林春樹(shù)

構(gòu)建高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系研究

林春樹(shù)

（福建商業(yè)高等專科學(xué)校財(cái)務(wù)處，福建福州350012）

隨著高校辦學(xué)規(guī)模與自主權(quán)的擴(kuò)大，高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)也正逐步加大，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制和全面轉(zhuǎn)型已迫在眉睫．通過(guò)對(duì)高校辦學(xué)的決策風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制與防范等進(jìn)行深入剖析，提出合法辦學(xué)與辦學(xué)效益相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、識(shí)別、評(píng)估與防范的全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系．

高等院校；風(fēng)險(xiǎn)管理；內(nèi)部控制；防控體系

近十幾年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立與完善，高等教育取得空前發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從“精英教育”向“大眾化教育”轉(zhuǎn)變．高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大、辦學(xué)自主權(quán)的增大、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源多源化等問(wèn)題與高?，F(xiàn)行內(nèi)部控制體系的矛盾日顯突出，不斷出現(xiàn)的某些腐敗案件也充分說(shuō)明這一點(diǎn)．據(jù)2011年2月18日《中國(guó)青年報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1998-2008年，高校職務(wù)犯罪案件占全國(guó)教育系統(tǒng)案件比例約為85%．據(jù)陳竹調(diào)查的全國(guó)高校內(nèi)部控制情況數(shù)據(jù)顯示，60.3%被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前內(nèi)部控制是必要的，35%的被調(diào)查者認(rèn)為是當(dāng)務(wù)之急．雖然中紀(jì)委、監(jiān)察部、教育部、財(cái)政部、地方各級(jí)政府以及教育行政管理部門都十分重視，并出臺(tái)相關(guān)政策與措施，但不盡人意．其原因是諸多方面的，但最根本的原因是現(xiàn)行高校內(nèi)部控制體系缺位或乏力，從而加大高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)．據(jù)教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部《關(guān)于2012年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，2011年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為23 869.85億元，其中普通高等學(xué)校占58.14%．因此，探索構(gòu)建高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系是當(dāng)前重要課題．

1 國(guó)內(nèi)外研究述評(píng)

1.1國(guó)外研究述評(píng)

第一階段：內(nèi)部控制萌芽期（15世紀(jì)末至20世紀(jì)初）

這一階段的內(nèi)部控制稱為內(nèi)部牽制階段，其主要特點(diǎn)是交叉檢查或交叉控制，即通過(guò)職責(zé)分離、賬物分離等方式實(shí)施控制．其目的是查錯(cuò)防弊．

第二階段：內(nèi)部控制成長(zhǎng)期（20世紀(jì)40年代至80年代初）

這一階段的內(nèi)部控制稱為內(nèi)部控制制度階段，其主要特點(diǎn)通過(guò)制定各項(xiàng)制度與方法，來(lái)保護(hù)資產(chǎn)與會(huì)計(jì)資料的可靠性與準(zhǔn)確性，提高經(jīng)營(yíng)效率．1953年，美國(guó)審計(jì)程序委員會(huì)下屬的內(nèi)部控制專門委員會(huì)頒布了《審計(jì)程序公告第29號(hào)》文件，提出內(nèi)部控制按其特點(diǎn)劃分為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制與內(nèi)部管理控制，其中會(huì)計(jì)控制得到獨(dú)立審計(jì)界的普遍認(rèn)可．

第三階段：內(nèi)部控制發(fā)展期（20世紀(jì)80年代至90年代初）

這一階段的內(nèi)部控制稱為內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段，其主要特點(diǎn)是為特定目標(biāo)的合理保證而建立各種政策與程序．1988年4月，美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師委員會(huì)（AICPA）發(fā)布了《審計(jì)準(zhǔn)則文告第55號(hào)》文件，提出了內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)概念，包括內(nèi)部控制環(huán)境、控制程序以及會(huì)計(jì)制度．內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容是：（1）會(huì)計(jì)控制與管理控制不再分開(kāi)；（2）控制環(huán)境正式列入內(nèi)部控制范疇．這一階段的內(nèi)部控制也稱為“三要素論”時(shí)期．

