■姜 維

（作者為南京大學政府管理學院博士生、海南省委黨校公共管理部教師）

昆山爆炸事故，是地方政府與企業(yè)“利益共謀”情境下，以工會為代表的社會組織力量“失語”，進而呈現(xiàn)政府、市場與社會權(quán)力制約的失衡。

【案例】

8月2日，昆山中榮公司特別重大爆炸事故——75條人命，185人命懸一線，其傷亡人數(shù)眾多，牽動了所有人的心，刷新全國生產(chǎn)事故記錄。事故所暴露的企業(yè)安全生產(chǎn)與政府監(jiān)管缺失的深層次問題，絕非僅此一地所有，而是為所有忽視安全生產(chǎn)、單純追求GDP 的地方敲響了警鐘，拉起了警戒線。各級政府要以此事件為借鑒，深刻反思背后成因，避免昆山之殤重演。悲劇難忘，警鐘長鳴；前事不忘，后事之師。

【析因】

三大頑癥

昆山爆炸事故發(fā)生之后，各級政府及社會各界都給予高度的關(guān)注。無論是傷員救治、事故調(diào)查，還是責任追究、反思整改，都是快速、及時、透明的?？梢哉f，短期的鐵腕行動，會震懾地方政府及相關(guān)企業(yè)，倒逼企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境改善。但是，有三大頑癥決不容忽視。

頑癥之一：地方政府錯位的GDP政績觀

曾被視為地方政府發(fā)展樣板的“昆山模式”，此次爆炸事故使其再一次成為媒體關(guān)注的焦點，而此次卻是，GPD至上政績觀導向下突破底線的招商引資模式遭遇尷尬。有人認為，帶來昆山成功的招商引資經(jīng)驗，恰恰成為此次事故的重要教訓。如“昆山人民歡迎您來投資、你們來剝削得越多我們就越開心”，昆山的法治環(huán)境目標是“老板怎么安心怎么辦”，服務環(huán)境目標是“老板怎么開心怎么辦”，人文環(huán)境的目標是“老板怎么舒心怎么辦”等。

毫無疑問，GDP至上政績觀在增加地方經(jīng)濟總量、財政收入、改善教育就業(yè)、發(fā)展社會保障等方面起到了巨大的作用，但如果地方政府一味地追求經(jīng)濟的發(fā)展，而違背一些基本的公平、公正，違背了為民謀利的宗旨，甚至為發(fā)展GDP而壓倒安全生產(chǎn)，那么這就是扭曲的政績觀。昆山這面鏡子不僅照出地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的薄弱，更照出地方政府政績觀偏倚。

頑癥之二：流于形式的政府安全生產(chǎn)監(jiān)管

企業(yè)安全生產(chǎn)尤其是粉塵致爆已經(jīng)為政府所重視，各地方各部門應該都開展過監(jiān)督檢查。按常理，昆山中榮金屬制品有限公司應在檢查之列。然而，調(diào)查所反映出的企業(yè)廠房建設的設計、企業(yè)生產(chǎn)工藝路線設計與布局、通風除塵系統(tǒng)、安全生產(chǎn)制度和措施不完善等常識性安全生產(chǎn)問題，似乎都在說明，這個企業(yè)是一個“監(jiān)管死角”。然而事實卻證明，不是政府沒有派人進行檢查，而是“這些年，通知來了一籮筐，層層檢查也是家常便飯，但來人了做做樣子，過后還是老樣子，沒見企業(yè)真正有什么行動。”

國務院事故調(diào)查組組長楊棟梁曾連續(xù)發(fā)問：“是誰在走形式、走過場？工作不落實？安監(jiān)、勞動、衛(wèi)生、商務等相關(guān)部門，為什么沒有發(fā)現(xiàn)問題？”地方政府及監(jiān)管部門作為安全生產(chǎn)底線的維系者和保障者，理應按照國家安全生產(chǎn)規(guī)定嚴格執(zhí)法，確保企業(yè)履行安全生產(chǎn)責任。然而，事實卻并不如此，昆山爆炸事故凸顯了這一問題，企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管處于“真空”狀態(tài)，監(jiān)管流于形式、走過場，檢查成了印發(fā)通知、提前預告和“過家家”式檢查，問題累積、滋生發(fā)酵，直至爆炸，帶來血的教訓。

頑癥之三：失衡的企業(yè)安全生產(chǎn)制約機制

通過對于我們國家個人所得稅改革實際情況的分析能夠看出，起征點的調(diào)整和有關(guān)的技術(shù)改革，還是存在比較多的不足之處，這樣就會影響到我們國家經(jīng)濟市場的分析和進步，而且會限制到降低整體的收入差距，如此就要及時地找出問題所在，而且需要對于這些問題提出相應的解決措施，確保個人所得稅征收能夠獲得更加顯著的發(fā)展。

