楊 珊

(1.西南交通大學(xué) 政治學(xué)院，四川成都610031;2. 西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

我國地方政府發(fā)行債券試點(diǎn)的實(shí)踐表明，債券市場融資正在成為一種重要的地方政府融資形式。而地方政府信用評級又是地方政府開展債券市場融資的前提，它影響發(fā)行債的初級市場和二級交易市場上的交易價(jià)格以及投資者的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期〔1〕。通過對地方政府信用進(jìn)行評級，能提高地方政府的財(cái)政透明度，對融資風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行合理定價(jià)，還能利用資本市場實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督。但由于地方政府信用評級在國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一明確的制度規(guī)范，這使地方政府信用評級在無序中展開。本文首先就我國地方政府信用評級的法律現(xiàn)狀進(jìn)行分析，剖析現(xiàn)行制度存在的主要問題，然后在此基礎(chǔ)上就完善我國地方政府信用評級的法律制度提出建議。

一、地方政府信用評級的制度現(xiàn)狀

政府信用從不同的角度理解有不同的定義，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度理解政府信用是當(dāng)政府作為借貸活動中債務(wù)人一方時，政府承諾償還債務(wù)的能力和愿望。但債券發(fā)行人和認(rèn)購方之間信息的不對稱，以及償還債務(wù)的資產(chǎn)和收入來源的不確定性導(dǎo)致了信用風(fēng)險(xiǎn)。地方政府信用評級則是對政府所負(fù)債務(wù)能否如約還本付息的能力和可信任程度的綜合評估和對債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)的綜合評價(jià)〔2〕。對地方政府的信用評級通常包括地方政府治理狀況、地方政府財(cái)政狀況和地方政府債務(wù)規(guī)模等因素。

我國法律如何規(guī)范地方政府信用評級與地方政府是否能夠發(fā)行債券有關(guān)。在地方政府發(fā)行債券的問題上，1995 年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于地方政府不得對外舉債和進(jìn)行信用評級的通知》，重申《預(yù)算法》關(guān)于地方財(cái)政不能搞赤字預(yù)算的規(guī)定，禁止地方政府對外舉債。2009 年，財(cái)政部開始代理發(fā)行地方政府債券，2011 年，部分省市開始試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債。無論是財(cái)政部“代理發(fā)行”還是地方政府“自行發(fā)行”，均無需進(jìn)行信用評級且由財(cái)政部代理清償債務(wù)。直至財(cái)政部出臺《2014 年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》(以下簡稱《辦法》)，其規(guī)定部分地方政府試點(diǎn)發(fā)行自發(fā)自還債券，由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)行規(guī)模額度，地方政府需要進(jìn)行信用評級?！敖拱l(fā)行”、“代理發(fā)行”、“自行發(fā)行”到“自發(fā)自還”的地方政府債券發(fā)行路徑表明，地方政府作為獨(dú)立發(fā)債主體需要擁有自己獨(dú)立的信用，因此，地方政府信用評級對債券合理定價(jià)，防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意義重大。

