王曦 教授、上海交通大學環(huán)境資源法研究所所長、上海市人民政府參事

唐瑭 法學博士、上海海事大學法學院講師

新法授予環(huán)保部門哪些權責？

王曦 教授、上海交通大學環(huán)境資源法研究所所長、上海市人民政府參事

唐瑭 法學博士、上海海事大學法學院講師

在人大常委會四次審議之后，經大幅度修改的新《環(huán)保法》終于問世。這部歷經曲折而修訂出臺的法律，讓人們眼前一亮。其最大的亮點是帶來了我國環(huán)境治理模式的轉變：從環(huán)保部門“單打獨斗式”的一元治理轉向政府、企業(yè)和公眾等第三方互動的多元治理。其中尤為特別的是，將政府在環(huán)境治理中的關鍵作用做了制度化確定。

首先，新《環(huán)保法》強化了政府環(huán)境監(jiān)管職能。在原有制度的基礎上，新《環(huán)保法》對政府環(huán)境監(jiān)管職能進行了強化和拓展。例如，在環(huán)境質量標準的制定方面，增加了地方政府“可以制定嚴于國家環(huán)境質量標準的地方環(huán)境質量標準”。在環(huán)境監(jiān)測方面，要求“建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理”。在環(huán)境規(guī)劃方面，賦予環(huán)境保護部門制定環(huán)境保護規(guī)劃的權力。在環(huán)評方面，規(guī)定了“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設”。在排污管理方面，新增了重點污染物排放總量控制制度；規(guī)定“未取得排污許可證的，不得排放污染物”；規(guī)定公開重點污染源的排污信息；規(guī)定實現(xiàn)排污總量控制和排污許可證制度等。在執(zhí)法方面，授予環(huán)保部門行政扣押、拘留等強制執(zhí)行權和“按日連續(xù)計罰”等權力。這些新增加的規(guī)定使得環(huán)境保護部門在環(huán)境治理中的作用更為凸顯。這種職能的凸顯最終反映為對企業(yè)更為嚴格的監(jiān)管，進而對環(huán)境和公民環(huán)境權益進行更為有效的保護。

其次，新《環(huán)保法》大大加強了對政府履行環(huán)保職能的問責。例如，新《環(huán)保法》規(guī)定地方政府對本轄區(qū)內的環(huán)境質量負責；“未達到國家環(huán)境質量標準的重點區(qū)域、流域的有關地方人民政府，應當制定限制達標規(guī)劃，并采取措施按期達標”；對到期未達標的地區(qū)，新《環(huán)保法》規(guī)定了對新建設項目的“行政限批”。新《環(huán)保法》規(guī)定了政府環(huán)境目標責任制和考核評價制，并要求對社會公開考核結果，還要求地方政府向同級人民代表大會報告環(huán)保履職情況，接受人大的監(jiān)督。不僅如此，新《環(huán)保法》還對疏于履行環(huán)保職責的地方政府主要負責人和有關政府工作人員規(guī)定了直至引咎辭職的行政處分。新《環(huán)保法》使環(huán)境保護職責首次真正成為地方政府的職責，而非環(huán)保部門一家的職責。以此迫使地方政府在做發(fā)展規(guī)劃和招商引資等經濟決策時多加考慮決策的環(huán)境影響，并對地方環(huán)境質量最終負責。

新《環(huán)保法》從“職”和“責”兩方面都大大提高了對政府環(huán)保履職的要求。地方政府應當如何履行新《環(huán)保法》所賦予的職責呢？筆者認為，簡而言之，就是要盡“職”盡“責”。

盡“職”，要求地方政府勤勉執(zhí)法和嚴格執(zhí)法，即“管好他人（即管理相對人）”。地方政府，特別是其環(huán)境保護主管部門在盡“職”方面，應當注意以下幾點：首先是有效積極管理。環(huán)境保護部門在進行規(guī)劃編制、標準制定、環(huán)境監(jiān)測方面，應當積極有效地開展工作。同時，結合公眾參與和信息公開的有關規(guī)定，在相應的環(huán)節(jié)開展信息公開并邀請公眾參與。其次是嚴格審批。嚴格審批既包括程序上的嚴格，也包括內容上的嚴格。在程序上，新《環(huán)保法》要求環(huán)保部門對環(huán)評報告全文公開，并廣泛聽取意見。環(huán)保部門應當依法嚴格執(zhí)行，并在公開過程中，按照公眾參與和信息公開的法定要求進行。在內容上，無論是對建設項目的環(huán)評審批還是對排污許可的審批，都應當依法嚴格把關。最后是積極執(zhí)法。新《環(huán)保法》賦予了地方環(huán)保部門更大的執(zhí)法權。環(huán)保部門應當利用法律賦予的權力和手段，將現(xiàn)場檢查、查封、扣押等行政強制措施與行政拘留、按日連續(xù)計罰等行政處罰措施結合起來，更加有效地進行環(huán)境執(zhí)法。

2014年5月，天津市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察總隊的工作人員在天津楊柳青熱電公司檢查企業(yè)脫硫脫硝設備運轉情況。天津市環(huán)保部門在加強重點行業(yè)污染治理、環(huán)保法規(guī)標準體系建設、監(jiān)管能力建設等方面深化改革，在行政手段上，大力加強環(huán)境監(jiān)察力量。攝影/鄧佳

盡“責”，要求地方政府依法科學民主決策，即“管好自己”。根據(jù)新《環(huán)保法》，對本轄區(qū)環(huán)境質量負責是地方政府在環(huán)保方面最大的“責”。綜合來看，地方政府在盡“責”方面，應當注意以下兩點：首先是做地方經濟發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、影響環(huán)境的經濟技術政策和招商引資等重大決策時要科學民主，防止由于決策失誤而成為與污染者一樣的“環(huán)境問題制造者”。在規(guī)劃和推進地方經濟發(fā)展的過程中，應當特別注意決策過程中的公眾參與、專家咨詢、可行性論證、合法性審查、信息公開和公共利益衡量。尤其要注意遵守新《環(huán)保法》第五章關于信息公開和公眾參與的種種新規(guī)定。其次要強化政府內部監(jiān)督。地方政府應當根據(jù)新《環(huán)保法》的要求，嚴格執(zhí)行環(huán)境保護目標責任制和考核評估制度，強化執(zhí)行包括“引咎辭職”在內的行政問責制度。

提供人民群眾滿意的環(huán)境公共產品和公共服務，維護環(huán)境公共利益和人民群眾的環(huán)境權益，是人民政府的職責所在，義不容辭。各級政府應當積極行動起來，乘新《環(huán)保法》之東風，盡好環(huán)保的“職”與“責”，切實保護環(huán)境公益和人民群眾的環(huán)境權益，讓政府的環(huán)保履職獲得人民群眾的好評。