田興洪，周艷紅，郭健

(1. 長沙理工大學教務(wù)處，湖南長沙，410114；2. 長沙理工大學馬克思主義學院，湖南長沙，410114；3. 司法部社區(qū)矯正管理局，北京，100020)

志愿者保險制度的困境與出路

田興洪1，周艷紅2，郭健3

(1. 長沙理工大學教務(wù)處，湖南長沙，410114；2. 長沙理工大學馬克思主義學院，湖南長沙，410114；3. 司法部社區(qū)矯正管理局，北京，100020)

美國、日本、波蘭、西班牙等國以及我國臺灣地區(qū)都有關(guān)于志愿者保險的立法和實踐。而我國志愿者保險面臨法律保障力度不夠、保險體系不健全、經(jīng)費保障不到位等困境，需要盡快制定《志愿服務(wù)法》以加強對志愿者保險的法律保障，并調(diào)整志愿者保險體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加強志愿者保險經(jīng)費保障力度，以進一步優(yōu)化我國志愿者保險制度。

志愿者；保險；優(yōu)化路徑；《志愿服務(wù)法》

“愿意做志愿服務(wù)工作的人數(shù)已經(jīng)成為一個公民社會健康狀況的晴雨表?！盵1](1)隨著我國志愿服務(wù)的逐步開展，如何完善志愿者保險制度的問題日趨緊迫。本文擬對我國志愿者保險制度的若干問題略述管見，敬請方家指正。

一、志愿者保險的意義與域外立法現(xiàn)狀

(一)保險是化解志愿服務(wù)風險的重要手段

志愿者是指那些非基于個人義務(wù)，不計報酬，自愿幫助他人、奉獻社會的人；志愿服務(wù)則是志愿者本著自由意志，不以獲取報酬為目的，以表達對社會的積極關(guān)懷，以組織形態(tài)提供的社會公益服務(wù)。志愿服務(wù)具有以下特征：第一，無償性，即不是為了經(jīng)濟上的利益而參加志愿工作；第二，自愿性，即出于本人的自由意志；第三，公益性，即是為社會和接受服務(wù)的第三方帶來收獲[2](12)。志愿服務(wù)必然與一定的風險相聯(lián)系?！帮L險是指某種事件發(fā)生的不確定性?！盵3](2)風險具有客觀性、普遍性、不確定性、可測性、發(fā)展性等特征，主要構(gòu)成要素包括風險因素、風險事故和損失，主要類型包括自然風險、社會風險、政治風險、經(jīng)濟風險和技術(shù)風險等[3](2-9)。而志愿者面臨的風險主要包括受害風險(即志愿者在志愿服務(wù)中遭遇侵權(quán)損害的情形)和致害風險(即志愿者在志愿服務(wù)中損害他人權(quán)益的情形)兩個方面。而化解志愿服務(wù)風險的重要手段就是保險。我國《保險法》規(guī)定，保險是指投保人根據(jù)合同約定，向保險人支付保險費，保險人對于合同約定的可能發(fā)生的事故因其發(fā)生所造成的財產(chǎn)損失承擔賠償保險金責任，或者當被保險人死亡、傷殘、疾病或者達到合同約定的年齡、期限等條件時承擔給付保險金責任的商業(yè)行為?？梢姡ｋU的主要功能就是分散風險、消化損失。

(二)域外志愿者保險的立法現(xiàn)狀

很多國家和地區(qū)都有關(guān)于志愿者保險的立法和實踐。比如，《波蘭公益活動及志愿制度法》規(guī)定:“要告知志愿者其所提供的服務(wù)對健康及安全構(gòu)成的一切風險,以及防護這些風險的規(guī)則。”同時該法還規(guī)定：“志愿者享有保險利益?！泵绹摹吨驹刚弑Ｗo法》甚至規(guī)定志愿者可享有廣泛的侵權(quán)行為免責。該規(guī)則免除了在任何一個免稅組織手下志愿提供服務(wù)的志愿者的責任，其立法理由在于鼓勵志愿者從事志愿服務(wù)事業(yè)。《西班牙志愿服務(wù)法》規(guī)定，志愿者組織應(yīng)“為志愿者人員加保平安保險，保險內(nèi)容適合志愿者所從事工作之特性及環(huán)境，且涵蓋直接自志愿工作之意外及疾病危險”。我國臺灣地區(qū)《志愿服務(wù)法》規(guī)定：“志愿服務(wù)運用單位應(yīng)為志工辦理意外事故保險，必要時，并得補助交通、誤餐及特殊保險等經(jīng)費”，并以此規(guī)定為依托建立了面向志愿者的保險制度。日本也設(shè)立了志愿者活動保險，將傷害事故與賠償事故等作了詳細的規(guī)定，如傷害事故被確定為“活動參加中突如其來的傷害：天災，食物中毒，傳染病”；賠償事故被界定為“活動過程中傷害到別人的情況的賠償金保證”等。日本“青年海外協(xié)力隊”在志愿者福利保險方面作了完備的制度安排[4]。

