務(wù)員薪酬改革的寬帶化趨勢(shì)，吳木鑾（2010）建議我國(guó)公務(wù)員薪酬改革應(yīng)進(jìn)一步精簡(jiǎn)薪酬體系和下放薪酬管理職能，建立薪酬與績(jī)效的關(guān)聯(lián)方式。胡衛(wèi)和陳立中（2008）跟蹤分析了當(dāng)前事業(yè)單位推行績(jī)效工資的難點(diǎn)，建議完善績(jī)效工資改革的配套人事制度；王麗梅（2010）認(rèn)為人工成本控制體系應(yīng)包括“預(yù)算——決算——分析——控制——預(yù)警”等方面。

綜上所述，國(guó)內(nèi)關(guān)于公共部門人工成本的研究，可以從“行政視角——管理視角”、“組織——個(gè)人”兩個(gè)維度予以概括，大體上形成了四個(gè)研究領(lǐng)域，體現(xiàn)出不同的價(jià)值導(dǎo)向和關(guān)注內(nèi)容，如圖1。

“行政——組織”領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)人工成本管理應(yīng)回應(yīng)公眾訴求，合乎公眾意愿，其管理手段是財(cái)政預(yù)算；“行政——個(gè)人”領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)成本支出應(yīng)具可接受性，追求穩(wěn)定和公平價(jià)值，管理手段是薪酬；“管理——組織”領(lǐng)域，更堅(jiān)持效率價(jià)值，借助人力資源會(huì)計(jì)進(jìn)行人工成本的投入和產(chǎn)出核算；“管理——個(gè)人”領(lǐng)域，則主張?jiān)诠膊块T中推行績(jī)效導(dǎo)向的薪酬制度。

圖1 公共部門人工成本研究領(lǐng)域示意圖

三、展望：探索績(jī)效導(dǎo)向的公共部門人工成本管理模式

既有研究成果不僅為后續(xù)研究奠定了理論基礎(chǔ)和分析規(guī)范，而且為我國(guó)公共部門人工成本管理實(shí)踐提供了必要的知識(shí)儲(chǔ)備。但是，隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位薪酬制度改革和收入分配體制改革的推進(jìn)，公共部門人工成本管理研究面臨新的課題。另一方面，諸多學(xué)者的研究不約而同地提出，公共部門人工成本管理需要在規(guī)范管理基礎(chǔ)上，結(jié)合效益管理，突出績(jī)效導(dǎo)向，以適應(yīng)我國(guó)公共部門建設(shè)的新需要。

（一）績(jī)效導(dǎo)向的人工成本管理模式

公共部門人工成本是一個(gè)相對(duì)指標(biāo)，只有進(jìn)行人工成本收益分析，才能判斷人工成本的投入量和具體配置是否合理。所以，人工成本“支出——收益”關(guān)聯(lián)制度的建立具有重要意義。然而，當(dāng)前公共部門人工成本管理面臨的一個(gè)重要理論問題，正是缺乏對(duì)人工成本支出效益的科學(xué)評(píng)價(jià)，如何實(shí)現(xiàn)公共部門績(jī)效與人工成本的關(guān)聯(lián)是未來理論界和實(shí)際工作部門亟待解決的問題。鑒于公共部門人工成本管理必須結(jié)合具體的組織環(huán)境，我國(guó)公共部門人工成本管理研究也應(yīng)服務(wù)于法治、高效、透明的公共部門建設(shè)目標(biāo)。具體而言，公共部門人工成本管理應(yīng)以公共部門績(jī)效為導(dǎo)向，以激發(fā)公共部門人力資源活力為目標(biāo)，探求確定公共部門人工成本的經(jīng)驗(yàn)方法和定量模型，構(gòu)建與國(guó)際接軌并具有中國(guó)特色的績(jī)效導(dǎo)向的公共部門人工成本管理機(jī)制，如圖2。

