謝冬興

綠色體育組織管理及制度保障
——以珠三角綠道為例

謝冬興

運(yùn)用文獻(xiàn)法與調(diào)查法，分析了珠三角綠道的規(guī)劃建設(shè)、管理及運(yùn)營(yíng)體制現(xiàn)狀；將綠道體育組織分為政府體育組織（公共機(jī)構(gòu)）、企業(yè)體育組織（營(yíng)利機(jī)構(gòu)）、非營(yíng)利體育組織（體育協(xié)會(huì)、草根體育組織等）三類，并闡述各類綠道體育組織的管理原理；分析綠道體育組織管理制度建設(shè)面臨的綠道體育組織管理規(guī)章缺失、綠道體育過度市場(chǎng)化、綠道非營(yíng)利體育組織管理薄弱等困境，提出：突出管理制度制定本土化、激勵(lì)政策與評(píng)估機(jī)制建設(shè)兩手抓以及運(yùn)作法規(guī)保障等三點(diǎn)建議。

珠三角；綠道體育組織；政府；企業(yè)；草根組織；非營(yíng)利組織

綠道是指沿著溪谷、河濱、風(fēng)景道路等自然和人工走廊所建立的，可供騎車者和行人進(jìn)入的線性開敞空間，它連接公園、名勝地、古跡以及聚居區(qū)，兼具休閑、環(huán)保、生態(tài)和教育等功能[1]。直觀而言，綠道突破“塊狀”休憩地的想象空間，形成“線狀”。更深層次的意義在于，綠道增加公民公平享用國(guó)家公共資源的機(jī)會(huì)。廣東2010年全面開展綠道建設(shè)以來，珠三角綠道建設(shè)遵循“生態(tài)化、本土化、多樣化、人性化”原則[2]，已形成由6條主線、4條連接線、22條支線、18處城際交界面積4 410km2綠化控制區(qū)構(gòu)成的綠道網(wǎng)總體布局，僅1-6號(hào)區(qū)域綠道主線全長(zhǎng)約2 372km，串聯(lián)200多處森林公園、歷史文化遺跡、自然保護(hù)區(qū)等發(fā)展節(jié)點(diǎn)，接連廣佛肇、深莞惠、珠中江三大都市群，服務(wù)人口數(shù)2565余萬[3]。綠道擁有豐富的天然與人造體育資源。綠道體育作為一種有組織、有意識(shí)的綠道區(qū)域社會(huì)活動(dòng)，是以肢體活動(dòng)為基本手段，并實(shí)現(xiàn)休閑、健身、娛樂、宣揚(yáng)低碳、傳承文化以及一定的經(jīng)濟(jì)與政治功能[4]。珠三角綠道建設(shè)，又一次創(chuàng)造了一個(gè)“廣東速度”。綠道規(guī)劃與建設(shè)完成之后，便面臨著運(yùn)營(yíng)、維護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的問題。綠道體育作為綠道附屬功能的重要組成部分，亟待解決綠道體育行為規(guī)劃化、體育組織管理與體制建設(shè)以及制度化保障等問題。依據(jù)社會(huì)系統(tǒng)各部門競(jìng)爭(zhēng)依存理論，政府、企業(yè)以及非營(yíng)利組織之間存在動(dòng)態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系[5]。因此，結(jié)合新的歷史任務(wù)以及伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中公民社會(huì)意識(shí)的增強(qiáng)，探討綠道政府體育組織、綠道企業(yè)體育組織、綠道非營(yíng)利體育組織在未來綠道體育的發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮政府引領(lǐng)作用，吸納各種社會(huì)力量深度參與，同步進(jìn)行體制、機(jī)制創(chuàng)新等實(shí)踐探索，以期待充分發(fā)揮綠道的體育功能效益。

