劉建珍

維權(quán)不要街上的民主，要屋子里的民主

劉建珍

■專家名片

楊小軍

法學(xué)博士。國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大課題首席專家，最高人民法院案例指導(dǎo)工作專家委員會(huì)委員。

規(guī)則是社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)秩序，沒(méi)有了規(guī)則社會(huì)必然處于無(wú)序的狀態(tài)。當(dāng)社會(huì)缺少規(guī)則時(shí)，人們將失去方向，也將失去安全感。這顯然是一種需要警惕的現(xiàn)象。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2013年社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》指出，中國(guó)近年來(lái)每年發(fā)生的群體性事件可達(dá)十余萬(wàn)起，而過(guò)去五年來(lái)因環(huán)境污染問(wèn)題引發(fā)的群體性事件明顯增多，較典型的包括：2007年廈門(mén)“PX事件”、2009年廣東“番禺反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠事件”、2012年四川“什邡反對(duì)興建鉬銅項(xiàng)目事件”等。群體性事件凸顯了規(guī)則缺失的惡果，而伴隨其來(lái)的暴力行動(dòng)，更讓人擔(dān)憂。如何重構(gòu)規(guī)則意識(shí)，實(shí)現(xiàn)理性維權(quán)？帶著疑問(wèn)本刊記者專訪了國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授。

暴力維權(quán)有兩大肇事源

中華環(huán)境：5月10日，杭州市余杭區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目抗議引發(fā)了暴力行為，某種程度上這反映了居民權(quán)利意識(shí)和社會(huì)治理參與度的提高，但近年來(lái)，國(guó)內(nèi)環(huán)境維權(quán)行動(dòng)出現(xiàn)的暴力化傾向讓人很是擔(dān)憂。您如何看待這種暴力維權(quán)？

楊小軍：我認(rèn)為有兩方面的原因。一方面是現(xiàn)在公眾的權(quán)利意識(shí)在增長(zhǎng)，但規(guī)則意識(shí)并沒(méi)有什么進(jìn)步，公眾覺(jué)得傷害到自身權(quán)利的時(shí)候就采用體制外的方式去維權(quán)，比如游行示威、打砸搶、網(wǎng)上調(diào)侃等等，用極端的方式逼迫當(dāng)?shù)卣饝?yīng)，這是權(quán)利意識(shí)畸形增長(zhǎng)，但規(guī)則意識(shí)沒(méi)跟上，導(dǎo)致失衡。越來(lái)越多的人一有事情就用這種極端方式，這是違法的，這點(diǎn)還是要明確的。

另一方面也說(shuō)明，體制內(nèi)的表達(dá)方式不能適應(yīng)現(xiàn)在公眾的需求，我們?cè)隗w制機(jī)制上的建設(shè)是比較滯后的。雖然我們的原則都有了。這兩年我們看到了兩方面的進(jìn)步，一是涉及到環(huán)境的重大項(xiàng)目或重大決策，政府提出決策要科學(xué)化、民主化、法制化，從制度建設(shè)上來(lái)看，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。二是在實(shí)際操作中，在一定程度上建立了公眾訴求表達(dá)的途徑和制度。比如，我們?cè)黾恿松鐓^(qū)居民代表和行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)征求意見(jiàn)。雖然有這兩方面的進(jìn)步，但相對(duì)社會(huì)的需求來(lái)說(shuō)差別還比較大。征求意見(jiàn)是有選擇的，不是廣開(kāi)言路的征求意見(jiàn)。環(huán)境既然涉及到每一個(gè)人，就應(yīng)該向社會(huì)公眾征求而不是向某一個(gè)行業(yè)、某一個(gè)地區(qū)、某一個(gè)組織或者自上而下對(duì)指定的代表征求意見(jiàn)，不給普通公眾提供參與的入口。既然進(jìn)不來(lái)，或者說(shuō)進(jìn)來(lái)很不方便，那公眾就會(huì)找一個(gè)體制外的方式。另外，公眾的意見(jiàn)一旦反映上來(lái)，政府怎么來(lái)平衡各方利益？在這方面，我認(rèn)為政府跟公眾的需求是不同的。政府覺(jué)得征求意見(jiàn)了，你的意見(jiàn)我知道了，但是你這個(gè)意見(jiàn)不行，我不聽(tīng)。公眾感覺(jué)是說(shuō)了也白說(shuō)，那干脆拿腳投票。這顯然不是一個(gè)全民投票制度，民主也沒(méi)到這個(gè)程度，但是對(duì)要建項(xiàng)目附近的公民，他們的意見(jiàn)政府應(yīng)創(chuàng)造、發(fā)展出機(jī)制來(lái)回應(yīng)和平衡各方利益，而這個(gè)平衡的過(guò)程要讓老百姓看到，不能關(guān)上門(mén)來(lái)平衡。關(guān)上門(mén)就會(huì)產(chǎn)生情緒對(duì)抗從而導(dǎo)致不認(rèn)同感，進(jìn)而使得政府決策失去權(quán)威和公信力，最后導(dǎo)致你不按照我的來(lái)，我們就去鬧，就去砸，試圖制造壓力迫使政府放棄自己的初衷。