所謂績(jī)效導(dǎo)向的公共部門人工成本管理模型，即通過成本總量控制、“三定”等手段節(jié)約行政成本，通過目標(biāo)管理、績(jī)效工資等手段強(qiáng)化人員激勵(lì)，最終將提升公共部門績(jī)效，進(jìn)而提高公民滿意度；公共部門的績(jī)效反饋和公民認(rèn)可將給公共部門人工成本管理必要的支持和指導(dǎo)，構(gòu)成公共部門人工成本支出的合法性基礎(chǔ)，并幫助人事主管部門樹立明確的人工成本管理方向與目標(biāo)。

圖2 績(jī)效導(dǎo)向的公共部門人工成本管理模型

而績(jī)效導(dǎo)向的人工成本管理模型具體包含以下內(nèi)容：第一，人工成本管理的目標(biāo)是“U”形的，即“兩高一低”（余澤忠，2006），高人均勞動(dòng)力成本，高全員勞動(dòng)生產(chǎn)率，低薪酬費(fèi)用率或勞動(dòng)分配效率。第二，人工成本管理的職能是雙層次的，就政府和組織而言，強(qiáng)調(diào)人工成本總量控制和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，就員工個(gè)體而言，強(qiáng)調(diào)薪酬、獎(jiǎng)勵(lì)、福利等方面貫徹績(jī)效導(dǎo)向。第三，人工成本管理的運(yùn)行是閉環(huán)的，從預(yù)算設(shè)計(jì)、費(fèi)用支出、報(bào)表核算、效益評(píng)價(jià)、成本控制到監(jiān)督審計(jì)，進(jìn)行閉環(huán)管理，保證人工成本管理持續(xù)改進(jìn)。第四，人工成本管理的保障是制度化，盡管績(jī)效導(dǎo)向的人工成本支出是彈性的，但是在依法行政的大背景下和管理規(guī)范性的要求下，公共部門人工成本管理需要制度保障，當(dāng)前亟待完善的是人工成本會(huì)計(jì)制度，相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲、福利等工作也需要法制化。

（二）績(jī)效導(dǎo)向的人工成本管理價(jià)值

公共部門人工成本管理強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向的意義在于：在價(jià)值層面，實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一，當(dāng)公共部門的人工成本支出取得較高的服務(wù)績(jī)效時(shí)，依據(jù)亞當(dāng)斯公平理論，民眾會(huì)認(rèn)為公共部門的投入產(chǎn)出比是合理的，使得公共部門人工支出水平與其他行業(yè)相比具有公平性。在制度層面，實(shí)現(xiàn)合理性與合法性的統(tǒng)一，績(jī)效導(dǎo)向的人工成本是根據(jù)公共部門績(jī)效表現(xiàn)所確定的人工成本，同時(shí)符合有關(guān)預(yù)算法規(guī)、人事管理法規(guī)的要求，既考慮公共部門自身管理的理性追求，也注重公共預(yù)算的合法性要求。在管理層面，則實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部績(jī)效與外部績(jī)效的統(tǒng)一，一方面降低人工成本有助于提高公共部門內(nèi)部管理效率，另一方面公共部門所追求的“績(jī)效”是公共服務(wù)、社會(huì)管理的有關(guān)目標(biāo)，圍繞這些目標(biāo)設(shè)置相應(yīng)的人事制度，調(diào)節(jié)人工成本的總量與結(jié)構(gòu)，開發(fā)公共部門人力資源，提升公共部門效能，最終有利于增進(jìn)公共利益。

