◎馮 奎

作者系國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員

自新中國(guó)成立，城鄉(xiāng)關(guān)系不斷演進(jìn)變化，目前進(jìn)入了新的發(fā)展階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)了新特征，解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相應(yīng)地也要有新思路。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入了新階段

1949年至今，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了不同的發(fā)展的階段。相應(yīng)地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展可劃分為五個(gè)階段。

新中國(guó)成立之后，黨和國(guó)家開始關(guān)注到城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)思想處于形成的初期階段。1949年，毛澤東提出，黨的中心工作由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)到城市，城鄉(xiāng)必須兼顧。在《論十大關(guān)系》中，他提出，重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系必須處理好。1962年，中央提出要以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以工業(yè)為主導(dǎo)。

改革開放初期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐中互相促進(jìn)。1978年底開始，農(nóng)村改革從安徽等地起步。1984年，城市改革由沿海城市展開。在城鄉(xiāng)改革發(fā)展過程中，中央不斷提出，要注意解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大比例失調(diào)的問題，要通過一部分先富帶動(dòng)其他人共同富裕的問題。

20世紀(jì)末期，統(tǒng)籌發(fā)展的載體與重心建設(shè)問題受到重視。黨的十四大提出，要把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)放在首位。十五大提出，要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)。這一時(shí)期，出臺(tái)了《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差別的重要途徑。

21世紀(jì)初期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)入有系統(tǒng)的探索與理論構(gòu)建階段。十六大提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。十六屆三中會(huì)全提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在“五個(gè)統(tǒng)籌”中居于首位。十七屆三中全會(huì)提出，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，認(rèn)為這是一個(gè)重大戰(zhàn)略。

十八大以來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)入了一個(gè)全新的階段，這就是在新型城鎮(zhèn)化的大背景下如何推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。十八大報(bào)告7次提到城鎮(zhèn)化。2013年，中央召開城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，提出城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于解決“三農(nóng)”問題，都具有重大戰(zhàn)略意義。

綜上，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，城鄉(xiāng)關(guān)系也面臨著新的調(diào)整。在新的歷史階段，城鄉(xiāng)不是一粗一細(xì)的兩條主線，而是在城鎮(zhèn)化的大背景下，通過互相促進(jìn)、要素轉(zhuǎn)化、融合提升，趨向現(xiàn)代化這一目標(biāo)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)了新特征

一是推動(dòng)力量更強(qiáng)調(diào)多樣性。

改革開放后，各地城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，市場(chǎng)化的力量在推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的作用。蘇南城鄉(xiāng)工業(yè)滲透對(duì)接，浙江“塊狀經(jīng)濟(jì)”吸納了省內(nèi)外數(shù)千萬農(nóng)民和農(nóng)民工，山東等地首創(chuàng)的“公司+農(nóng)戶+基地”模式，使得城鄉(xiāng)要素匯聚在一條條產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈上。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀的理念與政策提出后，政府力量表現(xiàn)得十分突出。成都市2003年在全國(guó)較早實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展的總體戰(zhàn)略。農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中、土地向經(jīng)營(yíng)大戶集中、工業(yè)向園區(qū)集中等“三集中”做法，走出成都，在不少地方得到應(yīng)用，主要就是政府之手強(qiáng)力推動(dòng)。

當(dāng)前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，市場(chǎng)、政府與社會(huì)組織深度交織，產(chǎn)生了各種各樣的主體形式以及這些主體形式的“混合體”。充分發(fā)揮這些主體的作用，有利于順利推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

二是載體形式更強(qiáng)調(diào)合理性。

浙江等地開創(chuàng)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的新時(shí)代。近年來，仍然有相當(dāng)多的省份，紛紛將重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效載體。例如陜西省提出百鎮(zhèn)建設(shè)；貴州省提出六類重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)。

也有不少地方提出要通過新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。例如河南省全省曾大力推動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)。

一批大城市、特大城市實(shí)質(zhì)上也成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效載體。近年來，中西部農(nóng)村戶籍人口持續(xù)減少。他們主要是以農(nóng)民工身份到各類大中小城市去工作。近十年以來，北京、天津、上海、廣州這類特大城市年增農(nóng)民工50～60萬。

近年來的發(fā)展表明，無論小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村社區(qū)、各類大中小城市都能夠成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的載體。但是，載體合理性的問題也不斷地被提出來。部分小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，部分新農(nóng)村社區(qū)淪為當(dāng)?shù)氐娜Φ毓こ獭⒄?jī)工程、“曬太陽工程”。也有少數(shù)特大城市人口不合理集中與分布，導(dǎo)致種種城市病問題。

