張善柱

（中國勞動關(guān)系學(xué)院，北京 100048）

改革開放以來政府職能轉(zhuǎn)變的歷程：回顧與反思

張善柱

（中國勞動關(guān)系學(xué)院，北京 100048）

改革開放以來，政府職能的轉(zhuǎn)變大致可以分為兩個階段：第一階段側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；第二階段強(qiáng)調(diào)社會管理和公共服務(wù)，致力于建設(shè)公共服務(wù)型政府。兩個階段的側(cè)重點(diǎn)有所差異但無優(yōu)劣之分，前者的實現(xiàn)為向后者的轉(zhuǎn)變提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，而政府職能由重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向重公共服務(wù)轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求，也是衡量政府轉(zhuǎn)型是否成功的主要標(biāo)尺。

政府職能；轉(zhuǎn)變；社會管理；公共服務(wù)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑是社會發(fā)展的基本規(guī)律。改革開放以來，中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了大刀闊斧的改革，這對原有的政治體制提出了挑戰(zhàn)，也提供了前所未有的改革的機(jī)遇。正是在這一背景下，黨的十八大適時地對政治體制改革特別是政府與市場、政府與社會的關(guān)系提出了新的要求，對政府職能轉(zhuǎn)變做出了新的部署。

一、政府職能的界定

政府職能是指行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能，是國家行政機(jī)關(guān)因其國家公共權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國家機(jī)關(guān)各種職責(zé)的總稱。為了更好地理解政府職能，可以從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會管理四個維度來進(jìn)行闡釋，四者從不同的側(cè)面反映了政府職能的外延，共同構(gòu)成了政府職能的全部內(nèi)容。政府職能轉(zhuǎn)變，是指在并不完全放棄原有職能的基礎(chǔ)上調(diào)整具體職責(zé)之間的位次關(guān)系。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會的政治、經(jīng)濟(jì)形勢也會發(fā)生相應(yīng)的變革，這對政府職能轉(zhuǎn)變提出了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。對于政府來說，只有對當(dāng)時所面臨的社會矛盾做出科學(xué)地判斷，并以此為據(jù)合理地安排四大職能之間的先后順序，才能有效地履行政府職能，才能贏得廣大群眾的支持。

二、改革開放以來政府職能轉(zhuǎn)變的歷程

第一階段（1984—2002年），政府的首要職能是調(diào)動一切積極的因素發(fā)展經(jīng)濟(jì)。人口多、底子薄、地區(qū)差距大的特殊國情決定了政府的首要職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，先把社會財富這塊蛋糕盡量做大，一切工作都圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開。黨的十一屆三中全會做出了把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策。在這一戰(zhàn)略決策指引下，各級政府堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)移，即由原來重階級統(tǒng)治職能轉(zhuǎn)向重經(jīng)濟(jì)管理職能。改革開放以來，歷屆政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)置于中心地位，政府工作始終以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。1979年的政府工作報告指出，“當(dāng)前以及今后相當(dāng)長的一個歷史時期，我們的主要任務(wù)，就是有系統(tǒng)、有計劃地進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”。1993年的政府工作報告指出，“過去的五年，黨和國家在處理國內(nèi)外一系列復(fù)雜問題時，始終堅持了經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心。這是順乎潮流，合乎國情，深得民心的。天下事錯綜復(fù)雜，風(fēng)云變幻，遇到什么問題就解決什么問題，不能偏離經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，各項工作都要服從和服務(wù)于這個中心”。黨的十四大后，為了推動市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了大刀闊斧的改革，切實讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象大為減輕。第二階段（2003年至今），經(jīng)過若干年的經(jīng)濟(jì)積累，社會財富這塊蛋糕已被充分做大，但是如何分配蛋糕以及原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式帶來的一系列社會問題日益凸顯，群體性事件呈現(xiàn)多發(fā)、頻發(fā)的趨勢。黨的十六大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體審時度勢，在綜合考量世情、國情、黨情的基礎(chǔ)上，提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會等一系列重大戰(zhàn)略構(gòu)想，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、特別是社會管理和公共服務(wù)職能受到高度重視。2004年3月，溫家寶在《政府工作報告》中指出，各級政府要“在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場監(jiān)管的同時，更加重視履行社會管理和公共服務(wù)職能”。在認(rèn)真總結(jié)改革開放以來我國政府職能轉(zhuǎn)變歷程、經(jīng)驗和成功做法的基礎(chǔ)上，黨的十七屆二中全會審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，要通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。根據(jù)十七大和十七屆二中全會部署，2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域邁出了重要步伐。2012年黨的十八大對轉(zhuǎn)變政府職能提出了更明確的要求，“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。