（三）績(jī)效導(dǎo)向的人工成本管理研究展望

績(jī)效導(dǎo)向的公共部門人工成本管理研究應(yīng)在研究路徑和研究?jī)?nèi)容上有所突破。在研究路徑上，應(yīng)關(guān)注以下問題。第一，注重研究視角的整體性。傳統(tǒng)成本管理重職能輕戰(zhàn)略，重成本投入輕效益分析，重“總量控制”輕“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”；績(jī)效導(dǎo)向的人工成本管理兼顧公共部門人力資源開發(fā)的戰(zhàn)略管理與職能管理，堅(jiān)持控制與開發(fā)并重的理念，注重公共部門人工成本管理的成本收益分析。第二，注重研究領(lǐng)域的拓展性。在研究公共部門人工成本管理基本理論問題的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)公共部門人工成本預(yù)算、效益評(píng)價(jià)、預(yù)警監(jiān)測(cè)、反饋調(diào)控等應(yīng)用問題進(jìn)行對(duì)策研究。還要跟蹤研究外國(guó)公共部門人工成本管理的最新進(jìn)展，重點(diǎn)研究績(jī)效導(dǎo)向的人工成本管理機(jī)制，探究這些國(guó)家的管理思路、政策措施、保障機(jī)制和運(yùn)行成效。第三，研究方法的改進(jìn)與創(chuàng)新。針對(duì)以往有關(guān)研究重定性輕定量、重評(píng)論輕分析等不足，注重社會(huì)調(diào)查和實(shí)證分析，使用參數(shù)估計(jì)、假設(shè)檢驗(yàn)、因子分析、聚類分析等統(tǒng)計(jì)方法，重點(diǎn)在公共部門人工成本的指標(biāo)構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)確定、因素分析和效益評(píng)價(jià)等方面發(fā)揮定量分析的功能，將定性研究與定量研究相結(jié)合，形成有較強(qiáng)可靠性的研究結(jié)論。

在研究?jī)?nèi)容方面，首先，對(duì)公共部門人工成本管理的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，結(jié)合公共部門實(shí)際情況，界定公共部門人工成本概念、結(jié)構(gòu)、功能等理論范疇，探索指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和實(shí)證研究方法。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行系統(tǒng)性、規(guī)劃性的調(diào)查研究，以調(diào)研數(shù)據(jù)為依據(jù)，分析公共部門人工成本的主要影響因素。其次，加強(qiáng)人工成本與公共部門績(jī)效相關(guān)性的計(jì)量分析，分析人工成本與組織內(nèi)部績(jī)效（如服務(wù)效能、廉潔狀況、員工工作績(jī)效等）、組織外部績(jī)效（如GDP、社會(huì)福利水平等）的相關(guān)性，提煉關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。最后，在應(yīng)用層面，結(jié)合公共部門戰(zhàn)略管理思想，以提升公共部門績(jī)效為目標(biāo)，從管理目標(biāo)、主體、程序、手段、規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制等方面構(gòu)建公共部門人工成本管理體系。

1.程偉、蔣帆：《當(dāng)前公共部門職務(wù)消費(fèi)改進(jìn)對(duì)策分析》，載《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》,2013 年第6 期，第139-140 頁(yè)。

2.胡衛(wèi)、陳立中：《基于績(jī)效的公務(wù)員薪酬制度改革研究》，載《中國(guó)行政管理》，2008 年第2 期，第108-111 頁(yè)。

3.江克忠、裴育、夏策敏：《中國(guó)公共部門與非公共部門工資差異的動(dòng)態(tài)演變——基于CHNS 數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，載《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012 年第11 期，第63-74 頁(yè)。

4.姜?jiǎng)?lì)卿、錢文榮：《公共部門與非公共部門工資差異的分位數(shù)回歸分析》，載《統(tǒng)計(jì)研究》，2012 年第1 期，第68-73 頁(yè)。

5.李萍、彭京京：《政府機(jī)構(gòu)編制改革初探——基于對(duì)我國(guó)適度公務(wù)員規(guī)模的分析》，載《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009 年第6 期，第33-36 頁(yè)。

6.毛飛：《中國(guó)公務(wù)員工資制度改革研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年版。

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8.尚秋芬：《事業(yè)單位人工成本評(píng)價(jià)及預(yù)算體系構(gòu)建》，載《會(huì)計(jì)師》，2012 年第10 期，第27-28 頁(yè)。

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10.王麗梅：《事業(yè)單位績(jī)效工資實(shí)施的難點(diǎn)與建議》，載《中國(guó)人力資源開發(fā)》，2010 年第2 期，第77-79 頁(yè)。

11.文海英：《中國(guó)政府人工成本》，中國(guó)人事出版社，2001 年版。

12.吳家聲：《加強(qiáng)人工成本管理與提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益》，載《審計(jì)理論與實(shí)踐》，2002 年第10 期，第44-45 頁(yè)。

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