◎邢 偉

社會(huì)事業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板，民辦社會(huì)事業(yè)則是短板中的短板。社會(huì)力量是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力，促進(jìn)社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)發(fā)展，對于社會(huì)事業(yè)擴(kuò)大總體規(guī)模、優(yōu)化內(nèi)容結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展質(zhì)量、提升內(nèi)涵品質(zhì)意義重大，對于促進(jìn)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)、社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面將發(fā)揮重要作用。

當(dāng)前現(xiàn)狀和主要問題

近年來，國家先后出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域、政府購買社會(huì)公共服務(wù)的政策措施，社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)的領(lǐng)域逐步拓寬，程度逐步加深，規(guī)模不斷擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化，服務(wù)范圍不斷拓展，參與形式日益豐富。但總體而言，當(dāng)前社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)的總體規(guī)模仍然偏小、質(zhì)量水平相對偏低，社會(huì)力量的功能作用沒有得到充分發(fā)揮，民辦社會(huì)事業(yè)陷入發(fā)展困局。

（一）社會(huì)力量面臨法律規(guī)定和政策落實(shí)存在偏差的多重制約

社會(huì)力量對民辦社會(huì)事業(yè)的發(fā)展充滿信心，認(rèn)為進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域大有可為，但實(shí)踐中普遍感覺到面臨種種制約，當(dāng)前的發(fā)展環(huán)境總體不太理想。

1.法律法規(guī)存在矛盾沖突，社會(huì)力量感到無所適從

社會(huì)事業(yè)的法律框架體系初具雛形，各領(lǐng)域均有鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與的相關(guān)表述，但無法可依、有法難依等現(xiàn)象依然存在。即使是在法律體系相對完備的民辦教育領(lǐng)域，社會(huì)力量仍反映存在法律保障不足的問題。民政部門允許民辦學(xué)校注冊為民辦非企業(yè)單位，按《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定不得從事營利性活動(dòng)和分紅，《教育法》也規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，但《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》明確規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”，法律法規(guī)之間存在矛盾沖突。

2.社會(huì)力量在行業(yè)進(jìn)入上面臨各種門檻“陷阱”

雖然各級政府、各部門陸續(xù)制定并出臺(tái)一些向社會(huì)力量開放領(lǐng)域的政策文件，但社會(huì)力量仍普遍感受到“鐵門”、“玻璃門”和“彈簧門”的制約?！拌F門”表現(xiàn)在，政策文件通常將行業(yè)準(zhǔn)入表述為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量“進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域”，這個(gè)看似開放度很高的文件表述在政策實(shí)踐中卻形同虛設(shè)?！安ＡчT”表現(xiàn)在，大多數(shù)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域在行業(yè)主管部門不太情愿的背景下予以開放，即使社會(huì)力量可以進(jìn)入，但仍需面對各種嚴(yán)苛的審核和行政監(jiān)管，從而大大增加民辦社會(huì)事業(yè)的進(jìn)入成本和運(yùn)營成本?！皬椈砷T”表現(xiàn)在，部分社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)準(zhǔn)入和行政監(jiān)管存在較大彈性空間，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素，行業(yè)主管部門便立即加以嚴(yán)格審核并采取治理整頓措施。

3.政府部門在政策執(zhí)行上有選擇性落實(shí)的傾向

除少數(shù)有明確規(guī)定的政策支持外，支持性公共資源往往與社會(huì)力量的“聽話”程度密切相關(guān)，有將社會(huì)辦機(jī)構(gòu)納入附庸角色的嫌疑。雖然各級政府已經(jīng)出臺(tái)了大量扶持政策，如土地劃撥、稅費(fèi)優(yōu)惠、資金支持、公平對待等，但社會(huì)力量認(rèn)為相關(guān)政府部門在進(jìn)行選擇性實(shí)施，像土地劃撥之類的政策根本落實(shí)不了。一個(gè)較為敏感的話題是，在部分社會(huì)辦機(jī)構(gòu)誠信意識不強(qiáng)的情況下，因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)制的不健全，政府部門存在有選擇地支持社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)的現(xiàn)象。雖然政策文件規(guī)定鼓勵(lì)個(gè)人、社會(huì)組織和企業(yè)積極舉辦各類機(jī)構(gòu)，沒有對主體資金實(shí)力、機(jī)構(gòu)規(guī)模大小做出規(guī)定，但行業(yè)主管部門在前置審批中非常注重這些因素，認(rèn)為資金實(shí)力雄厚、機(jī)構(gòu)規(guī)模較大的出資主體往往具有較高的誠信意識。

