劉建珍
維權(quán)不要街上的民主,要屋子里的民主
劉建珍
■專家名片
法學(xué)博士。國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授、博士生導(dǎo)師,中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大課題首席專家,最高人民法院案例指導(dǎo)工作專家委員會(huì)委員。
規(guī)則是社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)秩序,沒(méi)有了規(guī)則社會(huì)必然處于無(wú)序的狀態(tài)。當(dāng)社會(huì)缺少規(guī)則時(shí),人們將失去方向,也將失去安全感。這顯然是一種需要警惕的現(xiàn)象。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2013年社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》指出,中國(guó)近年來(lái)每年發(fā)生的群體性事件可達(dá)十余萬(wàn)起,而過(guò)去五年來(lái)因環(huán)境污染問(wèn)題引發(fā)的群體性事件明顯增多,較典型的包括:2007年廈門(mén)“PX事件”、2009年廣東“番禺反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠事件”、2012年四川“什邡反對(duì)興建鉬銅項(xiàng)目事件”等。群體性事件凸顯了規(guī)則缺失的惡果,而伴隨其來(lái)的暴力行動(dòng),更讓人擔(dān)憂。如何重構(gòu)規(guī)則意識(shí),實(shí)現(xiàn)理性維權(quán)?帶著疑問(wèn)本刊記者專訪了國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授。
中華環(huán)境:5月10日,杭州市余杭區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目抗議引發(fā)了暴力行為,某種程度上這反映了居民權(quán)利意識(shí)和社會(huì)治理參與度的提高,但近年來(lái),國(guó)內(nèi)環(huán)境維權(quán)行動(dòng)出現(xiàn)的暴力化傾向讓人很是擔(dān)憂。您如何看待這種暴力維權(quán)?
楊小軍:我認(rèn)為有兩方面的原因。一方面是現(xiàn)在公眾的權(quán)利意識(shí)在增長(zhǎng),但規(guī)則意識(shí)并沒(méi)有什么進(jìn)步,公眾覺(jué)得傷害到自身權(quán)利的時(shí)候就采用體制外的方式去維權(quán),比如游行示威、打砸搶、網(wǎng)上調(diào)侃等等,用極端的方式逼迫當(dāng)?shù)卣饝?yīng),這是權(quán)利意識(shí)畸形增長(zhǎng),但規(guī)則意識(shí)沒(méi)跟上,導(dǎo)致失衡。越來(lái)越多的人一有事情就用這種極端方式,這是違法的,這點(diǎn)還是要明確的。
另一方面也說(shuō)明,體制內(nèi)的表達(dá)方式不能適應(yīng)現(xiàn)在公眾的需求,我們?cè)隗w制機(jī)制上的建設(shè)是比較滯后的。雖然我們的原則都有了。這兩年我們看到了兩方面的進(jìn)步,一是涉及到環(huán)境的重大項(xiàng)目或重大決策,政府提出決策要科學(xué)化、民主化、法制化,從制度建設(shè)上來(lái)看,這是一個(gè)很大的進(jìn)步。二是在實(shí)際操作中,在一定程度上建立了公眾訴求表達(dá)的途徑和制度。比如,我們?cè)黾恿松鐓^(qū)居民代表和行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)征求意見(jiàn)。雖然有這兩方面的進(jìn)步,但相對(duì)社會(huì)的需求來(lái)說(shuō)差別還比較大。征求意見(jiàn)是有選擇的,不是廣開(kāi)言路的征求意見(jiàn)。環(huán)境既然涉及到每一個(gè)人,就應(yīng)該向社會(huì)公眾征求而不是向某一個(gè)行業(yè)、某一個(gè)地區(qū)、某一個(gè)組織或者自上而下對(duì)指定的代表征求意見(jiàn),不給普通公眾提供參與的入口。既然進(jìn)不來(lái),或者說(shuō)進(jìn)來(lái)很不方便,那公眾就會(huì)找一個(gè)體制外的方式。另外,公眾的意見(jiàn)一旦反映上來(lái),政府怎么來(lái)平衡各方利益?在這方面,我認(rèn)為政府跟公眾的需求是不同的。政府覺(jué)得征求意見(jiàn)了,你的意見(jiàn)我知道了,但是你這個(gè)意見(jiàn)不行,我不聽(tīng)。公眾感覺(jué)是說(shuō)了也白說(shuō),那干脆拿腳投票。這顯然不是一個(gè)全民投票制度,民主也沒(méi)到這個(gè)程度,但是對(duì)要建項(xiàng)目附近的公民,他們的意見(jiàn)政府應(yīng)創(chuàng)造、發(fā)展出機(jī)制來(lái)回應(yīng)和平衡各方利益,而這個(gè)平衡的過(guò)程要讓老百姓看到,不能關(guān)上門(mén)來(lái)平衡。關(guān)上門(mén)就會(huì)產(chǎn)生情緒對(duì)抗從而導(dǎo)致不認(rèn)同感,進(jìn)而使得政府決策失去權(quán)威和公信力,最后導(dǎo)致你不按照我的來(lái),我們就去鬧,就去砸,試圖制造壓力迫使政府放棄自己的初衷。
中華環(huán)境:您認(rèn)為暴力維權(quán)歸根結(jié)底是政府跟公眾溝通不暢,不能達(dá)到雙方的預(yù)期?