第四階段：內(nèi)部控制成熟期（20世紀(jì)90年代至20世紀(jì)末）

這一階段的內(nèi)部控制稱為內(nèi)部控制整體框架階段，其主要特點(diǎn)是為一系列目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理的保證．1992年，反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)（COSO）發(fā)布《內(nèi)部控制—整體框架》，1994年進(jìn)行了修改，提出了內(nèi)部控制三大目標(biāo)與五大要素．三項(xiàng)目標(biāo)是指財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的效率與效果、相關(guān)法律法規(guī)的遵循；五大要素是指控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督．COSO報(bào)告標(biāo)志著內(nèi)部控制理論與實(shí)踐進(jìn)入了一個(gè)全新階段，被認(rèn)為是對(duì)內(nèi)部控制最為全面的描述，得到社會(huì)普遍接受．

第五階段：內(nèi)部控制成熟后期（21世紀(jì)至今）

2002年7月，美國(guó)立法機(jī)構(gòu)頒布了《薩班斯—奧克斯利法案》，全稱《2002年公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法案》，簡(jiǎn)稱《SOX法案》．這一法案是根據(jù)安然公司、世通公司等財(cái)務(wù)欺詐事件所制定的監(jiān)管法規(guī)，內(nèi)容涉及公司治理、會(huì)計(jì)職業(yè)監(jiān)管、證券市場(chǎng)監(jiān)管等方面．這一法案標(biāo)志著內(nèi)部控制從披露向?qū)嵸|(zhì)性管制轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)公司管理層需要自我約束．

2004年，COSO委員會(huì)針對(duì)國(guó)際企業(yè)界高管舞弊案頻發(fā)現(xiàn)象，結(jié)合《SOX法案》，頒發(fā)了《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架》，提出內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合的觀點(diǎn)．新的COSO報(bào)告引入了全面風(fēng)險(xiǎn)管理，增加了一個(gè)觀念、兩個(gè)概念及三個(gè)要素.一個(gè)觀念是風(fēng)險(xiǎn)組合觀；兩個(gè)概念是風(fēng)險(xiǎn)度量的風(fēng)險(xiǎn)偏好與風(fēng)險(xiǎn)容忍概念；三個(gè)要素是目標(biāo)設(shè)定、事項(xiàng)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)反映．這一階段全面揭示了內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵．

1.2國(guó)內(nèi)研究述評(píng)

1.2.1 內(nèi)部控制與公司治理結(jié)構(gòu)的研究：閻達(dá)五、楊有紅認(rèn)為，會(huì)計(jì)信息真實(shí)性是內(nèi)部控制的主線，會(huì)計(jì)控制是核心，內(nèi)部控制目標(biāo)與公司治理機(jī)制呈多元化趨勢(shì)［1］．內(nèi)部控制框架的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)采取雙管齊下與分步走的策略，董事會(huì)在內(nèi)部控制框架構(gòu)建中起核心作用．

1.2.2 內(nèi)部控制與組織行為的研究：程新生深入剖析公司治理、組織結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部控制之間的關(guān)系，提出以決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制為紐帶，建立治理型內(nèi)部控制，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的治理效率與經(jīng)濟(jì)效率［2］．

1.2.3 內(nèi)部控制與制度設(shè)計(jì)研究：吳水彭、陳漢文、邵賢弟從控制理論出發(fā)，多角度闡述對(duì)COSO內(nèi)部控制報(bào)告的理解，提出我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制綜合框架建設(shè)的建議［3］．

1.2.4 內(nèi)部控制體系與機(jī)制研究：任慶玲通過(guò)深入剖析我國(guó)現(xiàn)階段內(nèi)部控制基本規(guī)范存在的不足，提出基于原則性、強(qiáng)制性與可操作性相結(jié)合的前提下，建立一個(gè)適合企業(yè)特點(diǎn)、協(xié)調(diào)有效、功能完善、反映靈敏的企業(yè)內(nèi)部控制體系［4］．李心合提出，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)從財(cái)務(wù)報(bào)告轉(zhuǎn)向以價(jià)值為導(dǎo)向，并闡述了價(jià)值導(dǎo)向型的內(nèi)部控制系統(tǒng)的七要素，即控制環(huán)境、目標(biāo)制定與預(yù)算編制、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與應(yīng)對(duì)、控制程序與方法、信息與溝通、績(jī)效評(píng)價(jià)與激勵(lì)、監(jiān)控［5］．

