田然

蔡守秋：公民環(huán)境權(quán)入法符合現(xiàn)實需要

田然

賦予公民環(huán)境權(quán)，既有利于提高公眾的環(huán)境意識和法律意識，鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)，又對污染破壞環(huán)境者形成監(jiān)督壓力，更能符合中國生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實需求。

■專家名片

蔡守秋，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、環(huán)境法研究所所長，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長，歷任中國法學(xué)會第二屆、第三屆、第五屆理事。

中國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“基本法”——《環(huán)境保護(hù)法》修訂稿經(jīng)過了三次審議，仍在積極修改之中。然而業(yè)內(nèi)許多專家認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》不能只規(guī)定基本環(huán)境義務(wù)，不規(guī)定基本環(huán)境權(quán)利，建議增加保護(hù)公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，甚至一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為明確公民環(huán)境權(quán)應(yīng)成為《環(huán)境保護(hù)法》修改中最重大、最關(guān)鍵的問題。為此，本刊特別采訪了武漢大學(xué)教授、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會會長蔡守秋，討論環(huán)境權(quán)寫入《環(huán)境保護(hù)法》的充分理由及其將對生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生的重要作用。環(huán)境權(quán)不應(yīng)被立法遺漏

蔡守秋：1989年的《環(huán)境保護(hù)法》僅規(guī)定了單位和個人基本的環(huán)境義務(wù)，沒有對環(huán)境權(quán)利做出規(guī)定。2013年12月召開的十二屆全國人大常委會第五次會議三審的環(huán)保法修訂草案，維持了現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》基本環(huán)境義務(wù)的內(nèi)容，只是在規(guī)定“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”后面，強調(diào)“公民應(yīng)當(dāng)增強環(huán)境保護(hù)意識，自覺履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，沒有對公眾應(yīng)有享用清潔健康的環(huán)境權(quán)利進(jìn)行規(guī)定。

《中華環(huán)境》：在《環(huán)境保護(hù)法》修訂三審稿中，環(huán)境權(quán)未被寫入，您對此有何看法？

這是一種典型的“重公民環(huán)境義務(wù)、輕公民環(huán)境權(quán)利”的立法思路。這不僅損害了公民環(huán)境義務(wù)和權(quán)利的平衡、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，而且不利于調(diào)動和發(fā)揮公民非排他性地享用環(huán)境利益、生態(tài)服務(wù)和保護(hù)環(huán)境的主動性、自覺性和積極性。所以我建議《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)明確規(guī)定：“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。

《中華環(huán)境》：雖然環(huán)境權(quán)未被寫入環(huán)保法，但我國擁有多部關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律，這對環(huán)境權(quán)利維護(hù)是否能起到相同的效果？

蔡守秋：1983年，我參加《環(huán)境保護(hù)法(試行)》修改時，曾經(jīng)在當(dāng)年的“修改草案(征求意見稿)”明確寫上“一切單位和個人都有享受清潔適宜的環(huán)境權(quán)利，也都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！钡?，在1989年通過的《環(huán)境保護(hù)法》中卻刪掉了前半句。

公民環(huán)境權(quán)的法律化是使公民環(huán)境權(quán)得到保障的前提條件，也是國家擔(dān)當(dāng)環(huán)境管理職責(zé)的法律依據(jù)。環(huán)境立法應(yīng)以保障公民環(huán)境權(quán)為起點和歸宿。

從20世紀(jì)80年代初至今，我國的環(huán)境法律基本上是強調(diào)環(huán)境義務(wù)、輕視環(huán)境權(quán)的法律，這種環(huán)境法律數(shù)量雖然越來越多，但其有效性卻沒有明顯提高。近些年，我國環(huán)境群體性事件不斷增多，霧霾天氣影響了全國大部分區(qū)域?？梢?，我國的環(huán)境質(zhì)量不僅未見明顯好轉(zhuǎn)，在某些方面還有日趨惡化的趨勢。

事實上，如果脫離“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”，而規(guī)定“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，這種“義務(wù)”的具體內(nèi)容和范圍將無法確定。而法律義務(wù)是與法律責(zé)任、法律制裁相聯(lián)系的法律規(guī)范，如果“一切單位和個人不履行或違反保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，如何規(guī)定“一切單位和個人的法律責(zé)任”和法律制裁，也很難確定。