楊小軍:對(duì),我認(rèn)為溝通得在陽(yáng)光下,要形成一種透明的機(jī)制。老百姓的意見(jiàn)也不一定都對(duì),部分老百姓的利益是否兼顧到其他人?這需要政府花很大的功夫,動(dòng)很多腦筋,運(yùn)用政治智慧,做出決策。當(dāng)前政府在決策上表現(xiàn)出兩個(gè)缺陷:一是決策的時(shí)候比較匆忙,雖然也征求意見(jiàn)了,但是很不夠,所以初始的動(dòng)作就帶有缺陷,一旦出現(xiàn)暴力維權(quán),政府就害怕了。二是放棄項(xiàng)目。從雙贏的初衷,到最后成了雙輸。但其實(shí)還可以有第三種途徑,就是既把項(xiàng)目建起來(lái),又讓公眾接受。當(dāng)然這會(huì)有很大的阻力,需要很大的政治智慧。
中華環(huán)境:那您覺(jué)得回歸理性維權(quán),政府、公眾、企業(yè)各主體應(yīng)該怎么做?
2013年5月10日,昆明市政府就中石油安寧煉化項(xiàng)目召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì),回應(yīng)市民關(guān)心的相關(guān)問(wèn)題。昆明年規(guī)模千萬(wàn)噸的中石油煉化項(xiàng)目引發(fā)了民眾對(duì)周邊環(huán)境的擔(dān)憂,一些市民在昆明市中心街頭用和平的方式表達(dá)自己的訴求。圖為記者提問(wèn)。CNS/供圖
楊小軍:我覺(jué)得政府在形成決策之前就應(yīng)該有一種有效、廣泛的途徑讓公眾參與進(jìn)來(lái),首先信息要公開(kāi)透明,包括政府的難處、項(xiàng)目決策涉及到的各種利害關(guān)系。其次,要給予公眾足夠的表達(dá)機(jī)會(huì)和途徑,讓更多的人能夠表達(dá)。對(duì)表達(dá)的意見(jiàn)進(jìn)行平衡和拿捏都是在走一種中間路線,絕對(duì)的這樣或那樣可能都是不行的,你可能在兩個(gè)絕對(duì)中間取一個(gè)相對(duì),這個(gè)決策拿捏的過(guò)程需要向公眾交代,讓公眾看到你是出于公心、各種利益的平衡做出的決策,對(duì)政府來(lái)講,這種體制機(jī)制的完善非常重要。簡(jiǎn)單的要么上項(xiàng)目,要么就算了,是政府的一種懶政思維,顯得很幼稚、不成熟。
對(duì)于公眾,首先要做的是必須回到體制內(nèi)來(lái),發(fā)生任何事情通過(guò)合法的途徑去反映。其實(shí)公眾自己也清楚,沒(méi)有什么事情是通過(guò)非法途徑來(lái)解決的,所以老百姓也是需要法治教育和培養(yǎng)的。公眾還應(yīng)該有一些維權(quán)組織,從很多經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,這是一種成功的模式。
中華環(huán)境:新《環(huán)保法》擴(kuò)大了公益訴訟主體,更多的民間環(huán)保組織可以獲得這一資格來(lái)維權(quán)。
楊小軍:NGO也是一種途徑,但在中國(guó),目前有效的途徑還是基層群眾組織、基層黨委、基層政府來(lái)真實(shí)的反映民意,這個(gè)比較有可操作性。比如,村委會(huì)、居委會(huì)、街道辦事處、工會(huì)等。基層組織負(fù)責(zé)意見(jiàn)的上傳下達(dá),決策之前,居委會(huì)能不能開(kāi)個(gè)會(huì)征求大家的意見(jiàn)?完全可以。從民眾的角度,先要解決他的表達(dá)渠道,誰(shuí)來(lái)做比較暢通呢,我認(rèn)為仍然是我們六十多年來(lái)形成的基層社會(huì)團(tuán)體、基層政府和基層黨委,相對(duì)來(lái)講,比NGO更有效。
中華環(huán)境:目前,基層組織能夠參與這種訴求傳達(dá)么?條件成熟么?
