■ 辛慧敏

破解干部晉升的“天花板”

■ 辛慧敏

干部“天花板”現(xiàn)象，表現(xiàn)的是干部提升晉職無門的煩惱,實質(zhì)是目前我國干部晉升通道狹窄，缺乏有效、穩(wěn)定、有序的干部激勵保障機制和更加人性化的關(guān)注干部職業(yè)生涯的制度設(shè)計。要破解干部“千軍萬馬”擠“職務(wù)”的“獨木橋”，“千方百計”謀“身份”的“保險箱”的困局。

近年來，在干部升遷晉級問題上存在兩個突出現(xiàn)象，需要引起高度重視。一是干部“天花板”現(xiàn)象，即干部成長過程中，達到一定級別后，其晉升的空間越來越小，不少干部感到“仕途”到了頭，再也升不上去，就像碰到“天花板”一樣。

干部“天花板”現(xiàn)象，表現(xiàn)的是干部提升晉職無門的煩惱,其實質(zhì)是目前我國干部晉升通道狹窄，缺乏有效、穩(wěn)定、有序的干部激勵保障機制和更加人性化的關(guān)注干部職業(yè)生涯的制度設(shè)計。結(jié)果就是干部“千軍萬馬”擠“職務(wù)”的“獨木橋”，“千方百計”謀“身份”的“保險箱”。

現(xiàn)階段的我國，干部資源還比較短缺，干部晉升又是最重要的干部激勵機制，如果處理不好，就會直接影響干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，不利于充分挖掘干部的潛能，也不利于解決機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變和提高政府工作效能，還直接影響黨和政府在群眾中的公信力。必須高度重視，認真研究對策。

干部“天花板”現(xiàn)象危害重重

“天花板”現(xiàn)象的存在是自然的，任何社會、各級職位都是呈“金字塔”結(jié)構(gòu)，處于基層的干部人數(shù)最多，隨著級別的提升，職數(shù)必然越來越少。對于大多數(shù)干部而言，當他們被提拔到一定級別后，不管能力再強、素質(zhì)再高、身體再好、工作再努力，都會面臨退休還早但得不到提拔，或者閑置，或者消沉的尷尬前途，結(jié)果出現(xiàn)了“天花板”心態(tài)，成為一種“天花板”干部，對工作和事業(yè)勢必帶來消極影響。

干部“天花板”現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致許多干部心理失衡，其負面效應(yīng)不容忽視。比如，不少干部預(yù)期仕途已走到頭，就失去了繼續(xù)奮斗的動力，工作上得過且過，學(xué)習(xí)上毫無興致，心態(tài)上心浮氣躁。這既導(dǎo)致一個單位組織內(nèi)部彌漫著不健康的失望情緒，給干部工作帶來了效率損失，造成干部人才的浪費。更有一些地方和部門，一些“天花板”干部，因為升遷無望，心理扭曲，當他們覺察到手中權(quán)力時日無多時，就會在交出權(quán)力之前大撈一把，甚至不惜鋌而走險，以身試法，大搞權(quán)錢交易，以致于腐敗墮落，形成特有的“59歲現(xiàn)象”、“49歲現(xiàn)象”。當然，還有，一心向上爬的“天花板”心理也帶來組織內(nèi)部不健康的競爭意識和不正當?shù)母偁幏绞剑恍└刹繛榱思庸贂x爵，不擇手段，巴結(jié)、討好上級領(lǐng)導(dǎo)，拉關(guān)系、走后門謀取晉升，或者勾心斗角，嫉賢妒能，排除異己，破壞團隊的安定團結(jié)。

細究干部“天花板”現(xiàn)象，有這樣幾個原因。

一是，單一的激勵手段和功利化的官員價值評價機制是產(chǎn)生“天花板”干部的根源。當前，無論是黨政部門還是國有企事業(yè)單位，對干部的激勵，主要是把權(quán)力、待遇與職務(wù)掛鉤，職務(wù)提拔，權(quán)力擴大，薪金上漲，待遇跟進，這是顯性的激勵。其后，還有一種隱性激勵，即社會評價官員的主要價值衡量標準，就是擁有實在的權(quán)力，由這樣的權(quán)力又會生發(fā)許多資源配置權(quán)、附著相當多的社會榮耀度，權(quán)力成為評價干部職業(yè)生涯成功與否的重要象征。在這樣的社會氛圍和評價機制下，職務(wù)晉升只能成為干部唯一的激勵途徑，形成了“千軍萬馬過獨木橋”的官場角逐，“當官”就成為許多干部的最大追求。