從實踐經(jīng)驗看，如果環(huán)境權(quán)不能寫入《環(huán)境保護(hù)法》，即便有再多的環(huán)境保護(hù)法律，也難以讓公眾參與到環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理之中，難以讓公眾有效地維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)利。環(huán)境公益訴訟難就是很好的印證。

《中華環(huán)境》：在您看來，環(huán)境權(quán)寫入《環(huán)境保護(hù)法》是維護(hù)環(huán)境權(quán)益一種最為現(xiàn)實而有效的辦法嗎？

蔡守秋：理論認(rèn)為法律的最一般概念是權(quán)利，權(quán)利本位是法律結(jié)構(gòu)的基本原則。大陸法系的多數(shù)學(xué)者，尤其是近代以來的學(xué)者，認(rèn)為權(quán)利概念是法律的最一般概念，即在法律結(jié)構(gòu)中，權(quán)利概念占據(jù)最根本的初始位置，其他一切法律概念都是從權(quán)利概念出發(fā)的，整個法律概念體系因此建立在權(quán)利概念之上。

正如權(quán)利對法律、法治建設(shè)和法學(xué)的極端重要性不言而喻一樣，環(huán)境權(quán)對環(huán)境保護(hù)的法律、法治建設(shè)和法學(xué)的極端重要性也是不言而喻的。但是，在我國現(xiàn)行的幾十部環(huán)境資源生態(tài)法中，卻找不到一項能夠“提得出、喊得響、用得上”的具有環(huán)境資源法律特點的環(huán)境權(quán)利，公眾的環(huán)境權(quán)更是沒有蹤影，這不僅是我國環(huán)境資源法律體系和環(huán)境資源法治建設(shè)的遺憾，也是我國環(huán)境資源法學(xué)工作者的遺憾。如果綜合性的環(huán)境法律明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)，就會對環(huán)境的保護(hù)上升到法律保護(hù)的最高度。所以，制定一部確認(rèn)環(huán)境權(quán)、綜合性的環(huán)境法律，將從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化的趨勢，徹底根治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的頑疾。

環(huán)境權(quán)對于維護(hù)公眾的環(huán)境利益、強化企業(yè)和政府的環(huán)境責(zé)任意義重大。

環(huán)境權(quán)入法的價值定位

《中華環(huán)境》：您認(rèn)為應(yīng)賦予公民哪些環(huán)境權(quán)利？

蔡守秋：公眾環(huán)境權(quán)是指公眾有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利，可以進(jìn)一步具體化為清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、眺望權(quán)、日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)等;人們只有生活在清潔、健康的環(huán)境中，才能過上安全、幸福、有尊嚴(yán)的生活。

規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)，是保障和改善民生和環(huán)境質(zhì)量水平的需要，是提高公眾物質(zhì)文化生活水平、促進(jìn)人類的全面發(fā)展的需要，是“努力讓人民過上更好生活”的需要。在綜合性的環(huán)境法律中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，可以為其他單行的環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)一步具體規(guī)定公民水環(huán)境權(quán)(如親水權(quán)、清潔水權(quán)等)、大氣環(huán)境權(quán)(如凈空權(quán)、清潔空氣權(quán)、通風(fēng)權(quán)等)、寧靜權(quán)等權(quán)利奠定法律基礎(chǔ)。

《中華環(huán)境》：明確環(huán)境權(quán)是否能給環(huán)境管理帶來一定改善?

蔡守秋：規(guī)定環(huán)境權(quán)，有利于公眾參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理，從根本上確立國家環(huán)境保護(hù)的義務(wù)、提高政府環(huán)境管理的效率，有利于將我國現(xiàn)行的“靠政府、輕公眾”的環(huán)保管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗?dǎo)和公眾參與相結(jié)合”的合作模式;有利于“加強政府責(zé)任和責(zé)任監(jiān)督”，從根本上建立健全政府環(huán)境責(zé)任制和政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)制。