4.社會(huì)辦機(jī)構(gòu)與公辦機(jī)構(gòu)難以平等對待

政策文件規(guī)定，社會(huì)辦機(jī)構(gòu)在社會(huì)保障、職稱評聘、科研立項(xiàng)、學(xué)術(shù)活動(dòng)、評先評優(yōu)等方面享受與公辦機(jī)構(gòu)同等待遇，但在現(xiàn)行科研管理體制和人事管理制度下，這些政策根本無法落實(shí)，從而嚴(yán)重影響到社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的人才引進(jìn)、聘用和培養(yǎng)。以醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域?yàn)槔駹I醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)生難以申請到相關(guān)科研項(xiàng)目，也不可能在專業(yè)學(xué)術(shù)委員會(huì)中擔(dān)任重要角色，因而在職稱評聘上比公立醫(yī)院醫(yī)生難得多。更需值得注意的是，大多數(shù)公辦機(jī)構(gòu)仍實(shí)行事業(yè)單位管理制度，在養(yǎng)老、醫(yī)療和單位福利等方面有很強(qiáng)的優(yōu)越感，社會(huì)辦機(jī)構(gòu)不可能提供與公辦機(jī)構(gòu)相一致的待遇，即使提供更高的薪酬，也難以吸引和留住高水平的專業(yè)技術(shù)人才。

（二）政府部門對社會(huì)力量既“愛”又“疏”，對政策難協(xié)調(diào)較不滿意

政府部門是促進(jìn)社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)的政策制定者和實(shí)施者，發(fā)揮著決定性作用。客觀地說，近年來政府部門在推動(dòng)民辦社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面下了很多功夫，邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，但也普遍認(rèn)為，實(shí)踐效果與政策預(yù)期仍有很大差距。

1.政府部門對社會(huì)力量的態(tài)度是既“愛”又“疏”

“愛”主要體現(xiàn)在，社會(huì)力量的進(jìn)入一方面能夠迅速擴(kuò)大社會(huì)事業(yè)總量規(guī)模，填補(bǔ)因公共財(cái)政投入有限導(dǎo)致的公共服務(wù)空缺；另一方面與公辦機(jī)構(gòu)形成一定的競爭，給其帶來一定的倒逼壓力，這是政府部門能夠接受也樂見其成的?！笆琛敝饕w現(xiàn)在，政府部門對社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的支持性需求愛莫能助，難以有效保障相關(guān)扶持政策的落實(shí)。在現(xiàn)行資產(chǎn)管理體制下，公共資源投入社會(huì)辦機(jī)構(gòu)缺乏明確的管理辦法，在績效考核機(jī)制上也沒有“加分因素”，政府部門也沒有將公共資源投入社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的積極性。

2.政府部門之間在促進(jìn)社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)上也存在分歧

政府部門之間的分歧主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是上級政府和下級政府之間的分歧，特別是省級層面和中央層面。中央層面鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)，要求地方政府積極探索創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新往往與法律法規(guī)的突破分不開，但這又不在地方政府的權(quán)限范圍之內(nèi)，需要中央層面予以明確和規(guī)范。二是同級政府內(nèi)部行業(yè)主管部門與其他分管部門之間的分歧。教育、衛(wèi)生、民政、人社、文化、體育等行業(yè)主管部門紛紛提出，國土、財(cái)政、稅務(wù)等分管部門在執(zhí)行支持性政策方面不積極，致使社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)的成本大大增加。同時(shí)，教育、衛(wèi)生主管部門認(rèn)為人社部門在職稱、人事管理等方面管理比較僵化；民政部門認(rèn)為衛(wèi)生部門在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療單元方面管理過于苛刻，人社部門在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療單元的醫(yī)保定點(diǎn)方面配合不夠。

（三）服務(wù)對象對社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的情感比較復(fù)雜，既充滿期望又有點(diǎn)失望

服務(wù)對象是社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)的直接受益者，其對社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的支持態(tài)度直接決定著民辦社會(huì)事業(yè)的發(fā)展前景。目前來看，服務(wù)對象對社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的情感比較復(fù)雜，既充滿期望又有點(diǎn)失望。期望主要體現(xiàn)為，服務(wù)對象希望從社會(huì)辦機(jī)構(gòu)獲取“物美價(jià)廉”的服務(wù)。傳統(tǒng)觀念下，除高端服務(wù)外，社會(huì)公眾接受公共服務(wù)的提供主體首選公辦機(jī)構(gòu)，只有在公辦機(jī)構(gòu)提供能力不足的情況下，社會(huì)公眾才會(huì)選擇社會(huì)辦機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，部分社會(huì)力量舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也會(huì)通過收費(fèi)相對較低的方式來吸引服務(wù)對象。失望主要表現(xiàn)在，服務(wù)對象對社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量水平不太滿意，教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域尤為明顯。民辦高校與公辦高校的差距非常大，體現(xiàn)在師資力量、課程設(shè)置、教學(xué)方法、圖書館等配套設(shè)施以及就業(yè)深造等各個(gè)方面。部分民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)確實(shí)存在虛假廣告、夸大治療功效、誘惑治療等現(xiàn)象，大多數(shù)病患者還是選擇前往公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