二、我國志愿者保險制度的困境

我國已有關(guān)于志愿者保險的立法規(guī)定，并積累了一定的實踐經(jīng)驗。2007年10月，上海市志愿者協(xié)會為第12屆世界夏季特殊奧運會注冊志愿者投保了意外傷害保險[5]；2008年7月，杭州市城管執(zhí)法局為杭州上萬名城管執(zhí)法志愿者投保了總價值1 400萬元的意外傷害保險[6]；2007年4月，中山市青年志愿者協(xié)會為全市12萬志愿者統(tǒng)一投保了人身意外傷害保險[7]；2012年8月，成都市為6 672名大學生志愿者辦理了重大疾病和人身意外傷害綜合保險，此前該市還為在崗的大學生志愿者參照事業(yè)單位標準投保了社會保險[8]；全國大學生志愿服務(wù)西部計劃項目管理辦公室為西部計劃志愿者集中投保了“西部計劃志愿者綜合保障險”[9]；2010年上海世博會的“志愿者綜合保險”惠及13萬人次世博志愿者和1 000個城市志愿者站點[10]；陽光保險集團則推出了“陽光志愿者關(guān)愛計劃”，成為目前業(yè)內(nèi)志愿者保險的亮點之一[11]。綜上所述，我國目前志愿者保險具有如下特點：第一，投保主體多為志愿者組織；第二，投保險種多為人身意外傷害保險，其保障項目主要是死亡保險金和殘疾保險金；第三，保險金額不高，比如意外身故的賠償金額普遍低于目前職業(yè)性事故傷亡的賠償標準；第四，投保時主險和附加險搭配適用，根據(jù)需要靈活選擇。

(一)我國志愿者保險的法律保障較為薄弱

目前我們收集到了全國性和地方性志愿服務(wù)法規(guī)37部，其中28部法規(guī)規(guī)定了志愿者保險，占總數(shù)的76%；9部法規(guī)沒有規(guī)定志愿者保險，占總數(shù)的24%。從這28部法規(guī)來看，我國志愿者保險的法律保障存在法律位階偏低、規(guī)定內(nèi)容籠統(tǒng)、不為志愿者投保的法律責任缺如等問題。其中，最突出的問題是法規(guī)內(nèi)容的差異性較大，主要表現(xiàn)在：第一，在經(jīng)費來源上，10部法規(guī)規(guī)定設(shè)立志愿服務(wù)基金會，占總數(shù)的27%；1部法規(guī)規(guī)定設(shè)立志愿服務(wù)專項基金(汕頭市)，占總數(shù)的2.7%；1部法規(guī)規(guī)定設(shè)立社會建設(shè)專項資金(北京市)，占總數(shù)的2.7%；25部法規(guī)只籠統(tǒng)規(guī)定志愿服務(wù)經(jīng)費的來源和用途，占總數(shù)的67.6%。第二，在強制程度上，21部法規(guī)規(guī)定“應(yīng)當”購買保險，占總數(shù)的75%；7部法規(guī)規(guī)定“可以”購買保險，占總數(shù)的25%。第三，在保險覆蓋范圍上，20部法規(guī)規(guī)定應(yīng)當或可以為所有志愿者購買保險，占總數(shù)的71.4%；8部法規(guī)規(guī)定只對從事危險性較大志愿活動的特定志愿者購買保險，占總數(shù)的28.6%。第四，在投保主體上，21部法規(guī)規(guī)定應(yīng)由志愿者組織投保，占總數(shù)的75%；1部法規(guī)規(guī)定應(yīng)由志愿活動主辦者投保(江蘇省)，占總數(shù)的3.6%；2部法規(guī)規(guī)定由志愿者組織或者志愿服務(wù)對象投保(陜西省、青島市)，占總數(shù)的7.1%；1部法規(guī)規(guī)定由志愿者組織或志愿者投保(湖南省)，占總數(shù)的3.6%；2部法規(guī)規(guī)定由志愿者組織或志愿活動的舉辦者投保(天津市、江西省)，占總數(shù)的7.1%；2部法規(guī)規(guī)定可以對投保主體進行約定(南寧市、廣州市)，占總數(shù)的7.1%；1部法規(guī)沒有規(guī)定投保主體(北京市)，占總數(shù)的3.6%。第五，在保險險種上，5部法規(guī)沒有規(guī)定具體險種，占總數(shù)的17.9%；22部法規(guī)規(guī)定購買人身意外傷害保險，占總數(shù)的78.6%；1部法規(guī)規(guī)定購買意外傷害保險、財產(chǎn)保險(汕頭市)，占總數(shù)的3.6%。