在我國現(xiàn)行體制下，環(huán)境保護(hù)主要靠政府，政府不依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)和缺乏責(zé)任監(jiān)督機制，是目前我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)數(shù)量較多、但有效性不足的主要原因。公民環(huán)境權(quán)是國家擔(dān)當(dāng)環(huán)境管理職責(zé)、保障環(huán)境公共產(chǎn)品供應(yīng)的法律依據(jù);只有明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，不斷強化對公眾環(huán)境權(quán)的保護(hù)，形成以公眾環(huán)境權(quán)制約政府公權(quán)力的法律基礎(chǔ)，才能有效地促進(jìn)政府依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，加強政府環(huán)境責(zé)任、環(huán)境責(zé)任監(jiān)督和環(huán)境責(zé)任問責(zé)制度。

公民常常是污染破壞環(huán)境行為的最直接、最及時、最廣泛、最有效的監(jiān)控者，只有明確規(guī)定公眾的環(huán)境權(quán)，公眾才能運用法律權(quán)利和法律武器，有力抵制個人私權(quán)和企業(yè)私權(quán)對公眾環(huán)境利益的侵犯，有效減少、對抗和制止污染破壞生態(tài)環(huán)境資源的行為。

有權(quán)利才有救濟。明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，有利于建立健全環(huán)境法律制度。

在綜合性的環(huán)境法律規(guī)定環(huán)境權(quán)及與此密切相關(guān)的環(huán)境公益訴訟等內(nèi)容，不僅可以從根本上提高環(huán)境法的剛性、硬性、強制性、有效性和權(quán)威性，改變1989年《環(huán)境保護(hù)法》被稱為宣傳口號、有效性不足的“軟法”狀態(tài)，而且能有效地促進(jìn)我國的環(huán)境保護(hù)工作及其環(huán)境法治建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

上海萬名學(xué)生來到鬧市街區(qū)參加“美化上海日”清潔活動。該活動是旨在提高廣大上海市民的環(huán)保意識。 CNSPHOTO/供圖

《中華環(huán)境》：明確環(huán)境權(quán)，將對環(huán)境司法帶來哪些影響?

蔡守秋：環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，也是環(huán)境立法、執(zhí)法和司法訴訟的基礎(chǔ)。

在我國以往的環(huán)境法治建設(shè)中，政府環(huán)境責(zé)任制度和問責(zé)制度的建設(shè)之所以困難重重，公眾參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督制度的建設(shè)之所以阻力重重，人民法院等司法機關(guān)之所以未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)之所以步履艱難，其中一個重要原因是沒有在理論上搞懂環(huán)境權(quán)、在法律上確認(rèn)環(huán)境權(quán)。

明確了環(huán)境權(quán)，也就意味著從法律權(quán)利角度厘清了環(huán)境資源生態(tài)法與民法物權(quán)法、行政法和社會法的界限，理清了環(huán)境與《物權(quán)法》中物的區(qū)別，環(huán)境權(quán)與傳統(tǒng)的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的區(qū)別，環(huán)境權(quán)與物權(quán)、行政管理權(quán)的區(qū)別，環(huán)境權(quán)訴訟與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)訴訟的區(qū)別，環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)的民事訴訟(即私權(quán)訴訟)、行政訴訟的區(qū)別。

明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，有利于建立健全一整套富于環(huán)境法特色的環(huán)境法律規(guī)范和環(huán)境法律制度，如公眾參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督的制度，環(huán)境損害預(yù)防、修復(fù)和賠償制度，生態(tài)補償制度，環(huán)境公益訴訟制度等。

例如，環(huán)境公益訴訟是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的主要途徑，是環(huán)境權(quán)受到侵犯時的司法救濟手段。如果法律沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，沒有權(quán)利就沒有救濟，失去權(quán)利基礎(chǔ)的環(huán)境公益訴訟就很容易受到貶損甚至攻擊，公眾(包括公民、組織或單位)就沒有提起環(huán)境公益訴訟的資格，這就是目前我國某些專家、學(xué)者和官員極力反對環(huán)境公益訴訟，特別是反對公民和環(huán)保組織成為公益訴訟原告的法律根源。明確了環(huán)境權(quán)，困擾我國環(huán)境公益訴訟原告范圍的爭論等問題就會迎刃而解;法律規(guī)定了環(huán)境權(quán)，環(huán)境公益訴訟就有了順利發(fā)展的權(quán)利基礎(chǔ)。