政府需要政治智慧公眾需要法治教養(yǎng)

中華環(huán)境：您認(rèn)為暴力維權(quán)歸根結(jié)底是政府跟公眾溝通不暢，不能達(dá)到雙方的預(yù)期？

楊小軍：對(duì)，我認(rèn)為溝通得在陽(yáng)光下，要形成一種透明的機(jī)制。老百姓的意見(jiàn)也不一定都對(duì)，部分老百姓的利益是否兼顧到其他人？這需要政府花很大的功夫，動(dòng)很多腦筋，運(yùn)用政治智慧，做出決策。當(dāng)前政府在決策上表現(xiàn)出兩個(gè)缺陷：一是決策的時(shí)候比較匆忙，雖然也征求意見(jiàn)了，但是很不夠，所以初始的動(dòng)作就帶有缺陷，一旦出現(xiàn)暴力維權(quán)，政府就害怕了。二是放棄項(xiàng)目。從雙贏的初衷，到最后成了雙輸。但其實(shí)還可以有第三種途徑，就是既把項(xiàng)目建起來(lái)，又讓公眾接受。當(dāng)然這會(huì)有很大的阻力，需要很大的政治智慧。

中華環(huán)境：那您覺(jué)得回歸理性維權(quán)，政府、公眾、企業(yè)各主體應(yīng)該怎么做？

2013年5月10日，昆明市政府就中石油安寧煉化項(xiàng)目召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，回應(yīng)市民關(guān)心的相關(guān)問(wèn)題。昆明年規(guī)模千萬(wàn)噸的中石油煉化項(xiàng)目引發(fā)了民眾對(duì)周邊環(huán)境的擔(dān)憂，一些市民在昆明市中心街頭用和平的方式表達(dá)自己的訴求。圖為記者提問(wèn)。CNS/供圖

楊小軍：我覺(jué)得政府在形成決策之前就應(yīng)該有一種有效、廣泛的途徑讓公眾參與進(jìn)來(lái)，首先信息要公開(kāi)透明，包括政府的難處、項(xiàng)目決策涉及到的各種利害關(guān)系。其次，要給予公眾足夠的表達(dá)機(jī)會(huì)和途徑，讓更多的人能夠表達(dá)。對(duì)表達(dá)的意見(jiàn)進(jìn)行平衡和拿捏都是在走一種中間路線，絕對(duì)的這樣或那樣可能都是不行的，你可能在兩個(gè)絕對(duì)中間取一個(gè)相對(duì)，這個(gè)決策拿捏的過(guò)程需要向公眾交代，讓公眾看到你是出于公心、各種利益的平衡做出的決策，對(duì)政府來(lái)講，這種體制機(jī)制的完善非常重要。簡(jiǎn)單的要么上項(xiàng)目，要么就算了，是政府的一種懶政思維，顯得很幼稚、不成熟。

對(duì)于公眾，首先要做的是必須回到體制內(nèi)來(lái)，發(fā)生任何事情通過(guò)合法的途徑去反映。其實(shí)公眾自己也清楚，沒(méi)有什么事情是通過(guò)非法途徑來(lái)解決的，所以老百姓也是需要法治教育和培養(yǎng)的。公眾還應(yīng)該有一些維權(quán)組織，從很多經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這是一種成功的模式。