三是核心要素更強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性。

資金是其中一個(gè)核心要素。浙江、廣東等地的統(tǒng)籌發(fā)展分別建立在“內(nèi)源性”和“外源性”經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。他們充分利用當(dāng)?shù)孛耖g資金（內(nèi)源性經(jīng)濟(jì)），充分利用海外資金（外源性經(jīng)濟(jì)）。近年來，一些地方探索通過發(fā)債融資，理順公共產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，制定企業(yè)通過PPP等模式進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的資金問題。

一些緊鄰大城市的地方，或者道路沿線城鎮(zhèn)，充分利用土地這一核心要素，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這些地方探索通過土地的出讓、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等形式，實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)化配置、資本化利用，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工帶農(nóng)。

有一些地方利用勞動(dòng)力資源充足的優(yōu)勢(shì)。例如河南固始縣，總?cè)丝?60萬，其中有50萬外出打工。打工者的勞務(wù)收入占全年生產(chǎn)總值的1/3。一些外來農(nóng)民工較多的省市，則通過加大力度促進(jìn)農(nóng)民工市民化，提高新進(jìn)城市人口素質(zhì)的辦法，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。更多的地方是把人口、資金、土地等不同要素綜合加以利用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尋求核心競(jìng)爭(zhēng)力。

四是發(fā)展模式更強(qiáng)調(diào)差異性。

城有千城、鄉(xiāng)有萬鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)各種不同的組合，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的模式也千差萬別。

從城鄉(xiāng)距離來看，大城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)、周邊地區(qū)、遠(yuǎn)離城區(qū)的地區(qū)、偏遠(yuǎn)或純農(nóng)村地區(qū)，都有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不同模式。

同一省內(nèi)，城鄉(xiāng)發(fā)展程度不同，統(tǒng)籌模式也有變化。例如江蘇將全省區(qū)域分成三類，城鄉(xiāng)共同協(xié)調(diào)發(fā)展是蘇州、無錫等地；共同落后的淮安、鹽城等地；城市優(yōu)于鄉(xiāng)村的是南京、常州、揚(yáng)州、南通等地。這三類不同地區(qū)也有不同的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要有新思考

在新的背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)了新的特征。各地充分發(fā)掘利用不同的基礎(chǔ)條件，將會(huì)形成千姿百態(tài)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。作為政府部門，重點(diǎn)是正確理解自身職能，不缺位、不越位、不錯(cuò)位。

一是充分發(fā)揮各類主體力量。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這個(gè)領(lǐng)域，政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任，因此政府這個(gè)主體永遠(yuǎn)要承擔(dān)主導(dǎo)者的角色。同時(shí)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要在發(fā)展中統(tǒng)籌，統(tǒng)籌的目的也是為了發(fā)展，因此，要充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，讓他們?yōu)榘l(fā)展大顯身手尤為關(guān)鍵。

二是以基本公共服務(wù)均等化為核心推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最終目的，是使市民或農(nóng)民，無論身在何處，都要享受到基本的公共服務(wù)。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最低標(biāo)準(zhǔn)，也是最終目標(biāo)。將這個(gè)目標(biāo)貫徹到位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就真正貫徹實(shí)施了以人為本的發(fā)展理念。

三是在開放的空間格局下推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。要結(jié)合新型城鎮(zhèn)化關(guān)于空間布局的戰(zhàn)略思想。以城市群為主體形態(tài)，以大城市為依托、以中小城市為重點(diǎn)，發(fā)展一批重點(diǎn)鎮(zhèn)，同時(shí)輔以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在開放的空間格局下，解決好農(nóng)民工市民化的問題，發(fā)展各類城鎮(zhèn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

四是在國(guó)家和地方層面推動(dòng)若干重大制度性變革。

在國(guó)家層面，重點(diǎn)要進(jìn)行一系列頂層制度設(shè)計(jì)。比如要推進(jìn)戶籍管理和社會(huì)保障制度改革。以增強(qiáng)資源配置功能為導(dǎo)向推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。完善財(cái)政支持農(nóng)村公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)。

在地方層面，要鼓勵(lì)地方層面的持續(xù)性的制度創(chuàng)新。要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)體系。發(fā)揮群眾主體作用，創(chuàng)新農(nóng)村土地確權(quán)登記實(shí)施辦法。搭建信息平臺(tái)，有力保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。探索集體經(jīng)濟(jì)的多種形式。推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理民主化進(jìn)程。建立有利于社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村的投融資機(jī)制。