企業(yè)安全生產(chǎn)事故原因分析中，企業(yè)員工、工會、獨立第三方機構(gòu)等社會的角色往往被忽視。毋容置疑，企業(yè)是安全生產(chǎn)當然的責任主體。然而，現(xiàn)實情況卻是，作為生產(chǎn)經(jīng)營主體，企業(yè)本身具有逐利性，為了追求利潤最大化，很可能減少對安全生產(chǎn)資金和設施的投入。如調(diào)查所反映的“生產(chǎn)工藝路線過緊過密，2000平方米車間內(nèi)布置了29條生產(chǎn)線，300多個工位。”所以企業(yè)自律只能寄于“希望”。當企業(yè)不再自律，政府監(jiān)管流于形式，也就是政府與企業(yè)都失靈的情況下，誰來擔當制衡者與推動者？

這需要以工會為代表的社會力量發(fā)揮作用，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第七條的規(guī)定賦予工會的這個權(quán)力，“工會依法組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，維護職工在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益?！比欢舜问鹿手?，政府不作為，企業(yè)不肯為，工會組織卻“缺位”。員工是企業(yè)安全生產(chǎn)的最關(guān)鍵的利益相關(guān)者，在政府與企業(yè)“利益合謀”時，企業(yè)與單個員工的博弈，員工明顯處于弱勢地位，單個員工很難依靠自身力量進行博弈，推動企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善。

進而言之，昆山爆炸事故之殤，某種意義上而言，是地方政府與企業(yè)“利益共謀”情境下，以工會為代表的社會組織力量“失語”，進而呈現(xiàn)政府、市場與社會權(quán)力制約的失衡，從而塑造了“真空的企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管”區(qū)域，最終所引發(fā)的災難性后果。這個后果的產(chǎn)生背后的邏輯問題是：企業(yè)安全責任落實過程中，政府不作為，企業(yè)不肯為，何以平衡政府與企業(yè)的力量而使之為？

【對策】

從長遠來看，要避免企業(yè)安全生產(chǎn)風險存量的復發(fā)，以及阻止企業(yè)安全風險增量的生成，需要以此事件作為企業(yè)安全生產(chǎn)的政策轉(zhuǎn)折點，置于政府治理能力現(xiàn)代化的視角進行審視、完善。

企業(yè)生產(chǎn)安全作為政府提供的公共服務，過于強調(diào)企業(yè)與政府的作用，而忽視了以工會為代表的社會力量的作用，應該走出政府與企業(yè)“二人轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，吸納社會力量進入，進行“多中心”的合作共治。具體而言，即從政府政績觀念轉(zhuǎn)變、監(jiān)管力度增強、責任體系強化和合作治理等角度入手，充分調(diào)動政府、企業(yè)與社會的力量，提供整體性解決方案。

優(yōu)化政府政績考評體系

要實現(xiàn)源頭上“安全”，關(guān)鍵要給政績觀“刮骨療傷”，良方在于政績考核體系。政績考核體系是政府及干部行為的邏輯起點和指揮棒。偏倚的政績考核，必然帶來異化的政府行為。在以經(jīng)濟建設為中心的指導思想下,地方官員的政績考核與升遷機制主要看以GDP為代表的經(jīng)濟指標，這種考核體系，在促進社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，也帶來諸多隱患——安全生產(chǎn)問題、環(huán)境污染問題、勞工保障問題。昆山爆炸事故就是過度追求絕對增速而引致的公共安全事故的血的注腳。

官員考核體系的改革其目的在于摒棄GDP崇拜，不要帶血的GDP，不以犧牲人為代價進行發(fā)展。因此，考核評價體系絕不能簡單地以GDP增速作為評定政績的依據(jù),而應加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)等指標的權(quán)重，轉(zhuǎn)而形成以公共服務、社會管理、市場監(jiān)管、公共安全等為主的政績考核評價體系。通過政績考核體系的改進，真正從制度層面糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，把不簡單以GDP論英雄的導向真正樹立起來，引導領導干部樹立正確的政績觀。

加大監(jiān)管力度

安全責任的監(jiān)管在任何時候都不能放松，要嚴格規(guī)范企業(yè)經(jīng)營，確保及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法行為，對違規(guī)者進行約束和處罰，讓企業(yè)安全生產(chǎn)始終處于政府監(jiān)管之下，從源頭上消除安全隱患，保證勞動者的人身和財產(chǎn)安全。

一方面，要加大對企業(yè)安全生產(chǎn)的執(zhí)法力度。當前，企業(yè)安全生產(chǎn)關(guān)涉環(huán)保、安監(jiān)、勞動、衛(wèi)生、商務等多個部門，各部門信息不共享，執(zhí)法資源“碎片化”和“區(qū)隔化”，進而導致一面是數(shù)量龐大的監(jiān)管對象，另一面則是零碎的監(jiān)管資源，最終無法形成合力。