反映民意，基層組織比NGO更有效

中華環(huán)境：新《環(huán)保法》擴(kuò)大了公益訴訟主體，更多的民間環(huán)保組織可以獲得這一資格來(lái)維權(quán)。

楊小軍：NGO也是一種途徑，但在中國(guó)，目前有效的途徑還是基層群眾組織、基層黨委、基層政府來(lái)真實(shí)的反映民意，這個(gè)比較有可操作性。比如，村委會(huì)、居委會(huì)、街道辦事處、工會(huì)等。基層組織負(fù)責(zé)意見(jiàn)的上傳下達(dá)，決策之前，居委會(huì)能不能開(kāi)個(gè)會(huì)征求大家的意見(jiàn)？完全可以。從民眾的角度，先要解決他的表達(dá)渠道，誰(shuí)來(lái)做比較暢通呢，我認(rèn)為仍然是我們六十多年來(lái)形成的基層社會(huì)團(tuán)體、基層政府和基層黨委，相對(duì)來(lái)講，比NGO更有效。

中華環(huán)境：目前，基層組織能夠參與這種訴求傳達(dá)么？條件成熟么？

楊小軍：目前也只是倡導(dǎo)，還是比較務(wù)虛的說(shuō)，沒(méi)有放開(kāi)。比如說(shuō)憑什么開(kāi)這個(gè)會(huì)，得下個(gè)文件才能開(kāi)會(huì)。中國(guó)的模式是自上而下的，上邊發(fā)文件，下邊的村委會(huì)、居委會(huì)才會(huì)去干。

中華環(huán)境：當(dāng)下，我們需要做的是培養(yǎng)公眾求助于基層組織的意識(shí)，推動(dòng)文件下達(dá)和事情解決？

楊小軍：對(duì)，不要通過(guò)上街的方式，要心平氣和的聚到一起，坐下會(huì)談，老百姓一起表達(dá)訴求。如果這個(gè)意見(jiàn)能夠表達(dá)上去，干嘛要去街上呢？形象的說(shuō)，就是不要街上的民主，要屋子里面的民主，還是走體制內(nèi)，所以體制內(nèi)必須要暢通。另外，理性維權(quán)還需要解決公益訴訟的問(wèn)題，對(duì)于這種要建項(xiàng)目，走公益訴訟，從目前的法律上來(lái)看還是存在缺陷的，法律只對(duì)已經(jīng)形成環(huán)境危害的才有公益訴訟。因此對(duì)建不建這個(gè)項(xiàng)目是否可以讓第三方來(lái)評(píng)議一下？我覺(jué)得由政府一家去做這個(gè)事情不合適。應(yīng)由獨(dú)立、權(quán)威的第三方來(lái)平衡各方利益。就目前的體制而言，最有效的還是人大，他們應(yīng)該出面。環(huán)保項(xiàng)目在做之前，可以讓人大代表們通過(guò)體制內(nèi)的方式去問(wèn)問(wèn)政，問(wèn)問(wèn)你怎么做的，為什么這樣做。老百姓在電視里能看到官員的應(yīng)對(duì)、回答，大家對(duì)你認(rèn)同還是不認(rèn)同，都會(huì)有自然的反應(yīng)。如果大家覺(jué)得你說(shuō)得有道理，那可能很多人你不用去做工作，就解決問(wèn)題了。

新《環(huán)保法》解決不了環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的沖突

中華環(huán)境：部分群體事件是因?yàn)槠髽I(yè)的項(xiàng)目才產(chǎn)生了政府跟公眾貌似對(duì)立的情況出現(xiàn)，目前，新《環(huán)保法》加大了對(duì)污染企業(yè)的處罰力度。您怎么看？

楊小軍：法律關(guān)鍵還是看實(shí)施。能不能真正實(shí)施，做到位？我覺(jué)得還有很長(zhǎng)的一段路，因?yàn)橹袊?guó)法律實(shí)施的大環(huán)境還有很長(zhǎng)的一段路要走。環(huán)保項(xiàng)目之所以難，問(wèn)題的核心在環(huán)境權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)之間的沖突?？赡芤?yàn)轫?xiàng)目獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入，卻又會(huì)損害人們的環(huán)境權(quán)。實(shí)際上是這兩者之間的矛盾，新的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不過(guò)來(lái)，舊的發(fā)展方式卻能輕車(chē)熟路地獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中華環(huán)境：新《環(huán)保法》沒(méi)解決這個(gè)沖突？