(二)專門針對志愿者開發(fā)的保險少

志愿服務(wù)內(nèi)容和形式的多樣性決定了志愿者保險需要多樣化的保險險種以及多樣化的保險費率。[3](299)我國目前已開辦的保險險種雖達幾百種之多，但是專門針對志愿者開發(fā)的保險少，而且，由于目前各保險公司確定險種保險費率的職業(yè)類別表中沒有志愿者這一職業(yè)類別或工種，使得我國現(xiàn)有志愿者保險的可操作性較差。這導致我國志愿者保險遠遠不能滿足現(xiàn)實需要：一是國內(nèi)愿意為高風險志愿服務(wù)保險的險種少，一些重大災害救援的志愿者不得不投?？梢詾楦唢L險工作賠償?shù)耐鈬ｋU公司的保險；二是應(yīng)急救援志愿者服務(wù)多為突發(fā)事件，投保生效期和服務(wù)期之間有一段真空時間，這就要求有針對應(yīng)急志愿者的特殊險種；三是應(yīng)制定志愿者保險的行業(yè)標準，應(yīng)急救援志愿者可參考高風險職業(yè)的保險標準[12]。

(三)志愿者保險尚未形成主次分明、功能互補的險種體系

保險險種體系是指不同保險種類以及具體險種有序排列組合而形成的有機統(tǒng)一整體。目前我國志愿者保險體系尚不健全，主要表現(xiàn)在：第一，志愿者保險的險種較為單一。聯(lián)合國開發(fā)計劃署于1999年就曾發(fā)布了專題報告《志愿精神在中國》，其中建議“招募單位應(yīng)向志愿者提供……人身意外傷害保險、大病醫(yī)療保險和住院附加保險?！盵13](21)但是時至今日，我國志愿者保險仍多局限于人身保險，鮮有涉及財產(chǎn)保險和責任保險者。第二，志愿者保險險種之間尚未形成搭配合理、功能互補、規(guī)范有序的險種體系。第三，志愿者保險的主險、附加險之間尚未形成科學合理的、多樣化的搭配組合和適用機制。

(四)志愿者保險在不同保險類別和險種之間缺乏有效的銜接機制

首先，不同保險類別之間缺乏銜接、協(xié)調(diào)機制。志愿者保險大部分屬于商業(yè)保險，但是也涉及社會保險和政策性保險。比如，搶險救災、社區(qū)矯正等志愿者有時所面臨的危險是極其嚴重的，不是個人能承擔的，只能由國家和社會分擔，提供法定的社會保障。我國《工傷保險條例》第十五條規(guī)定，職工“在搶險救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害的”視同工傷，可享受工傷保險待遇。2008年汶川大地震發(fā)生后，北京、河北、江西等省市就曾紛紛出臺政策，將相關(guān)志愿者在地震災區(qū)的救助行為納入工傷保險的范圍內(nèi)[14](32)。其次，志愿者保險的基本險與附加險之間、人身保險、責任保險和財產(chǎn)保險之間缺乏有效的銜接、協(xié)調(diào)機制。

(五)志愿者保險的資金保障機制不健全

我國志愿服務(wù)法規(guī)規(guī)定，志愿服務(wù)組織和志愿服務(wù)活動的經(jīng)費來源包括政府財政支持、社會捐贈和資助以及志愿服務(wù)對象的資助等。但是上述機制難以落實，經(jīng)費緊張仍然嚴重制約著志愿者保險的發(fā)展。2014年6月26日，北京市234.9萬實名注冊志愿者團體獲得人身意外傷害保險，北京市政府財政每年將撥專款為所有實名注冊志愿者購買保險[15]。其實，該方案早在2013年12月就已經(jīng)確定，只是由于資金缺口巨大，一直處于“難產(chǎn)”狀態(tài)。比如，以購買每份平安一年期綜合意外險投保費用82.6元計算，為所有注冊志愿者上一年的保險費用約為1.94億元[12]。北京市尚且如此，其他省市尤其是中西部省市的財政難度可想而知。