由于缺乏一套完整的法律規(guī)范，地方政府信用評級基本靠“摸著石頭過河”。我國目前與地方政府信用評級相關(guān)的直接法律規(guī)定只有財(cái)政部發(fā)布的《辦法》和《關(guān)于2014 年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)信息披露工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。然而《辦法》對信用評級機(jī)構(gòu)僅做了原則性的要求，即“信用評級機(jī)構(gòu)按照獨(dú)立、客觀、公正的原則開展信用評級工作，遵守信用評級規(guī)定與業(yè)務(wù)規(guī)范，及時發(fā)布信用評級報(bào)告”，而《意見》則主要對地方政府信息公開作出規(guī)定，對評級機(jī)構(gòu)僅規(guī)定“中介機(jī)構(gòu)所披露或出具的信息如含有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。關(guān)于信用評級的規(guī)則目前主要包括中國人民銀行、證監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的將信用評級作為對金融市場監(jiān)管手段的規(guī)章和文件，比較全面的信用評級規(guī)章主要包括三個:一是2006 年3 月29 日中國人民銀行銀發(fā)(2006)95 號《信用評級管理指導(dǎo)意見》。該意見對評級機(jī)構(gòu)的設(shè)立、內(nèi)部管理制度，評級規(guī)則、評級程序，評級資料保管等做了規(guī)定。二是中國證監(jiān)會2003 年發(fā)布的《證券資信評級機(jī)構(gòu)出具公司債券信用評級報(bào)告準(zhǔn)則》。它規(guī)定了出具評級報(bào)告的基本規(guī)則、格式、框架、概要，以及首次評級報(bào)告及跟蹤評級報(bào)告正文等內(nèi)容。三是中國證監(jiān)會在2007 年8 月24 日發(fā)布的《證券市場資信評級業(yè)務(wù)管理暫行辦法》。其規(guī)定了評級機(jī)構(gòu)從事證券市場資信評級業(yè)務(wù)必須取得業(yè)務(wù)許可，該許可由中國證監(jiān)會授予，除此以外任何單位、個人不得從事證券評級業(yè)務(wù)。除上述規(guī)章以外，2006 年11 月21 日，中國人民銀行以金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的形式發(fā)布了《信貸市場和銀行間債券市場信用評級規(guī)范》(JR/T0030.1 -2006)，其內(nèi)容包括信用評級的主體規(guī)范、業(yè)務(wù)規(guī)范和業(yè)務(wù)管理規(guī)范等。

二、地方政府信用評級法律制度存在的主要問題

《辦法》和《意見》中如此簡略的規(guī)定無法滿足對地方政府信息評級進(jìn)行全面規(guī)范的要求?！掇k法》對評級機(jī)構(gòu)的要求是“遵守信用評級規(guī)定與業(yè)務(wù)規(guī)范”，其初衷雖是希望直接適用現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)定，然而，目前信用評級的一般性規(guī)定僅適用于企業(yè)債券，而且尚存在的諸多問題，根本無法將其簡單適用于地方政府信用評級。

1.缺乏針對地方政府信用評級的專門性法律規(guī)定

我國地方政府信用評級的特殊性決定了地方政府信用評級需要專門的、有針對性的法律規(guī)則。其特殊性主要表現(xiàn)為以下幾個方面:一是評級機(jī)構(gòu)缺乏地方政府信用評級經(jīng)驗(yàn)，其評級結(jié)果的準(zhǔn)確性短時期內(nèi)無法得到驗(yàn)證。評級機(jī)構(gòu)針對地方政府的信用評級，在評級思路、評級要素等方面不同于企業(yè)，而且評級行業(yè)在地方政府評級的一些關(guān)鍵點(diǎn)上尚存爭議，這樣的情形將導(dǎo)致同一地方政府由不同評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行評級的評級結(jié)果可能差異很大，即使是同一地方政府相同的評級機(jī)構(gòu)采用不同的評級方法，其評級結(jié)果也可能差異很大。二是相比企業(yè)，地方政府作為特殊的受評主體，其依靠權(quán)力和公共資源影響評級機(jī)構(gòu)評級結(jié)果的可能性更大，評級機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性面臨更大考驗(yàn)。在地方政府信用評級中，由于制度環(huán)境的原因，需要大量的定性分析。例如，我國中央政府對地方政府債務(wù)缺乏明確的責(zé)任劃分，從民事理論上分析，地方政府是獨(dú)立的法人，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。然而我國是單一制國家，中央政府將不得不對地方政府債務(wù)負(fù)有一定責(zé)任，但是中央政府承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的限度并不清楚。雖然在客觀基礎(chǔ)上進(jìn)行主觀判斷是評級的特性之一，但是也必須防止評級機(jī)構(gòu)在地方政府壓力下借信用評級的特性背離評級的基本準(zhǔn)則妄加評級。三是地方政府財(cái)政信息缺乏透明度，政府的財(cái)政收支平衡狀況、債務(wù)狀況并非完全透明，評級機(jī)構(gòu)無法獲得足夠的信息。造成這種局面的原因包括:地方政府債務(wù)認(rèn)定困難，由于地方政府債務(wù)形成原因復(fù)雜，往往是通過不同的途徑和融資平臺在不同的時期利用不同的財(cái)務(wù)手段和法律手段而形成的，各級別地方政府包括省、市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有負(fù)債，且多為隱性債務(wù)，分散不易統(tǒng)計(jì);同時債務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)各地均不相同，缺乏規(guī)范的統(tǒng)計(jì)口徑;地方政府也擔(dān)心債務(wù)完全披露會影響其信用，均不愿意主動披露本級政府債務(wù)。評級模型分析過程中需要原始的、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，然而在這種情形下，評級機(jī)構(gòu)利用地方政府提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行的量化分析公信力受到質(zhì)疑。加強(qiáng)地方政府財(cái)政透明度，對地方政府提供的數(shù)據(jù)加以印證是地方政府信用評級的關(guān)鍵要素。同時，在地方政府沒有建立完整的資產(chǎn)負(fù)債表的情形下，評級機(jī)構(gòu)如何繞開這些重要材料予以評級也是投資者和公眾關(guān)心的問題。