1 珠三角綠道體育組織管理

1.1 珠三角綠道的管理與運(yùn)營(yíng)體制現(xiàn)狀

如圖1所示，珠三角根據(jù)綠道建設(shè)屬生態(tài)市政工程特點(diǎn)，在綠道建成運(yùn)營(yíng)管理方面采用屬地管理與分級(jí)管理結(jié)合模式。屬地管理可以由珠三角各市到區(qū)（縣）再到鎮(zhèn)（街道）一級(jí)。具體作用而言，省綠道辦起到一般參與、協(xié)調(diào)，專項(xiàng)和聯(lián)合資金支持作用；市綠道辦起到參與、協(xié)調(diào)，資金支持與監(jiān)督作用；區(qū)、縣、鎮(zhèn)街、村綠道機(jī)構(gòu)起到重要參與、維護(hù)，籌集資金、協(xié)調(diào)與立法作用；企業(yè)等私營(yíng)機(jī)構(gòu)起到重要參與、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，投資與項(xiàng)目開發(fā)作用；非營(yíng)利組織（協(xié)會(huì)、基金會(huì)）起到重要參與、維護(hù)管理，籌集資金作用；社區(qū)和自愿者起到重要參與、日常維護(hù)，籌集資金作用[6]。珠三角綠道建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其管理、運(yùn)營(yíng)應(yīng)與生態(tài)、民生工程，旅游、水利、園林、交通、農(nóng)林項(xiàng)目緊密聯(lián)系與結(jié)合。

圖1 珠三角綠道管理體制示意圖

1.2 綠道體育組織的分類

隨著體育在社會(huì)發(fā)展中的地位不斷提升，其屬性呈現(xiàn)綜合性的社會(huì)現(xiàn)象。體育組織作為一種體育社會(huì)實(shí)體是在體育活動(dòng)中為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而建構(gòu)。從法律關(guān)系層面分析，體育組織可以分類為政府型、企業(yè)型、事業(yè)型以及社會(huì)團(tuán)體型[7]。體育組織的構(gòu)成要素一般包括組織成員、組織規(guī)章與制度、組織資源以及組織目標(biāo)等。由于珠三角綠道的管理與運(yùn)營(yíng)處于起步的探索階段，就連省、市、區(qū)各級(jí)的綠道辦現(xiàn)處于臨時(shí)機(jī)構(gòu)狀態(tài)，而且從珠三角綠道管理的體制可以發(fā)現(xiàn)，政府體育部門處于一個(gè)非常次要的地位，甚至沒有列入綠道管理體系。因此，嘗試將珠三角綠道體育組織分類為政府體育組織（公共機(jī)構(gòu)）、企業(yè)體育組織（營(yíng)利機(jī)構(gòu)）、非營(yíng)利體育組織（體育協(xié)會(huì)、民間體育組織、草根體育組織、臨時(shí)體育組織等）三類，各類組織的構(gòu)成與主要職能，如表1所示。

表1 珠三角綠道體育組織類型、構(gòu)成及職能

1.3 綠道政府體育組織（公共機(jī)構(gòu)）

綠道作為一種公共基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)經(jīng)費(fèi)來源由各級(jí)政府財(cái)政全額核撥，因此在綠道建成后的運(yùn)營(yíng)與管理上，也決定了政府的主導(dǎo)地位。在綠道建設(shè)與管理中，涉及政府部門管理職能有：規(guī)劃建設(shè)行政主管部門主管綠道控制區(qū)的界限；林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)綠道控制區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)；環(huán)保行政主管部門對(duì)綠道控制區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)；文物行政主管部門對(duì)綠道控制區(qū)內(nèi)歷史文物的保護(hù)、管理和利用；旅游行政主管部門負(fù)責(zé)綠道旅游管理與制度建設(shè)[8]。隨著綠道的體育功能充分發(fā)揮，綠道體育公共服務(wù)職能的不可替代性，設(shè)立綠道體育管理專門機(jī)構(gòu)將勢(shì)在必行。綠道體育行政主觀部門可以專設(shè)機(jī)構(gòu)，也可以由各級(jí)體育局或文體行政部門兼顧，對(duì)綠道控制區(qū)內(nèi)的體育組織（個(gè)人）行為、體育組織進(jìn)行監(jiān)管與考核。綠道體育（文體）行政主管部門的工作重點(diǎn)應(yīng)是研究制定綠道體育行業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，依法加強(qiáng)綠道體育行業(yè)管理和提供服務(wù)上來，切實(shí)做好綠道的使用、維護(hù)與宣傳工作，發(fā)揮綠道體育的綜合效益。那么，對(duì)綠道政府體育組織的管理，可依據(jù)政府部門職能進(jìn)行考核、評(píng)估。