1.2.5 高校內(nèi)部控制設(shè)計(jì)研究：常文杰基于COSO內(nèi)部控制框架、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制（征求意義）》等相關(guān)內(nèi)容研究，提出高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)思路與路徑分析［6］．

綜上所述，國(guó)外在內(nèi)部控制理論研究與實(shí)踐方面均比較成熟，但對(duì)高校這一特殊領(lǐng)域的內(nèi)部控制研究仍比較少．我國(guó)學(xué)者在內(nèi)部控制理論與實(shí)踐方面起步較遲，目前已初步形成具有中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特色的內(nèi)部控制理論與實(shí)踐體系，但對(duì)高校內(nèi)部控制理論與實(shí)踐研究較少，仍在探索與研究階段．因此，研究構(gòu)建高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系具有十分重要的意義．

2 高等學(xué)校內(nèi)部控制特點(diǎn)分析

高等學(xué)校承擔(dān)著教學(xué)、科學(xué)、社會(huì)服務(wù)以及文化傳承的社會(huì)功能．肩負(fù)培養(yǎng)高層次學(xué)術(shù)型或應(yīng)用型人才的根本任務(wù)，關(guān)系到實(shí)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與人民素質(zhì)的提高．因此，高等學(xué)校內(nèi)部控制具有非營(yíng)利性、目標(biāo)難以計(jì)量性、復(fù)雜性等特征．

2.1高校內(nèi)部控制的復(fù)雜性

從高校承擔(dān)社會(huì)功能分析，高校肩負(fù)教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)以及文化傳承的功能；從高校管理角度分析，高校不僅涉及教學(xué)行政管理、學(xué)術(shù)管理，還涉及后勤服務(wù)管理；從經(jīng)費(fèi)來(lái)源角度分析，高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源即有國(guó)家財(cái)政生均撥款、學(xué)雜費(fèi)收入、社會(huì)捐贈(zèng)、科研收入，又有校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)服務(wù)收入、投資收益、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入等；從資產(chǎn)存在形式分析，高校非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)并存；從學(xué)生類別分析，即有全日制學(xué)生，也有非全日制學(xué)生；從辦學(xué)形式分析，即有合作辦學(xué)，也有獨(dú)立辦學(xué)．因此，與企業(yè)內(nèi)部控制相比，高校內(nèi)部控制更具復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性．

2.2高校內(nèi)部控制目標(biāo)的難計(jì)量性

高校屬于非營(yíng)利組織，不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富，而是向社會(huì)公眾提供非差別的服務(wù)，具有非生產(chǎn)性．高校最終產(chǎn)品是培養(yǎng)合格人才，體現(xiàn)社會(huì)效益，其經(jīng)濟(jì)效益很難度量．這就可能導(dǎo)致重投入，而輕績(jī)效考核；重結(jié)果，而輕過(guò)程控制．因此，需要通過(guò)設(shè)定一系列轉(zhuǎn)化指標(biāo)體系予以考核、評(píng)價(jià)，最終實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部控制目標(biāo)．

2.3高校預(yù)算顯現(xiàn)軟約束性

長(zhǎng)期以來(lái)，高校預(yù)算顯現(xiàn)軟約束，其主要原因是高?，F(xiàn)行教育財(cái)政撥款模式與高校辦學(xué)水平評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提高．目前，我國(guó)高校教育財(cái)政撥款采用“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式，其中“專項(xiàng)補(bǔ)助”主要針對(duì)辦學(xué)條件好、辦學(xué)具有優(yōu)勢(shì)特色的高校．因此，各高校只能加大實(shí)訓(xùn)室與基本建設(shè)投入，甚至盲目投入，才能通過(guò)辦學(xué)水平評(píng)估，爭(zhēng)取更多財(cái)政專項(xiàng)資金．高校預(yù)算控制只能服從教育財(cái)政撥款與辦學(xué)水平評(píng)估需要，也就顯現(xiàn)軟約束．

2.4高校公共資源尋租現(xiàn)象隱蔽性

高校集聚相當(dāng)大的社會(huì)資源，特別是學(xué)生市場(chǎng)資源．校企合作、校校合作、成人教育、網(wǎng)絡(luò)教育、BOT融資模式以及國(guó)有資產(chǎn)尋租等領(lǐng)域，存在的公共資源尋租問(wèn)題還比較突出，形成腐敗的根源，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)還具有一定的隱蔽性．因此，需要積極探索高校公共資源尋租的審計(jì)問(wèn)題研究．

3 高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

現(xiàn)行高校內(nèi)部控制體系曾發(fā)揮過(guò)重要作用，但是，隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大和高校辦學(xué)模式多樣化，傳統(tǒng)的“內(nèi)部牽制”理念已不能適應(yīng)新型高校辦學(xué)模式，集中體現(xiàn)在以下5個(gè)方面.