地方政府信用評級的上述特殊性表明，必須有新的、專門性法律制度回應(yīng)信用評級的要求。例如，雖然評級機(jī)構(gòu)通常將評級方法、評級模型等視為核心機(jī)密不愿公開披露，但是地方政府信用評級面臨著評級標(biāo)準(zhǔn)和方法是否可靠的問題，因此，對地方政府信用評級必須適用有別于一般的管理，應(yīng)根據(jù)其特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)深入細(xì)化的制定管理規(guī)則。同時，評級具有局限性，包括報(bào)告數(shù)據(jù)的局限、分析內(nèi)容的局限和觀點(diǎn)的主觀性〔3〕。政府財(cái)務(wù)信息不公開客觀上將凸顯信用評級的局限性。因此，地方政府信用評級更要求增強(qiáng)評級行業(yè)透明度，強(qiáng)化評級行業(yè)信息披露，向投資者全面充分披露評級方法和程序、評級機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理制度等信息，這將有助于投資者在評級機(jī)構(gòu)信息透明的情況下對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的評估和分析。

2.企業(yè)信用評級的相關(guān)規(guī)定不能簡單適用于地方政府信用評級

首先，與信用評級有關(guān)的規(guī)則大體上散布于《證券法》、《公司法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》、《可轉(zhuǎn)換公司債券管理暫行條例》、《貸款通則》等法律法規(guī)中，它們幾乎只有原則性規(guī)定，非常簡略，無法形成一個可以依照執(zhí)行的規(guī)范體系。而且這些由主管部門發(fā)布的部門規(guī)章和操作指引層級比較低，僅僅適用于該主管部門管轄下的單一的金融產(chǎn)品的信用評級，并不適用政府債券的信用評級，而且各個不同部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則也各不相同。

其次，評級機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入方面的規(guī)定不完善。中國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會、發(fā)改委在各自職權(quán)范圍內(nèi)對信用評級進(jìn)行監(jiān)管，但是最初對評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格認(rèn)定的是中國人民銀行。例如中國人民銀行于1997 年12 月16 日公布認(rèn)定了九家信用評級機(jī)構(gòu)的企業(yè)債券資信評級資格，但并未規(guī)定任何準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，只是要求其他機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的企業(yè)債券信用評級人民銀行不予承認(rèn)。隨著我國債券發(fā)行審批權(quán)的轉(zhuǎn)移，2003 年，國家發(fā)展改革委也以通知的形式認(rèn)可了幾家評級機(jī)構(gòu)的評級資格。中國人民銀行的［2005］第2 號令《短期融資券管理辦法》規(guī)定，企業(yè)發(fā)行融資券均應(yīng)經(jīng)過在中國境內(nèi)工商注冊且具備債券評級能力的評級機(jī)構(gòu)的信用評級，并將評級結(jié)果向銀行間債券市場公示，但是沒有成文的標(biāo)準(zhǔn)可依，更沒有相關(guān)機(jī)構(gòu)對評級機(jī)構(gòu)的資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的規(guī)則。直至2006 年中國人民銀行發(fā)布《信用評級管理指導(dǎo)意見》，2007 年證監(jiān)會發(fā)布《證券市場資信評級業(yè)務(wù)管理暫行辦法》，才提出了評級機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的條件，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)在此方面則缺乏規(guī)定。現(xiàn)行的評級機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方面的規(guī)范仍然存在著各監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自認(rèn)定準(zhǔn)入資格、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的準(zhǔn)入條件或者不明確或者不統(tǒng)一，而對于監(jiān)管部門內(nèi)部是如何認(rèn)定評級機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的程序則幾乎沒有規(guī)定。