1.4 綠道企業(yè)體育組織（營(yíng)利機(jī)構(gòu)）

綠道雖然是公益性基礎(chǔ)工程，但若運(yùn)營(yíng)與維護(hù)完全依賴政府，則可能無法保證充足的財(cái)力。因此，對(duì)綠道驛站、游樂與休閑體育場(chǎng)所、自行車租賃等市場(chǎng)化程度較高的項(xiàng)目，進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)運(yùn)作，有利于增強(qiáng)綠道體育運(yùn)營(yíng)的活力。在綠道體育功能實(shí)現(xiàn)的過程中，與之相關(guān)的旅游公司、個(gè)體、中介、公園管理機(jī)構(gòu)等，營(yíng)利性組織（體育）應(yīng)運(yùn)而生。其中，旅游公司經(jīng)營(yíng)模式在珠三角綠道區(qū)域比較受歡迎。以廣州增城市為例，在綠道自行車租賃運(yùn)營(yíng)中，安達(dá)國(guó)際旅行社以承包形式，經(jīng)營(yíng)荔城街的自行車綠道，半年內(nèi)就接待游客3.83萬人次，使運(yùn)營(yíng)進(jìn)入良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，不斷提高綠道體育的經(jīng)濟(jì)效益[9]。為適應(yīng)增城市自行車休閑健身綠道旅游業(yè)的發(fā)展，提高綠道旅游安全、服務(wù)和管理水平，做到以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和技能化服務(wù)廣大游客，保障旅游團(tuán)（者）和自行車綠道旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，根據(jù)《廣東省旅游管理?xiàng)l例》和《廣州市旅游管理?xiàng)l例》，特制訂增城綠道自行車休閑健身旅游服務(wù)管理指南。綠道旅游經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)與綠道產(chǎn)權(quán)單位簽訂經(jīng)營(yíng)協(xié)議并報(bào)送增城市旅游局備案。綠道旅游經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)主動(dòng)接受增城市旅游局、增城市旅游協(xié)會(huì)的管理。

1.5 綠道非營(yíng)利體育組織（民間社團(tuán)、草根組織）

這里講到的綠道體育非營(yíng)利組織包括具有法人資格綠道體育社團(tuán)和不具備法人資格（未注冊(cè)）的綠道草根體育組織、綠道臨時(shí)體育組織等。在體育公共服務(wù)視角下單項(xiàng)體育組織是帶有服務(wù)性質(zhì)和公益性質(zhì)的體育公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，以服務(wù)目標(biāo)多元化和均等化為發(fā)展趨勢(shì)[10]。在珠三角綠道體育非營(yíng)利單項(xiàng)組織中，以綠道自行車協(xié)會(huì)為例，其管理與運(yùn)營(yíng)可以借鑒英國(guó)柔道協(xié)會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)。（1）可以設(shè)立一個(gè)省綠道自行車總會(huì)，對(duì)全省綠道自行車協(xié)會(huì)進(jìn)行政策法規(guī)、規(guī)章制度與目標(biāo)任務(wù)的管理；（2）在珠三角各市設(shè)立綠道自行車分會(huì)，尋找合作雙贏伙伴；（3）取得省級(jí)甚至國(guó)家層面的支持，將協(xié)會(huì)自行車相關(guān)業(yè)務(wù)獲得國(guó)內(nèi)、省內(nèi)高度認(rèn)可，例如，教練員培訓(xùn)、賽事推介等；（4）協(xié)會(huì)資金來源于政府與市場(chǎng)運(yùn)作（非營(yíng)利性質(zhì)）。

綠道草根體育組織是最值得關(guān)注的，因?yàn)檎w育組織、企業(yè)營(yíng)利性質(zhì)體育組織、以及注冊(cè)合法體育社團(tuán)，均具有比較完整的管理機(jī)制與制度體系，而草根體育組織在政策支持與法規(guī)保障方面都處于模糊狀態(tài)，但是在綠道體育效益層面，草根體育組織又是參與人數(shù)最多，影響面積最大的。無論是城市綠道、社區(qū)綠道草根體育組織，還是農(nóng)村綠道體育組織，都是由相關(guān)運(yùn)動(dòng)愛好者自愿組成，以自主管理形式呈現(xiàn)。綠道草根體育組織在法律框架內(nèi)獨(dú)立運(yùn)作，以自治為主，但服從村委會(huì)、街道辦事處的有關(guān)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)[11]，不存在上下級(jí)的管理關(guān)系。對(duì)于具有非政府性、自主性、公益性、不穩(wěn)定性以及自愿性等特征的綠道草根體育組織管理，重點(diǎn)是給予一定活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支持的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估。通過對(duì)其運(yùn)作效果等評(píng)價(jià)來規(guī)范與引導(dǎo)，使其更好地服務(wù)于大眾。

