匡春鳳

新環(huán)保法讓公益訴訟見到曙光

匡春鳳

2014年4月，“史上最嚴(yán)格”的環(huán)保法修訂案歷經(jīng)四審終獲通過。新環(huán)保法將于明年1月1日施行。

新法第五十八條規(guī)定：“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織，可以向人民法院提起訴訟。”環(huán)保公益訴訟主體有限放開，被稱為修法一大亮點(diǎn)。

目前，社會(huì)各界及民間環(huán)保組織對(duì)新法的關(guān)注度持續(xù)增加，新法實(shí)施后，哪些社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟？是否會(huì)引發(fā)濫訴？民間組織和地方法院會(huì)面臨哪些挑戰(zhàn)？日前，中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心在北京舉辦“環(huán)境志愿律師與環(huán)境NGO聯(lián)合行動(dòng)公益研討會(huì)”上，部分法學(xué)專家、律師和NGO對(duì)上述問題進(jìn)行了探討。

300 家左右社會(huì)組織可提訴訟

在環(huán)保法修訂過程中，備受社會(huì)關(guān)注的環(huán)保公益訴訟主體資格，也經(jīng)歷數(shù)次調(diào)整。

2012年8月，一審時(shí)，“公益訴訟”未被列入審議稿。2013年6月，二審稿規(guī)定：“公益訴訟主體為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”。此條款與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法表述一致，將訴訟主體限定在一個(gè)較小范圍，在社會(huì)上引起了廣泛爭(zhēng)議。

2013年10月，三審稿限定為：“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織?！?/p>

2014年4月，四審稿擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織”。

近日，民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)廖鴻撰文表示，目前各級(jí)民政部門登記的環(huán)境保護(hù)相關(guān)社會(huì)組織有6000多個(gè)，其中在國(guó)務(wù)院民政部門登記的有36個(gè)，在省級(jí)民政部門登記的有300多個(gè)，在設(shè)區(qū)的市級(jí)民政部門登記的有700多個(gè)，其余大量在縣級(jí)民政部門登記。

據(jù)新京報(bào)報(bào)道稱，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，目前全國(guó)5年以上沒有違法記錄，市級(jí)以上民政部門登記的環(huán)保組織國(guó)內(nèi)有300家左右。

訴訟規(guī)模增大但不會(huì)引起濫訴

新環(huán)保法審議通過后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰向媒體表示，“環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)就是專業(yè)性比較強(qiáng)，不是一般人都可以很容易收集到證據(jù)”，這要求起訴主體對(duì)環(huán)境問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力。

有鑒于此，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)家王燦發(fā)也認(rèn)為，由于民間環(huán)保組織人力缺乏、財(cái)源不足、能力有限等問題，新環(huán)保法明年1月1日起施行后，預(yù)計(jì)環(huán)境訴訟的規(guī)模會(huì)增大，但不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模提起公益訴訟的情況。他舉例說，云南昆明、貴州貴陽(yáng)、江蘇無(wú)錫和海南省已經(jīng)通過地方的規(guī)范性文件將環(huán)境公益訴訟主體資格放寬，但公益訴訟案例還是極少。

民間組織幾家歡樂幾家愁

新環(huán)保法審議通過后，可謂幾家歡樂幾家愁。

借著新環(huán)保法審議通過的“東風(fēng)”，不少符合條件的環(huán)保組織行動(dòng)起來，成立了專門的公益訴訟團(tuán)隊(duì)。

5月中旬，廣東省環(huán)?；饡?huì)宣布，廣東將在全國(guó)率先發(fā)起成立環(huán)境公益維權(quán)法律服務(wù)中心，并設(shè)立廣東省內(nèi)首個(gè)環(huán)境公益維權(quán)專項(xiàng)基金。該中心將面向公眾開展環(huán)境公益調(diào)解、公益訴訟、法律援助等服務(wù)。廣東省環(huán)?；饡?huì)還專門為法律中心配備了11名專職環(huán)境公益律師團(tuán)隊(duì)。

另?yè)?jù)有關(guān)人士透露，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)即將成立環(huán)境公益訴訟部，目前正在招聘專職負(fù)責(zé)人。

王燦發(fā)老師講授中國(guó)環(huán)境公益訴訟的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心/供圖

符合公益訴訟條件的社會(huì)團(tuán)體已開始謀篇布局，被擋在公益訴訟門外的“自然之友”等民間環(huán)保組織卻仍在為訴訟資格奔走。

“自然之友”在北京市朝陽(yáng)區(qū)注冊(cè)，是目前少數(shù)正在從事環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的草根環(huán)保組織之一。2011年，“自然之友”將導(dǎo)致鉻渣污染的云南曲靖陸良化工告上法庭，成為目前唯一一個(gè)公益訴訟成功立案的草根民間組織。據(jù)了解，不少在北京活躍的環(huán)保組織，如“自然之友”、“公共環(huán)境研究中心”等，都在區(qū)一級(jí)民政部門登記。

“自然之友”公眾參與項(xiàng)目協(xié)調(diào)員葛楓表示,新環(huán)保法沒有考慮到直轄市這一特殊情況，希望后續(xù)司法解釋能夠做出說明。

王燦發(fā)表示，他近期會(huì)就“設(shè)區(qū)的市級(jí)民政部門”這一條件，向有關(guān)部門提出書面建議，把“直轄市的區(qū)”等同于“設(shè)區(qū)市”。如此一來，“自然之友”等民間環(huán)保組織即可獲得訴訟資格，但他坦言，“‘直轄市的區(qū)’等同于‘設(shè)區(qū)市’這一內(nèi)容事涉其他法律法規(guī)，建議被采納的可能性非常小?！?/p>