再次，評級機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控制度的規(guī)定不完善。例如《信用評級管理指導(dǎo)意見》中規(guī)定信用評級機(jī)構(gòu)應(yīng)建立信用評級工作制度和內(nèi)部管理制度，但是對于信用評級工作制度和內(nèi)部管理制度的具體內(nèi)容并未做出具體要求。評級機(jī)構(gòu)在評級過程中，一般采用定量評估與定性分析相結(jié)合的方法，其中定性分析有一定的主觀成分，因此在確定等級的時候很難立刻判斷該評級結(jié)果是否公正、準(zhǔn)確。為了保證評級結(jié)果的公正、準(zhǔn)確，建立系統(tǒng)完善的評級工作制度和內(nèi)部管理制度非常必要。

最后，信用評級機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任亟待加強(qiáng)?！掇k法》未規(guī)定評級機(jī)構(gòu)的義務(wù)和法律責(zé)任，依據(jù)其他法律規(guī)范，評級機(jī)構(gòu)對其違法行為主要是承擔(dān)行政規(guī)章確定的行政法律責(zé)任，因此，對于評級機(jī)構(gòu)的震懾力往往依賴于對違規(guī)的機(jī)構(gòu)施以不予采用的行政處罰。但是對于信賴評機(jī)構(gòu)的投資者和公眾來說，則無法因評級機(jī)構(gòu)的過錯而追究其法律責(zé)任。盡管理論上根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》等法律可以追究評級機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，但是信用評級是一個非常特殊的行業(yè)，關(guān)于過錯的認(rèn)定、因果關(guān)系的證明、責(zé)任的范圍都需要特殊的規(guī)則來加以確定。

三、地方政府信用評級法律制度的完善

地方政府信用評級的前述特殊性表明地方政府信用評級才剛剛起步，需要對評級機(jī)構(gòu)加以引導(dǎo)和支持，幫助其建立聲譽(yù)資本。由于地方政府作為受評主體身份的特殊性，建立統(tǒng)一的監(jiān)管部門、加強(qiáng)對評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，完善評級機(jī)構(gòu)信息披露制度就成為解決評級機(jī)構(gòu)利益沖突的重要途徑。同時，還需加強(qiáng)評級機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、選聘機(jī)制、評級質(zhì)量管理機(jī)制、評級機(jī)構(gòu)民事責(zé)任、政府信用評級的發(fā)布機(jī)制等一系列法律制度建設(shè)。

1.培育評級機(jī)構(gòu)聲譽(yù)資本

信用評級是一種經(jīng)驗(yàn)商品，評級結(jié)果只有經(jīng)過長期的市場檢驗(yàn)，評級機(jī)構(gòu)才能獲得其賴以維持的聲譽(yù)。由于我國評級機(jī)構(gòu)之前幾乎沒有開展地方政府信用評級的經(jīng)驗(yàn)，因此，廢除國務(wù)院關(guān)于禁止地方政府進(jìn)行信用評級的規(guī)定，更大范圍地推動地方政府信用評級是促進(jìn)評級機(jī)構(gòu)發(fā)展、幫助其積累經(jīng)驗(yàn)、培養(yǎng)聲譽(yù)資本的重要途徑。其次，應(yīng)充分發(fā)揮信用評級揭示風(fēng)險(xiǎn)的作用。根據(jù)以往地方政府融資平臺債券發(fā)行情況，債券發(fā)行獲得政府審批后，信用評級便被視為一種形式要件，債券發(fā)行利率差異不大，難以體現(xiàn)評級結(jié)果的差異。在現(xiàn)行地方政府債券發(fā)行的審批制度下，應(yīng)要求嚴(yán)格遵循市場定價(jià)的原則，透過信用評級識別債券風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施有差異的地方政府債券利率，培養(yǎng)對地方政府信用評級的真正需求。