三、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的建議

1.進(jìn)一步明確政府與市場、政府與社會的邊界，著力建設(shè)有限政府。新中國成立以來，受特殊國情和國際環(huán)境的影響，我們借鑒了前蘇聯(lián)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，并建立了與此相適應(yīng)的政治體制。這種政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的模式，在短期內(nèi)對于集中有限的資源迅速提高綜合國力，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但時過境遷，該模式的弊端也逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為政府“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象層出不窮，配置資源的效率過低，不利于調(diào)動各社會主體的積極性和創(chuàng)造性。首先，要明確政府與市場的邊界。凡是屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事務(wù)，要充分遵循市場規(guī)律辦事，真正讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。但這并不意味著政府對經(jīng)濟(jì)事務(wù)放任自流，而是要轉(zhuǎn)變角色和管理方式，由直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，著力為市場經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造公平、有序的競爭環(huán)境。其次，要明確政府與社會的邊界。在原有的政治體制下，政府不僅直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且也全面、直接地干預(yù)社會事務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，社會組織會不斷壯大，公民的參與意識會逐漸增強(qiáng)。在這種背景下，政府應(yīng)把公民和社會組織能夠自己解決的社會事務(wù)交還給社會，充分調(diào)動公民和社會組織的積極性，為其履行社會管理職責(zé)保駕護(hù)航。

2.著重履行提供公共服務(wù)的職責(zé)，建設(shè)有效政府。提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)，也是政府獲得政績合法性的主要來源。在強(qiáng)調(diào)規(guī)制政府權(quán)力，建設(shè)有限政府的同時，也要避免類似的誤區(qū)，即把所有的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)交由市場和社會組織來辦理。因為，不論是市場還是社會組織都不是萬能的，都不足以有效地應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會問題。我們強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，是指“有所為有所不為”。有所不為，即凡是通過市場和社會組織能夠解決的事務(wù)，政府應(yīng)該及時“放手”，交由相關(guān)的主體來完成，而政府主要負(fù)責(zé)保障、監(jiān)督；有所為，是指凡是市場和社會組織沒有能力解決的事務(wù)，政府應(yīng)該緊緊“抓住”，并且盡全力做好。諸如教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)，具有投入大、周期長、見效慢、排他性等特點(diǎn)，只能由政府來承擔(dān)。因為，與一般的經(jīng)濟(jì)或社會資源的配置追求效率不同，公共服務(wù)的配置追求的首要目標(biāo)是公平，而要保障公平這一目標(biāo)的實現(xiàn)，代表公眾利益、行使公共權(quán)力的政府無疑是最合適的角色。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)的要求會越來越高，正是在這一背景下，黨中央適時地提出了建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)，在履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理等職責(zé)的同時，政府還要承擔(dān)最主要的職責(zé)即提供令廣大群眾滿意的公共服務(wù)。

3.以行政審批制度改革為抓手，為政府職能轉(zhuǎn)變打開一個突破口。行政審批是政府支配社會資源的一種方式，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮了不可替代的作用，但隨著政府與市場、政府與社會的邊界逐步明晰，政府直接干預(yù)資源的分配已經(jīng)不合時宜，而且其弊端也日漸顯現(xiàn)。突出表現(xiàn)為：一方面，政府配置資源的效率過低，造成了大量公共資源的消耗；另一方面，由于政府掌握資源配置的絕對主導(dǎo)權(quán)，使得其他社會主體想方設(shè)法地迎合政府的喜好，不可避免地會發(fā)生權(quán)力的尋私。隨著市場在資源配置中基礎(chǔ)性地位的奠定，公民和社會組織在社會管理中發(fā)揮著不可替代的作用，政府應(yīng)逐步、大幅度地削減需要行政審批的事項，除攸關(guān)國家公共安全、公民生命財產(chǎn)等的事項需要強(qiáng)化審批外，凡是一般經(jīng)濟(jì)性或社會性事務(wù)，都可交由市場或社會組織自行調(diào)節(jié)或自主決定。對于必不可少的或者是暫時不能取消的行政許可項目也要依據(jù)高效、為民、節(jié)儉的基本原則，減少不必要的審批環(huán)節(jié)，簡化煩瑣的審批手續(xù)，及時主動地接受社會的監(jiān)督。

[1]張國慶.行政管理學(xué)概論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000：84.

[2]朱光磊，等.建設(shè)服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的新階段[J].政治學(xué)研究，2008，（6）.

[3]辛向陽.紅墻決策：中國政府機(jī)構(gòu)改革深層原因[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1998：210.

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1674-9324（2014）01-0174-03

張善柱（1982-），男，山東臨沂人，中國勞動關(guān)系學(xué)院公共管理系講師，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院在讀博士，研究方向為政治學(xué)理論、農(nóng)民工問題。