三、改進我國志愿者保險制度的路徑

(一)加強對我國志愿者保險的法律保障

我國應(yīng)制定《志愿服務(wù)法》，對志愿者保險的投保主體、保險險種、保險責任、經(jīng)費保障以及不同險種之間的銜接機制作出明確規(guī)定。建立合理的志愿服務(wù)風險分配機制，以審慎平衡志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對象之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。同時，應(yīng)由民政部聯(lián)合財政部、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布推行志愿者保險制度的通知或制定出臺具體辦法，并由各級民政、財政、保險監(jiān)督管理等部門建立健全志愿者保險工作機制，細化志愿者保險的實施措施[4]。

(二)開發(fā)更多的專門針對志愿者的保險

保險險種就是指保險公司提供給市場用于滿足人們某種欲望和需要的產(chǎn)品，包括某種利益的保障、生存和財產(chǎn)安全的需要，以及責任和風險的轉(zhuǎn)嫁和服務(wù)等[16](10)。保險險種設(shè)計應(yīng)遵循合法性、平等性、嚴謹性、通俗性等原則[16](68-71)，并考慮風險、市場、價格、效益、創(chuàng)新等因素。其中，風險因素是保險險種設(shè)計的直接依據(jù)和前提。因為任何保險險種的設(shè)計均基于所承保的對象，包括風險和責任是可保的。志愿者開展志愿服務(wù)面臨的是大量的、同質(zhì)的風險和責任，而且這些風險和責任對被保險人來說是或然的，損失的程度和其發(fā)生的頻率是不能控制的，因而完全符合保險設(shè)計的基本原理[16](73)。我們建議將我國志愿者保險分為三類(見表1)：一是志愿者受害保險(簡稱“受害險”)，其核心險種是人身意外傷害保險。當志愿者參與的志愿服務(wù)具有高風險性質(zhì)時，可以強制志愿者組織為志愿者購買此類保險。二是志愿者致害保險(簡稱“致害險”)，其核心險種是公眾個人責任保險。當志愿者因疏忽或過失致害服務(wù)對象等第三者時，由保險人代為承擔賠償責任[17]。三是志愿者受害或致害混合保險(簡稱“混合險”)。這類險種既保護志愿者利益，也保護第三者利益。志愿者所從事具體志愿服務(wù)的風險等級應(yīng)比照保險公司職業(yè)類別表中相同或類似職業(yè)和工種認定。

(三)優(yōu)化我國志愿者保險的險種體系

所謂保險險種體系，是指保險公司可供銷售的全部險種大類、險種項目的組合[16](67)。單一險種顯然難以滿足形式多樣的志愿服務(wù)的保險需求，所以應(yīng)采取主險與附加險功能互補、搭配適用的保險險種體系。除了較長期的保險外，某些短期保險險種也可以配套使用，還可以開發(fā)針對特定活動的短期志愿者保險險種。比如，平安保險公司官網(wǎng)推出的“短期綜合意外險”就可以改造為“志愿者短期綜合意外險”。該險保險期間可以為3天、5天、7天、15天、30天、60天或者90天。保險金額分別為意外傷害身故/殘疾5～50萬元，意外傷害醫(yī)療1～2萬元，住院誤工津貼10～50元/天，住院護理津貼10～50元/天；保費較低，最低保費只要6元人民幣。投保方便，可以在網(wǎng)站上投保。筆者在該網(wǎng)站試填，發(fā)現(xiàn)保費總價最低只要25元(會員價13元)，最高只要26 190元(會員價13 080元)。

表1 志愿者保險的種類

(四)優(yōu)化我國志愿者保險中不同保險類別和險種之間的銜接機制

2013年9月28日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》規(guī)定，應(yīng)鼓勵發(fā)展與基本醫(yī)療保險相銜接的商業(yè)健康保險，人身保險公司應(yīng)參與多層次社會保障體系建設(shè)，加強與社會保險的銜接合作。這些規(guī)定對完善志愿者保險的不同保險類別和險種之間的協(xié)調(diào)、銜接機制具有重要參考價值。總的來說，志愿者保險也應(yīng)堅持政府機制與市場機制相互結(jié)合、協(xié)同推進的原則，逐漸形成社會化保險、政策性保險與商業(yè)保險相互銜接、彼此配合的多層次、多支柱的志愿者保險機制，建立以商業(yè)保險為主體、社會保險為輔助的志愿者保險體系[4]。在具體適用中，則應(yīng)確定商業(yè)保險優(yōu)先適用、社會保險補充適用的協(xié)調(diào)和銜接機制。因為商業(yè)保險具有營利性，屬于商業(yè)投資行為，而社會保險則是社會福利性保障；商業(yè)保險賠付將減少保險公司的利潤，是市場投資行為的應(yīng)有風險，而社會保險賠付將減少社會保障資金總量，影響社會大眾福利保障水平。所以，保險事故發(fā)生后，應(yīng)先由商業(yè)保險進行賠付，不足部分再由社會保險承擔。