2.明確信用評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門

目前對于評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管往往由負(fù)責(zé)某項(xiàng)金融業(yè)務(wù)監(jiān)管的主管機(jī)構(gòu)在其主管范圍內(nèi)自行確定監(jiān)管的目標(biāo)和內(nèi)容。因此，不同的行業(yè)、不同的市場交易階段評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門都是不同的，而且存在多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)都監(jiān)管，但是適用的標(biāo)準(zhǔn)不一的情形，導(dǎo)致評級機(jī)構(gòu)合規(guī)成本增加，而且監(jiān)管效率下降〔4〕。此次地方政府信用評級試點(diǎn)工作是由財(cái)政部主導(dǎo)的，而財(cái)政部無職權(quán)也并未對信用評級機(jī)構(gòu)提出監(jiān)管要求，但是考慮引發(fā)不正當(dāng)評級行為的原因可能是地方政府對評級機(jī)構(gòu)施加的壓力，因此，地方政府信用評級的監(jiān)管在依托于原有的信用評級監(jiān)管體系時，應(yīng)明確統(tǒng)一的監(jiān)管主體，并與財(cái)政部建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.完善評級機(jī)構(gòu)信息披露制度，建立解決評級機(jī)構(gòu)利益沖突的法律機(jī)制

我國現(xiàn)行的地方政府信用評級由于是委托評級，均采取發(fā)行人付費(fèi)的方式。雖然這種付費(fèi)方式是國際上通行的方式，但是這種付費(fèi)制度使地方政府信用評級機(jī)構(gòu)面臨利益沖突，也是導(dǎo)致債券評級市場不正當(dāng)競爭的一個重要原因。尤其是在地方政府非常強(qiáng)勢，可能對評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，而評級機(jī)構(gòu)又急于獲得評級業(yè)務(wù)的情形下，評級的獨(dú)立、客觀、準(zhǔn)確性將受到質(zhì)疑。發(fā)行評級服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，信用評級在維護(hù)投資者利益和公共利益方面具有重要作用，同時評級機(jī)構(gòu)是以營利為目的的中介機(jī)構(gòu)，在商業(yè)利益的誘導(dǎo)和債券信用評級市場過度競爭狀況下，可能會為了從發(fā)行人處獲得高額報(bào)酬而允諾抬高評級，導(dǎo)致評級質(zhì)量差。

為了解決這一問題，歐盟采取的措施是改善和提高評級機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制披露義務(wù)。披露的內(nèi)容包括:評級機(jī)構(gòu)利益沖突的管理、主要收入來源、大客戶、評級方法、評級模型、資料來源、現(xiàn)金流分析、評級的局限等等;披露的目的是促使投資者審查評級機(jī)構(gòu)的可信性，投資者不至于盲目依賴評級報(bào)告〔5〕。然而，研究者對此措施也提出了保留意見，認(rèn)為其作用有限，因?yàn)榧词拱l(fā)現(xiàn)評級機(jī)構(gòu)的評級報(bào)告存在缺陷，也無法找到其他更可靠的評級意見供參考〔6〕。而且投資者甚至是否能從披露的信息中做出準(zhǔn)確的判斷也是一個問題:投資者可能沒有能力對這些信息進(jìn)行分析判斷;即使投資者充分的分析了這些信息，也無從確定這些信息如何影響評級機(jī)構(gòu)做出的評級意見〔6〕。

盡管如此，加強(qiáng)評級機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)是非常重要的一環(huán)，一方面增強(qiáng)信息透明度，確保評級機(jī)構(gòu)在評級的操作中嚴(yán)格遵守評級的規(guī)則，另一方面不正確的披露強(qiáng)制信息，為行政機(jī)構(gòu)的干預(yù)和處理提供了法律上的理由，甚至可為依賴錯誤的評級信息而做出決策的投資人提起民事賠償提供一定的理由。