法條內(nèi)容亟需細(xì)化明確

廣東省環(huán)?；饡?huì)法律事務(wù)委員會(huì)委員、律師何貴忠認(rèn)為，新環(huán)保法大多只是原則性的表述，距離實(shí)施還有半年時(shí)間，這期間還有很多問題需要明確。

何貴忠舉例，新《環(huán)保法》稱“損害社會(huì)公共利益的行為可以提起公益訴訟”，那么何為公共利益，涉及多少人或多大范圍的利益才算公共利益?另外，對(duì)于近年頻發(fā)的跨區(qū)域污染事件，本地環(huán)保組織如何問責(zé)訴訟，這些都需要在公益訴訟試水過程中逐漸細(xì)化。

王燦發(fā)提出，新環(huán)保法以“無(wú)違法記錄”取代了三審中“信譽(yù)良好”的表述，這一表述雖然更具可操作性，但到底哪類“違法記錄”才能放在考量的范圍中呢，是交通違章記錄還是交稅記錄？另外，社會(huì)組織能否提起損害賠償訴訟，勝訴后賠償該歸誰(shuí)所有？王燦發(fā)認(rèn)為這些內(nèi)容均需進(jìn)一步明確。

■新法實(shí)施之挑戰(zhàn)

挑戰(zhàn)一：民間環(huán)保組織能過這幾關(guān)嗎？

訴訟主體資格的確定，讓民間環(huán)保組織在公益訴訟道路上看到了一絲曙光，但受人才、資金、技術(shù)等因素影響，想獲得公益訴訟的勝利仍屬不易。

“自然之友”總干事張伯駒曾向媒體表示，面對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件，上哪告、告什么、怎么告，都需要有專業(yè)法律人士的指導(dǎo)。目前，大部分民間環(huán)保組織并沒有專職的法務(wù)人員，而國(guó)內(nèi)從事公益訴訟工作的律師一般是兼職。一個(gè)公益訴訟的案子短則數(shù)月，長(zhǎng)則數(shù)年，一般NGO和兼職律師很難長(zhǎng)期堅(jiān)持。

資金和技術(shù)對(duì)于民間環(huán)保組織來說也是難題。2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴中石油松原采氣廠，前期污染物檢測(cè)費(fèi)用已高達(dá)數(shù)十萬(wàn)元。而“自然之友”起訴云南曲靖鉻渣污染企業(yè)一案，去年年底調(diào)解失敗后，也面臨著數(shù)百萬(wàn)元的環(huán)境污染損害鑒定和評(píng)估費(fèi)用。顯而易見，公益訴訟需要高昂的成本，而成本需要資金支撐，不是每個(gè)民間環(huán)保組織都能承受的。

王燦發(fā)認(rèn)為，訴訟主體資格確定后，民間環(huán)保組織需要面對(duì)兩個(gè)挑戰(zhàn)?！吧鐣?huì)組織在地方注冊(cè)，如何擺脫地方干擾？另外，如果就當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)提起公益訴訟，如何面對(duì)潛規(guī)則，拒絕腐蝕也是一個(gè)值得關(guān)注的問題?！?/p>

挑戰(zhàn)二：地方法院敢招惹污染大戶嗎？

新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，“符合條件的社會(huì)組織向法院提起環(huán)保訴訟，法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。

采訪過程中，不少人士認(rèn)為，目前公益訴訟的最大難題是法院不愿受理。比如石家莊市民李貴欣就大氣污染問題訴石家莊市環(huán)保局履職治理大氣污染案未被受理，近期蘭州市民訴訟導(dǎo)致飲用水污染的企業(yè)也被當(dāng)?shù)胤ㄔ壕芙^受理。

地方法院不愿受理環(huán)境公益訴訟，知名媒體人劉鑒強(qiáng)認(rèn)為，有以下幾個(gè)原因：一，環(huán)境污染與破壞事件層出不窮，如果受理，則同類案件可能蜂擁而至，法院招架不?。欢?，環(huán)境公益訴訟會(huì)影響當(dāng)?shù)亍敖?jīng)濟(jì)發(fā)展”，地方法院不能不考慮地方政府發(fā)展GDP的需求，而且，環(huán)境污染與破壞的受害者往往是群體性的，為了“維穩(wěn)”，當(dāng)?shù)赝鶅A向于不予受理；三，法院即使受理，也難以判決，而判決之后，也難以執(zhí)行，不能執(zhí)行的裁決會(huì)影響法院權(quán)威，所以干脆不受理。

法律的權(quán)威在于實(shí)施。在“環(huán)境志愿律師與環(huán)境NGO聯(lián)合行動(dòng)公益研討會(huì)”上，最高人民法院研究室法官孫茜表示，最高法有望于年內(nèi)出臺(tái) “環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任司法解釋”。輿論期待，擺脫了身份限制的社會(huì)組織，能在環(huán)境公益訴訟中迎來新的曙光。

■相關(guān)法條

環(huán)保公益訴訟主體

對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且無(wú)違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。

——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條

“公益訴訟主體”變化

2012年8月 一審

“公益訴訟”未被列入審議稿。

2013年6月 二審

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)。

2013年10月 三審

依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織。

按此規(guī)定，有十多家社會(huì)組織可能符合要求，但只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)有過環(huán)境公益訴訟實(shí)踐案例。

2014年4月 四審

依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織，可以向人民法院提起訴訟。