2 制度困境與制度建設(shè)

2.1 綠道體育組織管理制度困境

2.1.1 綠道體育組織管理規(guī)章的缺失，綠道政府體育組織職能模糊 《廣東省綠道控制區(qū)劃定與管制工作指引》是廣東省首部綠道管理的政府規(guī)章。綠道制度建設(shè)在國(guó)內(nèi)還在探索階段。目前，國(guó)內(nèi)還沒有專門關(guān)于綠道建設(shè)和管理機(jī)制的法律、法規(guī)。珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)在全國(guó)率先開展，為進(jìn)一步規(guī)范綠道網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理工作，制定專門的綠道建設(shè)和管理的相關(guān)規(guī)定十分必要，也是綠道軟件建設(shè)的重中之重。在珠三角綠道的規(guī)劃與建設(shè)階段，綠道的體育功能以及體育政府主管部門被弱化，這也導(dǎo)致現(xiàn)階段綠道體育組織管理制度的薄弱，甚至缺失。在綠道建成后的運(yùn)營(yíng)階段，綠道體育的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，以及在體育公共服務(wù)中的作用將越來越明顯。因此，制定綠道體育組織的管理規(guī)章，確立綠道政府體育組織的職能地位與作用，也將勢(shì)在必行。

2.1.2 過度市場(chǎng)化，過度強(qiáng)化綠道體育的經(jīng)濟(jì)功能 珠三角綠道建成后的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)已經(jīng)初見成效，特別是綠道網(wǎng)在帶動(dòng)屬地旅游、運(yùn)動(dòng)、餐飲、商貿(mào)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，經(jīng)濟(jì)效益以及提高屬地農(nóng)民收入效果明顯。以廣州增城市綠道市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)為例，僅“綠道大排檔”這一項(xiàng)，每月就能吸引3萬游客來體驗(yàn)“農(nóng)家樂”，創(chuàng)造綠道維護(hù)、治安、衛(wèi)生管理這類直接就業(yè)崗位1 000個(gè)，“農(nóng)家樂”這類間接就業(yè)崗位3 000個(gè)；2009年，休閑旅游收人達(dá)5億元，同比增長(zhǎng)128 ％[12]。綠道是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，綠道建成后的運(yùn)營(yíng)要切實(shí)提高管理水平，以推動(dòng)綠道網(wǎng)永續(xù)利用。在綠道管理尚處于探索階段時(shí)，過度的市場(chǎng)商業(yè)運(yùn)作，將會(huì)使得綠道營(yíng)利組織盲目追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，造成生態(tài)、環(huán)境壓力，甚至違背綠道建設(shè)“生態(tài)、低碳”的初衷。

2.1.3 綠道非營(yíng)利體育組織管理薄弱 珠三角綠道非營(yíng)利體育組織管理困境主要表現(xiàn)在：（1）對(duì)綠道非營(yíng)利體育組織的監(jiān)督機(jī)制不健全。特別是以自愿組織、自主管理的草根組織、臨時(shí)組織的監(jiān)管，基本處于真空狀態(tài)。（2）對(duì)綠道非營(yíng)利體育組織保障機(jī)制缺失?，F(xiàn)有的綠道管理規(guī)章制度，對(duì)綠道非營(yíng)利體育組織的發(fā)展、運(yùn)營(yíng)效果等，缺乏明確化與具體化。（3）對(duì)綠道非營(yíng)利體育組織管理體制存在不合理性，存在“兩極化”現(xiàn)象。對(duì)注冊(cè)的合法體育組織（例如，自行車協(xié)會(huì)等）過多沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代管理辦法，實(shí)行“一政府”制，管的太嚴(yán)；而對(duì)于沒有注冊(cè)，未獲得合法地位的草根組織，實(shí)行放任狀態(tài)，甚至不管不問，任其“自生自滅”。

2.2 綠道體育組織管理制度化保障

2.2.1 屬地管理，突出管理制度制定的本土化特色 珠三角綠道建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，實(shí)行屬地經(jīng)營(yíng)管理的大原則。因此，珠三角各市、區(qū)（縣），甚至鎮(zhèn)（村）級(jí)在制定綠道體育組織管理制度時(shí)，在不違背現(xiàn)有上一級(jí)規(guī)章的前提下，大可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際，突出制度建設(shè)的本土化與實(shí)用性。以綠道營(yíng)利體育組織為例，在《體育法》后，國(guó)家先后于1995年、1996年發(fā)布了《經(jīng)營(yíng)性武術(shù)組織管理規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理的通知》，這些前期的法令制度對(duì)珠三角綠道營(yíng)利體育組織的經(jīng)營(yíng)行為、專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、法律制度協(xié)調(diào)與統(tǒng)一等，提供重要參考。在不與上一級(jí)法規(guī)相沖突的前提下，各市盡可以創(chuàng)新綠道營(yíng)利組織的運(yùn)營(yíng)模式、管理理論體系等等。