3.1控制環(huán)境欠佳

控制環(huán)境包括內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境．當(dāng)前，高校外部環(huán)境面臨的主要是高等教育相關(guān)法律、法規(guī)以及監(jiān)管不健全，高等教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入不足，高校宏觀政策導(dǎo)向存在偏差，高等教育頂層規(guī)劃不到位等問(wèn)題．內(nèi)部環(huán)境面臨的主要是治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué)，機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配不合理，激勵(lì)機(jī)制欠缺，內(nèi)部控制形同虛設(shè)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制不到位等問(wèn)題．控制環(huán)境欠佳影響著高校內(nèi)部控制總體建設(shè)目標(biāo)、效率與效果．

3.2內(nèi)部控制理念落后

當(dāng)前，高校內(nèi)部控制還是基于“內(nèi)部牽制”理念，在教育資源配置上還是停留在“收支平衡”的理念，這就可能出現(xiàn)教育資源配置低效，甚至浪費(fèi)．“內(nèi)部牽制”理念在過(guò)去高校發(fā)展過(guò)程中曾經(jīng)發(fā)揮重要作用，但隨著高校辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大，在辦學(xué)形式多樣化，資金來(lái)源多元化等復(fù)雜的背景下，“內(nèi)部牽制”理念已難以為繼．全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系是一種全新內(nèi)部控制理念，其控制目標(biāo)是全方位的，控制主體是全體人員，控制效果更加符合現(xiàn)代大學(xué)制度理念與可持續(xù)發(fā)展要求．

3.3內(nèi)部監(jiān)督乏力

目前，高校內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察處、內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在一定程度上起到監(jiān)督作用．近幾年，高校違規(guī)、違紀(jì)等案件頻發(fā)，充分說(shuō)明高校內(nèi)部監(jiān)督存在重大缺陷與漏洞，內(nèi)部監(jiān)督顯現(xiàn)乏力．因此，積極探索內(nèi)部監(jiān)督在合力、層次以及方式上的創(chuàng)新，具有十分重要意義．

3.4外部監(jiān)督滯后

外部監(jiān)督主要是指離任審計(jì)、任中審計(jì)、上級(jí)主管部門檢查以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)，很多違規(guī)、違紀(jì)案件往往是外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，但高校的損失已經(jīng)發(fā)生，很難挽回．因此，克服高校外部監(jiān)督滯后性，積極探索構(gòu)建高校外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成外部監(jiān)督合力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)高校辦學(xué)過(guò)程中存在的問(wèn)題與事件，使外部監(jiān)督力量切實(shí)為高校發(fā)展與建設(shè)護(hù)航．

3.5預(yù)算控制流于形式

基于高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大、高等教育投入不足、銀行借貸規(guī)模約束不夠、辦學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)高以及經(jīng)濟(jì)后果很難追究等現(xiàn)狀，高校預(yù)算控制往往流于形式．新校區(qū)建設(shè)追求大而全、行政辦公經(jīng)費(fèi)居高不下、福利占比較大以及設(shè)備配置超前等現(xiàn)象普遍存在．因此，探索生均辦學(xué)成本，完善預(yù)算投入與產(chǎn)出績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有重要意義．

圖1 高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系架構(gòu)

4 實(shí)現(xiàn)高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系的總體思路與實(shí)現(xiàn)路徑

通過(guò)實(shí)施高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系，保證資產(chǎn)安全與完整、保值與增值，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，預(yù)防、發(fā)現(xiàn)與糾正錯(cuò)誤行為，確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、合法、完整，促進(jìn)高校各項(xiàng)事業(yè)健康、有效進(jìn)行．本文在課題研究的基礎(chǔ)上，擬對(duì)實(shí)施的高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)部控制體系的總體思路與實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行分析．