4.完善評級機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入的法律機(jī)制

評級機(jī)構(gòu)一方面對市場交易提供信用評估意見，另一方面也起著規(guī)范投資行為以及維護(hù)市場秩序的公共職能。在政府債券投資者和發(fā)行人中存在著信息不對稱，評級信息成為投資市場上必不可少的信息，依賴于這些信息，投資人可以用來評估交易的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有這樣的信息，解決信息不對稱問題所付出的調(diào)查成本會極其高，甚至使得交易成為不可能。作為為社會公眾提供投資風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡信息的評級機(jī)構(gòu)的行為不僅僅具有金融服務(wù)的性質(zhì)，還具有準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)的性質(zhì)〔7〕。評級機(jī)構(gòu)的評級意見作為金融市場的重要的“晴雨表”，其評級報(bào)告的質(zhì)量對維持正常的交易秩序極其重要。因此，對評級機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入必須嚴(yán)格，應(yīng)明確規(guī)定市場準(zhǔn)入的條件，協(xié)調(diào)并統(tǒng)一《信用評級管理指導(dǎo)意見》和《證券市場資信評級業(yè)務(wù)管理暫行辦法》的規(guī)定，從資本、信用評級工作制度和內(nèi)部管理制度、高管和評級從業(yè)人員資質(zhì)、業(yè)務(wù)制度、誠信記錄等方面對評級機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件進(jìn)行完善;應(yīng)明確規(guī)定評級機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入的程序;建立評級機(jī)構(gòu)的市場退出機(jī)制。同時，授權(quán)有關(guān)部門對符合要求的評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證。

5.建立信用評級機(jī)構(gòu)的選聘機(jī)制

評級機(jī)構(gòu)往往由債務(wù)的發(fā)行人邀請對其評級并支付費(fèi)用，這種機(jī)制造成了潛在的利益沖突。為了獲得債務(wù)發(fā)行人的選聘，信用評級機(jī)構(gòu)可能直接或間接的按照債務(wù)發(fā)行人的意愿滿足債務(wù)發(fā)行人的要求，使得信用評級機(jī)構(gòu)可能無法做到客觀中立。尤其是存在競爭對手的情形下，可能會導(dǎo)致評級機(jī)構(gòu)爭相迎合債務(wù)發(fā)行人的需要。因此，應(yīng)建立信用評級機(jī)構(gòu)的選聘機(jī)制，避免這種情況出現(xiàn)。

如何選擇地方政府信用評級機(jī)構(gòu)，財(cái)政部的意見僅為各地方政府擇優(yōu)錄取，并未規(guī)定選擇的具體標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)踐中有的地方政府通過招投標(biāo)的市場方式確定評級機(jī)構(gòu)，也有的未經(jīng)公開招標(biāo)直接確定評級機(jī)構(gòu)。即便是招標(biāo)，招標(biāo)的流程、參與招標(biāo)的人員組成也由地方政府自行確定，招標(biāo)的條件、要求及標(biāo)準(zhǔn)事前均未公開，只公布最后的招標(biāo)結(jié)果。因此，如能盡早確定統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則應(yīng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布地方政府信用評級的選擇條件和選擇程序。即使不能統(tǒng)一監(jiān)管部門，也可考慮由財(cái)政部、人民銀行先行出臺評級機(jī)構(gòu)選擇辦法，或者由其統(tǒng)一組織招標(biāo);或者考慮由發(fā)行人的上級政府指定評級機(jī)構(gòu)，避免債務(wù)發(fā)行人和評級機(jī)構(gòu)之間的利益沖突問題。上級政府部門則可以考慮通過隨機(jī)抽選的辦法在有資格的評級機(jī)構(gòu)中確定，從而避免尋租的機(jī)會。為避免地方政府“綁架”債券評級，在對地方政府債券進(jìn)行評級時，也可以采用不同收費(fèi)模式的評級機(jī)構(gòu)同時對地方政府和債券進(jìn)行“雙評級”的制度〔8〕。