（四）公辦機(jī)構(gòu)對民辦社會(huì)事業(yè)有較強(qiáng)抵觸情緒，基本持消極配合態(tài)度

公辦機(jī)構(gòu)是社會(huì)力量進(jìn)入社會(huì)事業(yè)的直接競爭對手，其對社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展存在較強(qiáng)的抵觸情緒。無論是公立醫(yī)院、公辦學(xué)校還是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，均不同程度地認(rèn)為發(fā)展民辦社會(huì)事業(yè)的意義并不大，只要資源投入充足，公辦機(jī)構(gòu)同樣能夠滿足多樣化、多層次的公共服務(wù)需求。即使發(fā)展民辦社會(huì)事業(yè)，公辦機(jī)構(gòu)認(rèn)為也應(yīng)適度，社會(huì)辦機(jī)構(gòu)發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用?；趯ι鐣?huì)辦機(jī)構(gòu)的偏見，公辦機(jī)構(gòu)在社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展上基本持消極配合態(tài)度。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，公立醫(yī)院以獨(dú)立辦院或托管醫(yī)院為主，對與社會(huì)力量合作辦院的積極性不高。出于壓制民營醫(yī)院競爭實(shí)力的考慮，公立醫(yī)院在醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的推行非常緩慢，尤其是不愿意看到本院醫(yī)生到服務(wù)輻射范圍內(nèi)的民營醫(yī)院去執(zhí)業(yè)，于是通常會(huì)想方設(shè)法加以阻止（見表1）。

思考和政策建議

社會(huì)力量與社會(huì)事業(yè)能否有機(jī)結(jié)合，并推動(dòng)社會(huì)事業(yè)又好又快發(fā)展，關(guān)鍵在于消除體制機(jī)制障礙，形成促進(jìn)社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)建設(shè)發(fā)展的良好政策環(huán)境和社會(huì)氛圍。

（一）政府將社會(huì)事務(wù)的微觀管理切實(shí)移交給社會(huì)

長期以來，社會(huì)事業(yè)由政府直接舉辦，相關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)行事業(yè)單位管理體制，社會(huì)力量基本上無法介入。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革和事業(yè)單位管理體制改革的推進(jìn)，社會(huì)事業(yè)開始向社會(huì)力量進(jìn)行有限度開放，廣度和深度有所增強(qiáng)，但直至當(dāng)前仍為政府大包大攬的格局。社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)的改革與發(fā)展方向是，凡社會(huì)能辦好的盡可能交給社會(huì)力量來承擔(dān)。這一戰(zhàn)略方向符合發(fā)展趨勢，但如何轉(zhuǎn)化為具體實(shí)施方案仍需慎重斟酌思考。首先是對“社會(huì)能辦好的”的界定，嚴(yán)格來說，除極其少數(shù)公共服務(wù)外，絕大多數(shù)社會(huì)事業(yè)社會(huì)都能辦好。其次是對“盡可能”的理解，也就是說能移交就移交，雖然不是“必須”但也具有一定的強(qiáng)制性。

表1 四個(gè)主體對民辦社會(huì)事業(yè)發(fā)展的態(tài)度和意見比較

處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，根本上是要政府找準(zhǔn)位、定好責(zé)，一要從社會(huì)事業(yè)的微觀活動(dòng)中抽出來，不再插手具體事務(wù)；二是將社會(huì)事業(yè)的具體提供事務(wù)移交給社會(huì)力量；三是對社會(huì)力量行使考核和監(jiān)管職能，使社會(huì)力量提供令社會(huì)公眾滿意的公共服務(wù)。為增強(qiáng)戰(zhàn)略方向的可操作性，政府部門有必要列出暫時(shí)不宜由社會(huì)力量承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)，其他對社會(huì)力量全面放開。

（二）公辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)托底功能，社會(huì)辦機(jī)構(gòu)滿足多樣化需求

社會(huì)辦機(jī)構(gòu)和公辦機(jī)構(gòu)是社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的兩大提供主體。長期以來，公辦機(jī)構(gòu)占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，社會(huì)辦機(jī)構(gòu)只能處于從屬地位。近年來，社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的規(guī)模和比重均有所上升，但這一格局仍未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。當(dāng)前，社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的主流或官方觀點(diǎn)是，以公辦機(jī)構(gòu)為主體，以社會(huì)辦機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，形成公辦社會(huì)辦并舉的發(fā)展格局。同時(shí)，部分社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域提出二者適度競爭、錯(cuò)位發(fā)展的發(fā)展思路。毋庸置疑，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，這些提法具有一定的合理性和適應(yīng)性，能夠?qū)φ邔?shí)踐發(fā)揮一定的指導(dǎo)作用。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前提法具有濃郁的階段性色彩，而社會(huì)辦機(jī)構(gòu)和公辦機(jī)構(gòu)的關(guān)系具有較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，社會(huì)辦機(jī)構(gòu)的功能和地位都將發(fā)生大幅度變化。