二是，現(xiàn)行干部制度某些不恰當?shù)囊?guī)定是導(dǎo)致“天花板”現(xiàn)象的直接原因。不少地方和單位在干部提拔晉升上以年齡劃線，比如，在縣市基層，過40歲就不能提拔為科級干部，50歲不能提拔為處級干部，55歲不能提拔為廳級干部。有的還以“干部隊伍年輕化”為由，實行“一刀切”，將干部任職年齡層層遞減。推選后備干部也受這種限制。有些地方還硬性規(guī)定，達到一定年齡即行“轉(zhuǎn)非”或“內(nèi)退”。一般是廳級干部58歲轉(zhuǎn)非，處級干部50多歲“改非”，科級干部40多歲“轉(zhuǎn)非”，這就使許多干部不得不過早地遭遇到升遷的“天花板”。

三是，現(xiàn)有干部培養(yǎng)、選任、考評和晉升機制存在的缺陷是造成“天花板”現(xiàn)象的主要原因。比如，在干部培養(yǎng)上，沒有充分考慮后備干部的不同層次和結(jié)構(gòu)，缺少針對性；在干部選任上，公開性、透明度和民主化程度不高，存在“少數(shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”、簡單地“以票取人”，以及“跑官要官”甚至“買官賣官”現(xiàn)象，老實人、埋頭干事的人、不善于溜須拍馬、阿諛奉承的人，就難以進入上級領(lǐng)導(dǎo)的視野，成為“天花板”干部；在干部的考評與晉升上，還缺乏科學(xué)的績效評估，難以形成公平、公正的績效導(dǎo)向，同時，也缺少職級與職務(wù)相結(jié)合的用人制度。

四是，能力和心態(tài)也是催生“天花板”干部的重要原因。因為能力不足不能升遷，在制度安排上屬于正常，但對一些干部來講，因為可以預(yù)期到仕途的終點，一旦感覺未來升遷無望，就會提前放棄希望，不思進取，不求上進，實際上提前終止了個人的仕途。

就此，在2010年底，人民日報主辦的《人民論壇》雜志聯(lián)合人民網(wǎng)，就干部“天花板”現(xiàn)象進行過一次大型問卷調(diào)查，調(diào)查結(jié)果引起中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。調(diào)查顯示，在目前黨政機關(guān)中，大約有四五十萬縣處級干部這樣一個龐大的群體，他們中只有大概10%～15%的比例能夠在仕途上繼續(xù)升遷，剩下的就形成了遭遇“天花板”的干部群體。調(diào)查還顯示，45～55歲最容易遭遇“天花板”現(xiàn)象。這一年齡段的人正處于人生的黃金階段，既有豐富經(jīng)驗，又年富力強，可正是因為一些地方和部門在干部的提拔晉升上人為劃線，促使“天花板”干部在“45～55歲”這一年齡段上扎堆。

“天花板”現(xiàn)象給干部晉升帶來了一個困局，需要高度重視，認真研究對策，尋找解決之道。

破解干部“天花板”困局有招數(shù)

破解干部“天花板”困局，既要針對現(xiàn)實問題，也要深入研究如何形成一整套符合國情穩(wěn)定有序的職務(wù)和職級相結(jié)合的干部晉升機制，根本落腳點在于給每個進入干部隊伍的人以穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期和發(fā)展動力，并切實納入深化領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革的整體謀劃中。

第一，要切實解決以年齡劃線的“一刀切”做法。在各級領(lǐng)導(dǎo)班子中，要合理使用各年齡段干部，形成復(fù)式年齡結(jié)構(gòu)和合理梯次配備，盡可能做到人盡其才，充分挖掘各層次干部的潛能，多提供干部干事創(chuàng)業(yè)的環(huán)境和舞臺。不要將干部年輕化等同于青年化，片面以年齡、學(xué)歷、資歷等劃線的做法。特別是對年輕干部的提拔和破格任用，一定要按規(guī)則和程序辦事。