楊小軍:目前也只是倡導(dǎo),還是比較務(wù)虛的說(shuō),沒(méi)有放開(kāi)。比如說(shuō)憑什么開(kāi)這個(gè)會(huì),得下個(gè)文件才能開(kāi)會(huì)。中國(guó)的模式是自上而下的,上邊發(fā)文件,下邊的村委會(huì)、居委會(huì)才會(huì)去干。
中華環(huán)境:當(dāng)下,我們需要做的是培養(yǎng)公眾求助于基層組織的意識(shí),推動(dòng)文件下達(dá)和事情解決?
楊小軍:對(duì),不要通過(guò)上街的方式,要心平氣和的聚到一起,坐下會(huì)談,老百姓一起表達(dá)訴求。如果這個(gè)意見(jiàn)能夠表達(dá)上去,干嘛要去街上呢?形象的說(shuō),就是不要街上的民主,要屋子里面的民主,還是走體制內(nèi),所以體制內(nèi)必須要暢通。另外,理性維權(quán)還需要解決公益訴訟的問(wèn)題,對(duì)于這種要建項(xiàng)目,走公益訴訟,從目前的法律上來(lái)看還是存在缺陷的,法律只對(duì)已經(jīng)形成環(huán)境危害的才有公益訴訟。因此對(duì)建不建這個(gè)項(xiàng)目是否可以讓第三方來(lái)評(píng)議一下?我覺(jué)得由政府一家去做這個(gè)事情不合適。應(yīng)由獨(dú)立、權(quán)威的第三方來(lái)平衡各方利益。就目前的體制而言,最有效的還是人大,他們應(yīng)該出面。環(huán)保項(xiàng)目在做之前,可以讓人大代表們通過(guò)體制內(nèi)的方式去問(wèn)問(wèn)政,問(wèn)問(wèn)你怎么做的,為什么這樣做。老百姓在電視里能看到官員的應(yīng)對(duì)、回答,大家對(duì)你認(rèn)同還是不認(rèn)同,都會(huì)有自然的反應(yīng)。如果大家覺(jué)得你說(shuō)得有道理,那可能很多人你不用去做工作,就解決問(wèn)題了。
中華環(huán)境:部分群體事件是因?yàn)槠髽I(yè)的項(xiàng)目才產(chǎn)生了政府跟公眾貌似對(duì)立的情況出現(xiàn),目前,新《環(huán)保法》加大了對(duì)污染企業(yè)的處罰力度。您怎么看?
楊小軍:法律關(guān)鍵還是看實(shí)施。能不能真正實(shí)施,做到位?我覺(jué)得還有很長(zhǎng)的一段路,因?yàn)橹袊?guó)法律實(shí)施的大環(huán)境還有很長(zhǎng)的一段路要走。環(huán)保項(xiàng)目之所以難,問(wèn)題的核心在環(huán)境權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)之間的沖突??赡芤?yàn)轫?xiàng)目獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入,卻又會(huì)損害人們的環(huán)境權(quán)。實(shí)際上是這兩者之間的矛盾,新的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不過(guò)來(lái),舊的發(fā)展方式卻能輕車(chē)熟路地獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
中華環(huán)境:新《環(huán)保法》沒(méi)解決這個(gè)沖突?