(五)健全我國志愿者保險的資金保障機制

首先，加大政府財政保障力度。志愿服務(wù)法規(guī)規(guī)定，政府應(yīng)通過財政支持激勵志愿服務(wù)，各級政府應(yīng)切實加以落實。其次，設(shè)立志愿者專項基金。志愿服務(wù)基金主要保障志愿服務(wù)方面的經(jīng)費開支，由政府資助、社會捐贈和其他合法收入組成，每年由相應(yīng)的民政部門按照一定比例撥付?？钭鳛檎Y助，志愿服務(wù)組織則采用募集、義賣等方式籌集社會基金[18]。再次，鼓勵社會捐助志愿服務(wù)。美國非政府組織的資金來源中，公共部門占43%，私人部門占47%，私人捐贈占10%[19]，社會經(jīng)費超過了政府撥款。我國也應(yīng)通過政策和法律引導、鼓勵社會捐助志愿服務(wù)組織，建立志愿服務(wù)穩(wěn)定、多元的資金來源渠道。最后，構(gòu)建靈活多樣的保險經(jīng)費支付渠道。國外一般是三方出資為志愿者提供保險。例如美國，是由政府為志愿者組織提供資金，其中提取一定比例為志愿者購買保險，但并不是全額。一般60%由政府支付，30%為志愿者組織或社會籌集，10%為志愿者自籌[12]。注冊志愿者中已經(jīng)被納入社保體系的在職人員的工傷保險費用，可由他們所在機關(guān)事業(yè)單位繳納[20]，志愿者個人意外傷害保險和沒有納入社保體系的注冊志愿者工傷保險費用，可統(tǒng)一由志愿者組織繳納，從社區(qū)矯正志愿服務(wù)基金中開支，也可以政府購買志愿服務(wù)的形式解決。

四、結(jié)語

“成功的志愿者管理就是成功的風險管理”[21]，保險是化解志愿服務(wù)風險的重要手段，但不是唯一路徑。我國應(yīng)增強志愿服務(wù)的風險意識，加強對志愿服務(wù)的風險管理和培訓，從源頭上將風險消弭于無形。對志愿者的風險管理，可以細化到招募、監(jiān)督和管理志愿者的每一個環(huán)節(jié)。只有完善立法、強化執(zhí)法、自覺守法等環(huán)節(jié)齊頭并進，政府、市場、社會各個方面同心協(xié)力，我國志愿服務(wù)的風險防范機制才能日漸完善。

致謝：衷心感謝湖南省保監(jiān)局壽險處王喜軍處長對本文撰寫的指導和幫助！

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Difficulties and optimization path of China’s volunteer insurance

TIAN Xinghong1, ZHOU Yanhong2, GUO Jian3
(1. Academic Director Affairs Division of Changsha University of Science & Technology, Changsha 410114, China; 2. School of Marxism of Changsha University of Science & Technology, Changsha 410114, China; 3. The Office of Community Correction of Ministry of Justice, P. R. C, Beijing 100020, China)

There are difficulties in China’s volunteer insurance such as the legislative system but insurance system is imperfect, and the funds is not in place. We should develop “Volunteer Service Law” to strengthen the legal guarantee of volunteers insurance, and optimize the internal structure of volunteer insurance, strengthen the security of insurance funds for volunteers so as to further optimize our volunteer insurance system.

volunteers; insurance; optimization path; Volunteer Service Law

D922.284

A

1672-3104(2014)06-0172-05

[編輯: 蘇慧]

2014-03-14；

2014-10-18

2012年度國家社會科學基金項目“社區(qū)矯正中的社區(qū)參與模式研究”(12BFX046)；2011年度湖南省哲學社會科學基金項目“轉(zhuǎn)型時期社區(qū)矯正與社區(qū)建設(shè)研究”(11YBB005)；2011年度湖南省教育廳高等學?？茖W研究重點項目“社會管理創(chuàng)新視閾下的社區(qū)矯正與社區(qū)建設(shè)研究”(11A0020)；2012年度司法部國家法治與法學理論研究項目“我國社會力量參與社區(qū)矯正機制研究”(12SFB2024)

田興洪(1969-)，男，土家族，湖南保靖人，法學博士，長沙理工大學教授，主要研究方向：刑事法學；周艷紅(1967-)，女，湖南長沙人，長沙理工大學馬克思主義學院副教授，主要研究方向：法理學；郭健(1972-)，男，河南淅川人，法學博士，司法部社區(qū)矯正管理局副研究員，主要研究方向：刑事法學