楊小軍：它解決不了，從行業(yè)角度、環(huán)保角度來(lái)看，撐到天，你也就是個(gè)環(huán)保行業(yè)問(wèn)題，最多是個(gè)環(huán)境權(quán)問(wèn)題，仍然解決不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境的關(guān)系是可以變化的，可以是沖突矛盾，也可以是不沖突和不矛盾，但是不沖突和不矛盾非常的艱難，需要長(zhǎng)期的探索，就是我們講的，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，什么樣的調(diào)整既能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能保障環(huán)境？這是不容易的。比如說(shuō)新能源，新能源是好，可不掙錢(qián)，賠本賺吆喝，這就涉及到很多其他問(wèn)題。

法律在環(huán)境維權(quán)中充當(dāng)何種角色？

中華環(huán)境：那您覺(jué)得法律應(yīng)該扮演什么角色？

楊小軍：我覺(jué)得有三個(gè)作用。第一，管住老百姓。老百姓要表達(dá)，就要通過(guò)法律途徑。第二，管住企業(yè)。如果違法，我覺(jué)得罰款不管用，該關(guān)的關(guān)，該限的限。這個(gè)要能做到就是一個(gè)很大的進(jìn)步。目前法律是足夠了，但是執(zhí)行的時(shí)候人們下不了狠心。為什么呢？背后的阻力是這個(gè)環(huán)保項(xiàng)目對(duì)本地的發(fā)展、就業(yè)是有好處的。盡管它有污染，但畢竟有一個(gè)刀下見(jiàn)菜的稅收、就業(yè)問(wèn)題，有一個(gè)GDP的問(wèn)題，你不能否認(rèn)。所有的政府部門(mén)比我們清楚，最終要做的是一個(gè)選擇，經(jīng)濟(jì)還是環(huán)保？多數(shù)地方政府選的是經(jīng)濟(jì)，只有老百姓鬧得太厲害了之后，環(huán)保問(wèn)題變成了政治問(wèn)題，才會(huì)害怕。三，管住黨政干部。我們不要等老百姓將其變成政治問(wèn)題，我們自己先將其變成政治問(wèn)題，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究，拿他的烏紗帽來(lái)抵發(fā)展的沖動(dòng)。

中華環(huán)境：您認(rèn)為如何發(fā)揮這三個(gè)作用？

楊小軍：中國(guó)法律的落實(shí)靠三個(gè)，一是領(lǐng)導(dǎo)重視，二要公眾監(jiān)督，三靠司法底線。領(lǐng)導(dǎo)重視靠責(zé)任追究，問(wèn)責(zé)。如果因?yàn)椴蛔袷亍董h(huán)保法》而惹出了亂子，那就把你免了。這是很重要的問(wèn)題。此外，中國(guó)的司法在體制內(nèi)還屬于最后一道防線，那法院能不能堅(jiān)守正義？我認(rèn)為要對(duì)法院涉及環(huán)保的案件拿出來(lái)公開(kāi)審理，讓公眾監(jiān)督。制度能不能有效的實(shí)施是要靠陽(yáng)光下公眾的社會(huì)監(jiān)督，從全世界來(lái)看這都是一種有效的模式，關(guān)上門(mén)來(lái)產(chǎn)生很多問(wèn)題，打開(kāi)門(mén)來(lái)人們都會(huì)按照正規(guī)的模式去操作。所以，無(wú)論是責(zé)任的追究還是法院的監(jiān)督，對(duì)于司法原則的最后一道防守，都必須匯集在公眾的監(jiān)督之下，如果足夠的公開(kāi)透明，相信大家都會(huì)守規(guī)矩，都會(huì)去實(shí)施。如果關(guān)上門(mén)來(lái)呢，那就不一定了。

中華環(huán)境：感謝楊教授接受本雜志的采訪，通過(guò)對(duì)您的采訪我們厘清了維權(quán)與民主的關(guān)系，維權(quán)必須要在一定的規(guī)則下進(jìn)行，否則就是對(duì)民主的矯枉過(guò)正。