楊小軍:它解決不了,從行業(yè)角度、環(huán)保角度來(lái)看,撐到天,你也就是個(gè)環(huán)保行業(yè)問(wèn)題,最多是個(gè)環(huán)境權(quán)問(wèn)題,仍然解決不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境的關(guān)系是可以變化的,可以是沖突矛盾,也可以是不沖突和不矛盾,但是不沖突和不矛盾非常的艱難,需要長(zhǎng)期的探索,就是我們講的,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,什么樣的調(diào)整既能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能保障環(huán)境?這是不容易的。比如說(shuō)新能源,新能源是好,可不掙錢(qián),賠本賺吆喝,這就涉及到很多其他問(wèn)題。
中華環(huán)境:那您覺(jué)得法律應(yīng)該扮演什么角色?
楊小軍:我覺(jué)得有三個(gè)作用。第一,管住老百姓。老百姓要表達(dá),就要通過(guò)法律途徑。第二,管住企業(yè)。如果違法,我覺(jué)得罰款不管用,該關(guān)的關(guān),該限的限。這個(gè)要能做到就是一個(gè)很大的進(jìn)步。目前法律是足夠了,但是執(zhí)行的時(shí)候人們下不了狠心。為什么呢?背后的阻力是這個(gè)環(huán)保項(xiàng)目對(duì)本地的發(fā)展、就業(yè)是有好處的。盡管它有污染,但畢竟有一個(gè)刀下見(jiàn)菜的稅收、就業(yè)問(wèn)題,有一個(gè)GDP的問(wèn)題,你不能否認(rèn)。所有的政府部門(mén)比我們清楚,最終要做的是一個(gè)選擇,經(jīng)濟(jì)還是環(huán)保?多數(shù)地方政府選的是經(jīng)濟(jì),只有老百姓鬧得太厲害了之后,環(huán)保問(wèn)題變成了政治問(wèn)題,才會(huì)害怕。三,管住黨政干部。我們不要等老百姓將其變成政治問(wèn)題,我們自己先將其變成政治問(wèn)題,對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究,拿他的烏紗帽來(lái)抵發(fā)展的沖動(dòng)。
中華環(huán)境:您認(rèn)為如何發(fā)揮這三個(gè)作用?
楊小軍:中國(guó)法律的落實(shí)靠三個(gè),一是領(lǐng)導(dǎo)重視,二要公眾監(jiān)督,三靠司法底線。領(lǐng)導(dǎo)重視靠責(zé)任追究,問(wèn)責(zé)。如果因?yàn)椴蛔袷亍董h(huán)保法》而惹出了亂子,那就把你免了。這是很重要的問(wèn)題。此外,中國(guó)的司法在體制內(nèi)還屬于最后一道防線,那法院能不能堅(jiān)守正義?我認(rèn)為要對(duì)法院涉及環(huán)保的案件拿出來(lái)公開(kāi)審理,讓公眾監(jiān)督。制度能不能有效的實(shí)施是要靠陽(yáng)光下公眾的社會(huì)監(jiān)督,從全世界來(lái)看這都是一種有效的模式,關(guān)上門(mén)來(lái)產(chǎn)生很多問(wèn)題,打開(kāi)門(mén)來(lái)人們都會(huì)按照正規(guī)的模式去操作。所以,無(wú)論是責(zé)任的追究還是法院的監(jiān)督,對(duì)于司法原則的最后一道防守,都必須匯集在公眾的監(jiān)督之下,如果足夠的公開(kāi)透明,相信大家都會(huì)守規(guī)矩,都會(huì)去實(shí)施。如果關(guān)上門(mén)來(lái)呢,那就不一定了。
中華環(huán)境:感謝楊教授接受本雜志的采訪,通過(guò)對(duì)您的采訪我們厘清了維權(quán)與民主的關(guān)系,維權(quán)必須要在一定的規(guī)則下進(jìn)行,否則就是對(duì)民主的矯枉過(guò)正。