4.1總體思路

通過(guò)對(duì)高校辦學(xué)的決策風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、控制與防范等進(jìn)行深入剖析，本著全面性、戰(zhàn)略性、階段性、指導(dǎo)性與可操作性相結(jié)合的原則，提出合法辦學(xué)與辦學(xué)效益相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、識(shí)別、評(píng)估與防范的全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系，其總體思路的架構(gòu)如圖1所示．

從圖1可知，“制度控制”與“預(yù)算控制”是實(shí)現(xiàn)高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理的兩大法寶，“內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”與“外部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”是實(shí)現(xiàn)高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理的重要保障．高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系具有全面性、整體性、動(dòng)態(tài)性、可持續(xù)性與有效性等特征，客觀全面地反映高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全貌，有效地預(yù)測(cè)與防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的一系列相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體．

4.2實(shí)現(xiàn)路徑分析

4.2.1 構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的高校治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度要求高校建立“復(fù)合共治”的治理結(jié)構(gòu)，即不是簡(jiǎn)單公司制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，也不是簡(jiǎn)單的行政單位組織架構(gòu)．它是一種融合全體教職員工智慧與意志，體現(xiàn)專家學(xué)者治校的治理結(jié)構(gòu)．其組織架構(gòu)圖如圖2所示.

圖2 現(xiàn)代大學(xué)制度的高校治理框架

該治理框架的主要特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)是：（1）明晰決策層、執(zhí)行層以及監(jiān)督層的內(nèi)在權(quán)力制衡，提高決策的透明度，防范違規(guī)與腐敗事件發(fā)生；（2）體現(xiàn)專家學(xué)者治校特點(diǎn)，符合現(xiàn)代高校辦學(xué)的特殊性；（3）有效平衡行政管理與教學(xué)單位的工作計(jì)劃與總體規(guī)劃，提供動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)的溝通平臺(tái)；（4）通過(guò)吸收各類委員會(huì)意見(jiàn)與建議，可以大大提高決策層決策的科學(xué)性與民主性，避免領(lǐng)導(dǎo)層“拍腦袋”式的決策模式．

4.2.2 構(gòu)建全面預(yù)算的控制體系：高校預(yù)算是一個(gè)通過(guò)科學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃、監(jiān)督與評(píng)價(jià)來(lái)預(yù)測(cè)、識(shí)別、評(píng)估、控制與防范風(fēng)險(xiǎn)的控制體系，是高校內(nèi)部控制的重要組成部分．同時(shí)也是基于高校教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)，對(duì)高校各類有限資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理配置，通過(guò)有效編制、執(zhí)行與評(píng)價(jià)的內(nèi)部控制體系，能夠有效保障各項(xiàng)預(yù)定目標(biāo)與任務(wù)的實(shí)現(xiàn)．從本質(zhì)上分析，高校預(yù)算控制即是高校內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，也是高校內(nèi)部控制措施落實(shí)的重要保障，具有全面性、整體性與動(dòng)態(tài)性等特征．構(gòu)建全面預(yù)算的控制體系的實(shí)現(xiàn)路徑如圖3所示.

圖3 全面預(yù)算的控制體系框架

全面預(yù)算管理控制體系框架的主要特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)是：（1）將高校所有收入與支出納入預(yù)算編制范圍，全面反映學(xué)校整體財(cái)務(wù)收支信息與全部的管理活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；（2）將高校的發(fā)展戰(zhàn)略與年度預(yù)算有機(jī)結(jié)合，切實(shí)體現(xiàn)戰(zhàn)略預(yù)算規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)”有機(jī)結(jié)合；（3）銀行貸款、合作辦學(xué)創(chuàng)收收入等全面納入高校預(yù)算編制范圍，有效防止基建資金、合作辦學(xué)等資金脫離預(yù)算控制，避免高校資金管理上的疏漏；（4）改變過(guò)去“片面預(yù)算”、“投入預(yù)算”與“撥款預(yù)算”的觀點(diǎn)．

4.2.3 構(gòu)建預(yù)算投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：高校預(yù)算投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系是對(duì)高校預(yù)算資源配置效率與產(chǎn)出效益的綜合評(píng)價(jià)，即對(duì)高校辦學(xué)資源利用率、部門經(jīng)濟(jì)效率與項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及高校戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率等進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，能夠促進(jìn)高校預(yù)算投入、社會(huì)效益與辦學(xué)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合．構(gòu)建預(yù)算投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)路徑如圖4所示.