6.建立評級機(jī)構(gòu)的民事責(zé)任法律機(jī)制

在發(fā)行人付費(fèi)的機(jī)制下，債務(wù)的發(fā)行人和評級機(jī)構(gòu)之間具有一種合同關(guān)系，評級機(jī)構(gòu)對發(fā)行人具有法律上和合同上的評級義務(wù)。但是評級機(jī)構(gòu)和投資人以及依賴評級信息的社會公眾之間并無直接的法律上的義務(wù)。即使提供不準(zhǔn)確或者錯誤的評級，投資人也無法向評級機(jī)構(gòu)主張法律上的民事責(zé)任。

投資人依賴評級機(jī)構(gòu)錯誤的評級意見做出投資決定，并因此造成損失的，如果允許投資人對評級機(jī)構(gòu)提起民事訴訟將會對評級機(jī)構(gòu)的行為產(chǎn)生極大的壓力，促使其合規(guī)、盡職、勤勉地做出評級意見。然而在設(shè)定這一機(jī)制時，必須非常謹(jǐn)慎，因?yàn)橛绊懲顿Y市場上做出的投資決策的因素非常復(fù)雜，導(dǎo)致投資成功還是失敗的因素也非常多，甚至依賴于錯誤的評級意見仍有可能獲得投資利益。因此，對于評級機(jī)構(gòu)的評級意見，一般無法提起民事訴訟，因?yàn)樵嫱ǔ：茈y舉證，尤其是證明因果關(guān)系。但是對于有證據(jù)證明評級機(jī)構(gòu)故意違反或者有重大過失的違反評級規(guī)則，而且其行為影響評級的質(zhì)量的，應(yīng)允許依賴該意見而遭受損失的投資人有機(jī)會獲得賠償。即使如此，投資人仍然需要承擔(dān)舉證責(zé)任。投資者對評級機(jī)構(gòu)提起民事訴訟，評級機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任的制度將會極大地促進(jìn)評級機(jī)構(gòu)勤勉合規(guī)地從事其評級業(yè)務(wù)，投資者也會有動力審查評級機(jī)構(gòu)的行為〔6〕。

7.確立保證評級質(zhì)量的管理機(jī)制

不管是主管機(jī)構(gòu)的處罰或評級機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任，都無法代替對評級行為本身的監(jiān)管，即“以罰代管”無法有效地解決問題。保證評級質(zhì)量的核心仍然在于全程有效地監(jiān)管。監(jiān)管的正當(dāng)性在于，評級機(jī)構(gòu)的行為影響金融市場的秩序和社會公眾的利益。因?yàn)樵u級的正確性并不是像數(shù)學(xué)一樣可以定量分析獲得的一個精確的數(shù)值，其準(zhǔn)確性往往取決于評級機(jī)構(gòu)的勤勉、盡職和合規(guī)操作，因此對評級機(jī)構(gòu)操作的過程進(jìn)行管理是必要的。這樣的質(zhì)量管理機(jī)制應(yīng)包括評級機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及評級機(jī)構(gòu)評級過程的質(zhì)量管理。

為了確保評級機(jī)構(gòu)的合規(guī)運(yùn)作，應(yīng)在公司法之外，更加詳細(xì)地規(guī)定評級機(jī)構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)以反映其特殊的地位。諸如，董事會的組成除了反映股東的利益之外，還應(yīng)有反映公眾利益的成員，以便監(jiān)督董事會在決策過程中確保符合金融市場和公眾的利益。法律除應(yīng)規(guī)定評級公司內(nèi)部的管理結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)當(dāng)建立各種合規(guī)審核的機(jī)制、管理利益沖突的機(jī)制、內(nèi)部的監(jiān)督和審查機(jī)制等。例如，任何從事評級業(yè)務(wù)的人員都不得在政府任職，不得從事地方政府有關(guān)咨詢、會計(jì)、法律服務(wù)的工作等。尤其是從事證券評級業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)部門和業(yè)務(wù)人員開展評級業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立，不受評級機(jī)構(gòu)內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部門影響，禁止市場拓展部門人員參與評級活動;評級人員的待遇和考核辦法與被評級證券的等級、評級收費(fèi)脫鉤，不得影響評級活動的獨(dú)立性。除了法律要求評級機(jī)構(gòu)與評級對象存在利害關(guān)系時不得接受評級委托，或者評級委員會委員、評級從業(yè)人員與被評對象有利害關(guān)系時應(yīng)當(dāng)回避外，評級機(jī)構(gòu)還應(yīng)通過內(nèi)部管理制度要求評級人員不得接受發(fā)債主體的饋贈和不得參加超過限額的餐飲娛樂活動。