2.2.2 激勵(lì)政策與評(píng)估機(jī)制建設(shè)，“兩手抓，兩手硬” 珠三角在綠道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各個(gè)階段應(yīng)制定大量激勵(lì)政策出臺(tái)并實(shí)施。在綠道體育組織的管理方面：（1）將綠道體育運(yùn)營(yíng)效果作為政府體育組織的政績(jī)考核內(nèi)容；（2）對(duì)綠道營(yíng)利組織中公共服務(wù)性較強(qiáng)的，實(shí)行稅收減免等財(cái)政策略刺激，例如自行車租賃等；（3）對(duì)綠道非營(yíng)利體育組織進(jìn)行制度與資金上的激勵(lì)。例如對(duì)合法組織給予更多的自主權(quán)，對(duì)草根組織給予更多資金支持等。建立評(píng)估機(jī)制是體育組織自律與它律十分有效的途徑[13]。對(duì)珠三角綠道體育組織的管理與制度化保障中，制定科學(xué)的組織績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，能夠規(guī)范政府體育組織的行為，促進(jìn)企業(yè)體育組織合法、理性經(jīng)營(yíng)，幫助非營(yíng)利體育組織，特別是草根組織正確認(rèn)識(shí)自我，及時(shí)修正自身的缺陷。

2.2.3 綠道體育組織運(yùn)作的法規(guī)保障 提升珠三角綠道體育組織運(yùn)作的法規(guī)保障，（1）可以約束政府體育組織行為，使其全身心投入到綠道體育公共事業(yè)上；（2）可逐步提升綠道營(yíng)利性體育組織的法律地位，擴(kuò)大綠道體育企業(yè)法人化的經(jīng)營(yíng)，使其在綠道體育事業(yè)發(fā)展過程發(fā)揮更大作用；（3）對(duì)于綠道非營(yíng)利體育組織，從行政法規(guī)上看，合法與非法的標(biāo)準(zhǔn)就是“登記”[14]。特別是對(duì)于涉及范圍最為廣泛的綠道草根體育組織，都是沒有依法登記，獨(dú)立開展綠道體育活動(dòng)，處于非法狀態(tài)，但是從法律角度講其組織行為并不構(gòu)成犯罪。于是，便出現(xiàn)了大量的綠道草根體育組織未經(jīng)依法登記，從事組織活動(dòng)，卻沒有被追究、取締的現(xiàn)象。所以，在制定綠道體育組織運(yùn)作法規(guī)保障時(shí)，對(duì)這些草根組織是設(shè)立特殊區(qū)域，還是降低、簡(jiǎn)化登記的門檻和程序，值得思考。

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Study on Organization Management and System of Greenway Sports——A Case of Pearl River Delta Greenway

XIE Dong-xing

Using the method of documentary and investigation, this paper analyzed the planning and construction, management and operation system of the Pearl River Delta greenway; greenway sports organization is divided into government sports organization （Institutions）, enterprise sports organization （NPO）, non-profit sports organizations （sports associations, grassroots sports organizations） three, and expounded the management principle of all types of greenway sports organization; deletion, analyzed greenway sports organization and management system construction of the greenway sports organization and management regulations of the greenway, greenway sports excessive mercerization of non-profit sports organization and management is weak dilemma, put forward: outstanding management system develop localization, incentives and evaluation mechanism construction with both hands and operation regulations to protect.

Pearl River Delta; Greenway sports or generation; Government; Enterprise; grassroots organizations; Non-profit organization

1007―6891（2014）02―0012―04

G80-053

A

2013-09-18

2012年廣東省體育局軟科學(xué)項(xiàng)目（編號(hào)：YT12127）階段成果；2011年廣東省體育局軟科學(xué)青年項(xiàng)目（編號(hào)：YT11103）。

廣東培正學(xué)院體育部，廣東 廣州，510830。

P.E. Dept. of Guangdong Peizheng College, Guangdong Guangzhou, 510830, China.