因此，要通過整合分散的執(zhí)法資源，推動碎片化執(zhí)法走向整體性執(zhí)法，突出“結(jié)果安全”導向，減少執(zhí)法的頻率，增強執(zhí)法的力度，注重違法信息共享，強化企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為的督改，防止監(jiān)督檢查流于形式，依法嚴懲忽視安全生產(chǎn)的企業(yè)相關(guān)責任人。

另一方面，創(chuàng)新企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管方式。適應社會治理發(fā)展的需要，政府在強化行政執(zhí)法監(jiān)督的同時，創(chuàng)新運用柔性監(jiān)管方式。如，企業(yè)安全生產(chǎn)信息媒體公示制度、安全生產(chǎn)違法警示制度、企業(yè)安全生產(chǎn)責任協(xié)議書等方式，通過硬手段與軟舉措的有效結(jié)合，強化企業(yè)對安全生產(chǎn)責任的落實。

強化政府責任

安全生產(chǎn)核心是責任制，而責任制的關(guān)鍵在于政府責任體系的建構(gòu)，必須建立起能夠有效約束監(jiān)管者的責任機制，要讓失職的監(jiān)管部門感受到切膚之痛。一方面是堅持“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”。安全生產(chǎn)是大事，是經(jīng)濟社會發(fā)展的“紅線”，發(fā)展絕不能以犧牲人的生命為代價。因此，安全生產(chǎn)不僅僅是政府的事情，黨委和政府的主要領導都應親自上手、親歷親為，不能懈怠，負起責任。違反紅線就應當追究黨政領導人的責任，以促進地方集合黨政多方資源，形成黨政齊抓共管，形成對企業(yè)安全生產(chǎn)制度落實的高壓態(tài)勢。

另一方面，要強化綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和屬地監(jiān)管的責任。在明確安監(jiān)綜合監(jiān)管責任的同時，理順相關(guān)職能部門、地方政府的權(quán)責關(guān)系，做到權(quán)責明確，一旦出了問題，可追查到部門以及具體責任人，倒逼監(jiān)管部門落實監(jiān)管工作。此外，建立安全生產(chǎn)和重大安全生產(chǎn)事故風險“一票否決”，加大安全生產(chǎn)在政績考核當中的權(quán)重，如果發(fā)生了重大以上事故，就要取消評先進等項目的資格，更重要的是，無論是招商引資還是改擴建項目都要嚴把安全生產(chǎn)關(guān)，不具備安全生產(chǎn)條件就一律否決。

推動合作共治

政府、企業(yè)和社會在企業(yè)安全生產(chǎn)落實中都扮演不可或缺的角色。其中，政府應是企業(yè)安全生產(chǎn)的管制者，既有宏觀調(diào)控，也有直接管制。企業(yè)是企業(yè)安全生產(chǎn)的實施者，應該承擔主體責任，切實落實安全投入和貫徹安全生產(chǎn)制度。社會是企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督者和推動者，通過工會等非政府組織配合政府進行引導和管制,監(jiān)督和推動企業(yè)履行安全生產(chǎn)責任。

政府管制、社會推動和企業(yè)自律三者相互促進、協(xié)調(diào)和配合，進而實現(xiàn)對企業(yè)安全生產(chǎn)的合作共治，有效確保企業(yè)安全生產(chǎn)。當前，在企業(yè)安全生產(chǎn)合作共治的三股力量中，社會的力量還比較薄弱，這塊短板需要補齊和培育。

一是增強工會組織的“話語權(quán)”。當前工會組織過度依賴于企業(yè)和政府，其獨立性和權(quán)威性缺失，很難真正代表員工表達訴求。應該從工會體制、成員專職化、經(jīng)濟來源獨立等方面推動工會組織的改革，逐漸使工會回歸本源和宗旨，管理與監(jiān)督企業(yè)安全生產(chǎn)，維護員工在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益。

二是推動員工深度參與企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善。地方政府必須通過有力執(zhí)法，鼓勵群眾舉報企業(yè)非法違法線索，落實舉報獎勵制度，鼓勵員工為自己的福利發(fā)聲，增強員工主人翁精神，培養(yǎng)車間安全文化，增強安全生產(chǎn)自主意識。

三是引入獨立第三方機構(gòu)參與。政府要積極支持獨立社會組織的發(fā)展，創(chuàng)造條件讓社會組織參與企業(yè)安全生產(chǎn)風險評估、隱患排查和風險防范等。如通過政府購買公共服務等方式支持企業(yè)進行安全生產(chǎn)標準化建設，鼓勵行業(yè)協(xié)會在企業(yè)安全生產(chǎn)中發(fā)揮更大的作用。