針對評級機(jī)構(gòu)評級的整個過程建立評級過程操作的指引規(guī)則是十分必要的。為了確保評級機(jī)構(gòu)盡職、勤勉的完成工作內(nèi)容，須規(guī)定整個評級的程序性要求。這樣的規(guī)則通常屬于技術(shù)性規(guī)則，一般不適合通過法律直接規(guī)定，但是可以由法律授權(quán)主管機(jī)構(gòu)發(fā)布操作指引，由主管機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際操作的需要制定、頒布評級機(jī)構(gòu)具體操作的技術(shù)規(guī)則。通過這樣的規(guī)則確定評級機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)備階段、評估的方法、模型的建立上遵循統(tǒng)一的規(guī)則，不同的評級機(jī)構(gòu)適用同樣的標(biāo)準(zhǔn)，以確保評級的統(tǒng)一性。

盡管每個單獨(dú)的機(jī)制在確保評級機(jī)構(gòu)的運(yùn)作上作用有限，但是各種機(jī)制整合運(yùn)作，則會有助于減少各項(xiàng)機(jī)制單獨(dú)運(yùn)作可能產(chǎn)生問題的機(jī)會，將評級機(jī)構(gòu)運(yùn)作過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

8.設(shè)立政府信用評級的發(fā)布機(jī)制

政府信用評級和一般的商業(yè)債務(wù)評級不同，政府的信用評級除了具有經(jīng)濟(jì)上的意義之外，還直接影響政府的公信力和公共秩序。因此政府信用評級的發(fā)布應(yīng)該和商業(yè)公司的評級信息不一樣。信用評級機(jī)構(gòu)在完成信用評級工作之后，應(yīng)該在發(fā)布前向主管機(jī)構(gòu)以及被評級的地方政府的上級政府通報(bào)評級的結(jié)果。沒有得到主管機(jī)構(gòu)和上級政府的同意之前，不得自行向公眾披露評級的內(nèi)容和結(jié)果。在發(fā)布評級意見之前，評級機(jī)構(gòu)應(yīng)該有機(jī)會和被評級的地方政府就評級的內(nèi)容和結(jié)果進(jìn)行溝通。

四、結(jié)論

地方政府的信用評級制度是建立和完善我國地方政府債券發(fā)行和地方政府融資交易市場的關(guān)鍵一環(huán)。信用評級的準(zhǔn)確性和可靠性是信用評級的生命，也是保障融資交易市場健康運(yùn)作的必要條件。針對我國地方政府信用評級的特殊性，培育評級機(jī)構(gòu)聲譽(yù)資本、明確信用評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門、完善評級機(jī)構(gòu)信息披露制度以及建立解決評級機(jī)構(gòu)的利益沖突問題的法律機(jī)制尤為重要。同時，應(yīng)明確和細(xì)化相關(guān)規(guī)定，將評級機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、評級機(jī)構(gòu)的選聘機(jī)制、公司治理結(jié)構(gòu)、評級的操作規(guī)則、信息發(fā)布規(guī)則、民事責(zé)任等各個環(huán)節(jié)納入法制化的軌道，探索建立有效、透明、誠信的地方政府信用評級法律機(jī)制。然而，僅僅建立地方政府信用評級制度并不能實(shí)現(xiàn)評級甄別風(fēng)險(xiǎn)，對債券合理定價(jià)的作用，必須改革財(cái)政體制和預(yù)算制度，使地方政府真正實(shí)現(xiàn)必要信息的全披露，杜絕地方政府對評級機(jī)構(gòu)的干預(yù)，才能為評級機(jī)構(gòu)獨(dú)立、客觀、公正評級創(chuàng)造必要的法律環(huán)境。

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