處理好社會(huì)辦機(jī)構(gòu)和公辦機(jī)構(gòu)的關(guān)系，就是要把握好二者關(guān)系的動(dòng)態(tài)性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的變化來及時(shí)調(diào)整。理想的關(guān)系模式應(yīng)該是，社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域以社會(huì)辦機(jī)構(gòu)為主，公辦機(jī)構(gòu)發(fā)揮保障性的托底功能，二者相互配合與協(xié)調(diào)。同時(shí)社會(huì)辦機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多層次發(fā)展，滿足社會(huì)公眾的多樣化需求。

（三）推動(dòng)公辦機(jī)構(gòu)管理體制改革，實(shí)行完全的政事脫鉤

政府和公辦機(jī)構(gòu)是當(dāng)前社會(huì)事業(yè)的主要參與者。長期以來，政府通過公辦機(jī)構(gòu)來提供公共服務(wù)和推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，公辦機(jī)構(gòu)事實(shí)上成為政府決策的忠實(shí)執(zhí)行者。在實(shí)施初期，這種模式能夠保障政府決策盡快地付諸實(shí)踐，切實(shí)提高了政策執(zhí)行效率。但是隨著時(shí)間的推移，這種模式的弊端逐步顯現(xiàn)出來，政府一言堂、資源配置效率降低、機(jī)構(gòu)臃腫等問題日益嚴(yán)重，同時(shí)公辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本越來越高，迫切需要得到改革與調(diào)整。

處理好政府和公辦機(jī)構(gòu)的關(guān)系，就是要逐步切斷二者之間的裙帶聯(lián)系，變隸屬關(guān)系為合作關(guān)系。公辦機(jī)構(gòu)從政府的附庸角色徹底擺脫出來，建立起完全獨(dú)立的法人，實(shí)行現(xiàn)代社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)或現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，參與政府購買服務(wù)的競爭，接受政府的績效評估和行政監(jiān)管。行業(yè)主管部門不再直接插手公辦機(jī)構(gòu)的具體事務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榇碚惺乖u估和監(jiān)管職能。除資產(chǎn)屬性存在不同外，公辦機(jī)構(gòu)將與社會(huì)辦機(jī)構(gòu)逐漸趨同。

（四）大力推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，逐步承擔(dān)主體責(zé)任

民間資本和社會(huì)組織是社會(huì)力量的兩大構(gòu)成主體。當(dāng)前在社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)總體不足的情況下，社會(huì)組織的參與更顯滯后，民間資本的參與相對活躍一些。從社會(huì)事業(yè)的本質(zhì)屬性來說，社會(huì)組織應(yīng)該比民間資本更適合一些，社會(huì)組織的非營利性與社會(huì)事業(yè)的公益性更為契合，而民間資本的逐利性使其參與范圍相對縮小。

處理好民間資本和社會(huì)組織的關(guān)系，就是要逐漸提高參與社會(huì)事業(yè)的社會(huì)力量中社會(huì)組織的比重，使社會(huì)組織和民間資本在民辦社會(huì)事業(yè)中合理分工、錯(cuò)位發(fā)展，民間資本從一些領(lǐng)域逐步退出來，社會(huì)組織相應(yīng)填補(bǔ)進(jìn)去。其中關(guān)鍵是要推動(dòng)社會(huì)組織的有序快速發(fā)展，形成有利于社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)事務(wù)的政策氛圍。

（五）區(qū)分營利性和非營利性，承認(rèn)并解決好合理回報(bào)問題

營利性和非營利性是社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)首要面臨的評判標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，社會(huì)事業(yè)由公辦機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，屬于非營利行為，因此在向社會(huì)力量開放時(shí)，也要求社會(huì)力量必須是非營利行為。在客觀實(shí)踐中，越來越多的民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，而且以非營利性的民辦非企業(yè)單位來登記注冊，但是不可否認(rèn)的是，大多數(shù)社會(huì)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際從事著營利行為，相關(guān)政府部門也默許這一行為。

處理好營利性和非營利性的關(guān)系，就是要解決好合理回報(bào)問題，承認(rèn)民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的逐利性，允許其獲取合理的投資收益。社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)雖然屬于自愿行為，但應(yīng)受到政策的支持和鼓勵(lì)，根據(jù)參與主體、參與性質(zhì)和盈利水平的不同分別給予相應(yīng)的扶持。社會(huì)力量所受的支持力度與營利性程度呈反比，營利性程度越低，所獲支持力度就越大。