圖4 預(yù)算投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（1）戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)指標(biāo)

①重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)率=重點(diǎn)項(xiàng)目本年度實(shí)際支出÷重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算數(shù)×100%

②一般項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)率=一般項(xiàng)目本年度實(shí)際支出÷一般項(xiàng)目預(yù)算數(shù)×100%

③改善辦學(xué)條件指標(biāo)主要：生師比、生均教學(xué)用房、生均行政用房、生均教學(xué)設(shè)備、生均行政設(shè)備、生均圖書(shū)擁有量、生均體育場(chǎng)地面積等．

（2）辦學(xué)資源利用率

①教學(xué)資源利用率

人機(jī)時(shí)數(shù)=開(kāi)機(jī)總時(shí)數(shù)÷在校生數(shù)

教學(xué)設(shè)備使用率=實(shí)際設(shè)備使用時(shí)數(shù)÷可充分使用時(shí)數(shù)×100%

教學(xué)實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目完成率=實(shí)際完成實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目數(shù)÷計(jì)劃實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目數(shù)×100%

教師完成課時(shí)數(shù)=總課時(shí)數(shù)÷教師總數(shù)×100%

紙質(zhì)圖書(shū)資源使用率=年出借量÷紙質(zhì)圖書(shū)藏書(shū)量×100%

電子圖書(shū)資源使用率=年電子圖下載量÷累計(jì)電子圖書(shū)購(gòu)買量×100%

生均教學(xué)用房=教學(xué)用房總數(shù)÷在校生數(shù)

②行政資源利用率

部門貢獻(xiàn)率=部門實(shí)際收入÷當(dāng)年部門預(yù)算收入×100%

部門人均貢獻(xiàn)額度=部門實(shí)際收入÷當(dāng)年部門管理人員數(shù)

人均擁有行政設(shè)備量=行政設(shè)備總資產(chǎn)÷行政管理人員數(shù)

人均行政用房=行政用房總數(shù)÷行政管理人員數(shù)

行政管理人員配置數(shù)=在校生數(shù)÷行政管理人員數(shù)

③科研資源利用率

科研設(shè)備使用率=設(shè)備實(shí)際使用時(shí)數(shù)÷設(shè)備充分使用時(shí)數(shù)×100%

實(shí)驗(yàn)設(shè)備使用率=年實(shí)驗(yàn)室實(shí)際使用時(shí)數(shù)÷年實(shí)驗(yàn)室可充分使用時(shí)數(shù)×100%科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率=年科研經(jīng)費(fèi)支出總額÷年科研經(jīng)費(fèi)收入總額×100%

科研經(jīng)費(fèi)使用效果=年度科研總積分÷年度科研經(jīng)費(fèi)支出總額

（3）部門綜合效益

部門工作執(zhí)行率=年度部門項(xiàng)目完成量÷年度核定部門項(xiàng)目量×100%

部門預(yù)算執(zhí)行率=年度部門實(shí)際支出÷年度部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)×100%

生均部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)=年度部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)÷在校生數(shù)

生均部門執(zhí)行經(jīng)費(fèi)=年度部門實(shí)際支出÷在校生數(shù)

人均預(yù)算經(jīng)費(fèi)配置數(shù)=年度部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)÷部門人員配置數(shù)

（4）社會(huì)效益評(píng)價(jià)

畢業(yè)生就業(yè)率=當(dāng)年就業(yè)學(xué)生數(shù)÷當(dāng)年應(yīng)畢業(yè)生人數(shù)×100%

畢業(yè)生通過(guò)率=當(dāng)年合格畢業(yè)生數(shù)÷當(dāng)年應(yīng)畢業(yè)學(xué)生數(shù)×100%

畢業(yè)生執(zhí)業(yè)資格獲取率=當(dāng)年獲取執(zhí)業(yè)資格的畢業(yè)生數(shù)÷當(dāng)年應(yīng)畢業(yè)學(xué)生數(shù)×100%

人均科研成果數(shù)=當(dāng)年獲取科研成果數(shù)÷科研人員數(shù)

人均科研經(jīng)費(fèi)=當(dāng)年獲取科研經(jīng)費(fèi)總額÷科研人員數(shù)

科研人員占在職人員比重=科研人員數(shù)÷在職人員數(shù)×100%

人均社會(huì)服務(wù)收入=當(dāng)年社會(huì)服務(wù)收入÷在職人員數(shù)

社會(huì)服務(wù)收入占總收入比=當(dāng)年社會(huì)服務(wù)收入÷當(dāng)年收入總額×100%

人均社會(huì)服務(wù)對(duì)象數(shù)=當(dāng)年社會(huì)服務(wù)對(duì)象總數(shù)÷年度部門人員數(shù)

各高校可以根據(jù)自身的辦學(xué)特點(diǎn)，按照上述設(shè)置的指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)數(shù)進(jìn)行績(jī)效綜合評(píng)價(jià)．通過(guò)績(jī)效綜合評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給預(yù)算編制部門進(jìn)行全面考核，最終實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)效率與效益全面提升．

4.2.4 構(gòu)建內(nèi)外部全面經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)制：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是針對(duì)財(cái)務(wù)收支、治理領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)效益與效率等方面實(shí)施審計(jì)，確保制度、政策以及目標(biāo)得以貫徹與實(shí)現(xiàn)．構(gòu)建內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)制的內(nèi)容與機(jī)制的框架分析如圖5所示.

圖5 內(nèi)外部全面經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)與控制點(diǎn)

黨的十六大報(bào)告提出：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督．建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益．重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)人財(cái)物管理和使用”［7］．通過(guò)構(gòu)建內(nèi)外部全面經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)制，可有效防范和解決公共資源尋租問(wèn)題、國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)問(wèn)題、資源配置效率與效益問(wèn)題等．全面經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)集中體現(xiàn)決策層、執(zhí)行層、規(guī)范層以目標(biāo)管理為導(dǎo)向的新型審計(jì)模式，符合現(xiàn)行高校辦學(xué)特點(diǎn)與目標(biāo)．

隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)也正逐步加大，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制全面轉(zhuǎn)型已迫在眉睫．構(gòu)建高校全面風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制體系是當(dāng)前高校轉(zhuǎn)型期的重要課題，是實(shí)現(xiàn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要保障，也是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分．

［1］閻達(dá)五，楊有紅.內(nèi)部控制框架的構(gòu)建［J］.會(huì)計(jì)研究，2001(2)：9-14.

［2］程新生.公司治理、內(nèi)部控制、組織結(jié)構(gòu)互動(dòng)關(guān)系研究［J］.會(huì)計(jì)研究2004(4):14-18.

［3］吳水彭，陳漢文，邵賢弟.企業(yè)內(nèi)部控制理論的發(fā)展與啟示［J］.會(huì)計(jì)研究，2000(5):2-8.

［4］任慶玲.以企業(yè)實(shí)踐應(yīng)用的視角看企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范［J］.商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010(1):56-57.

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［6］常文杰.HN大學(xué)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的問(wèn)題與對(duì)策［D］.長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2012(5).

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Research on constructing the internal control system of comprehensive risk management at college

LIN Chun-shu
（Departmentof Finance,Fujian Commercial College,Fuzhou 350012,Fujian,China）

With the increasing autonomy and scales at the colleges,the risks of college education are gradually increasing,so it is imminent to achieve the comprehensive restructuring of internal control.This article deeply analyzes the risks of decision-making,operation,law,finance,control and prevention,and it also proposes the internal control system of comprehensive risk management,including the risk prediction,identification, assessmentand prevention combined with the legalmanagement and the efficiency.

colleges;comprehensive risk management;internalcontrol;system;research

G647.5

A

1007-5348（2014）04-0087-08

（責(zé)任編輯：顏志森）

2014-01-12

福建省財(cái)政廳基金項(xiàng)目（閩財(cái)指［2012］1025）.

林春樹(shù)（1977-），男，福建莆田人，福建商業(yè)高等專科學(xué)校高級(jí)會(huì)計(jì)師，注冊(cè)稅務(wù)師，福建省管理型會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才，主要從事財(cái)務(wù)管理與稅務(wù)研究.