第二，要進一步健全和規(guī)范干部培養(yǎng)、選任、考評和晉升機制，確保程序的公開、透明和公正。在干部培養(yǎng)和選任上，要拓寬視野和渠道，注重從基層廣納賢才，根據(jù)老中青合理搭配的原則，有針對性、計劃性和動態(tài)地建立后備干部庫；在健全民主機制上，要杜絕暗箱操作，嚴格民主推薦和公開選拔的真實性和科學(xué)性；在干部考評與晉升上，要以“崗位績效評估”為依據(jù)，建立一個規(guī)范的、可預(yù)期的 “能者上，庸者下”的干部任免機制，維持干部隊伍的進取精神和競爭態(tài)勢。整個過程，還要更多地聽取群眾意見，增強群眾參與度，廣泛接受群眾監(jiān)督。

第三，要探索建立多元化的干部激勵機制，深入研究和推進職務(wù)與職級相結(jié)合的干部任用制度設(shè)計。這也是解決干部“天花板”困局的根本做法，是穩(wěn)定各層次干部職業(yè)預(yù)期、鼓勵干部適應(yīng)職業(yè)競爭的長效機制。近年來，一些基層單位結(jié)合國情，探索了不少干部激勵措施。比如，對德才兼?zhèn)?、群眾公認、實績突出的優(yōu)秀干部，采取“升官不挪位”的辦法，實行職級高配，對縣委書記予以副廳級待遇的試點；在各級別增加非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，拓寬干部晉升晉職的通道；還可以將調(diào)薪權(quán)適度下放，以彈性調(diào)薪代替固定薪級，使干部的工資待遇更多地與績效掛鉤；采用榮譽激勵方式，設(shè)立屬于國家行政性質(zhì)的功勛獎勵制度，提供具有吸引力的帶薪休假制度。還可以參照國外公務(wù)員管理的普遍做法，大力推進職務(wù)與職級相結(jié)合的干部任用制度。

關(guān)鍵還是要疏通干部晉升通道

在現(xiàn)行制度下，公務(wù)員的成長發(fā)展、物質(zhì)待遇的改善主要與職務(wù)特別是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)掛鉤。因此，對廣大公務(wù)員來說，職務(wù)晉升才是真正的晉升。所謂的“千軍萬馬擠獨木橋”、“官本位”，就是這種制度造成的結(jié)果。從全國來看，92%的公務(wù)員職務(wù)層次在科級職務(wù)以下，只有8%的公務(wù)員是副處級職務(wù)以上。依靠職務(wù)晉升來提高公務(wù)員待遇，難以調(diào)動廣大中低層公務(wù)員的積極性。通過創(chuàng)新級別設(shè)置，在職務(wù)晉升之外，開辟一條職級晉升的渠道，確立“職務(wù)晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”，增強對公務(wù)員的激勵作用。

實行領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)與職級分開，又相互結(jié)合，構(gòu)建干部職務(wù)與職級晉升的“雙梯制”，被學(xué)界認為是解決官員“天花板”困局、拓寬干部的職業(yè)發(fā)展空間的一個好辦法，就是所謂“官”與“僚”分途，官吏分置，各走一邊。同時，參照國外公務(wù)員制度中普遍采用的選任制、委任制和聘任制，結(jié)合我們的國情，進行相應(yīng)的制度設(shè)計和安排。

我國《公務(wù)員法》參照國外公務(wù)員制度，將干部種類分為四種：即選任制公務(wù)員、委任制公務(wù)員、考任制公務(wù)員、聘任制公務(wù)員。現(xiàn)在所說的干部“天花板”困局，嚴格說來，其實只是選任制、委任制這兩部分干部才遇到的。因為，考任制、聘任制的干部不存在“天花板”問題。我國的特殊性在于，選任制、委任制干部與西方國家的產(chǎn)生方法不同。西方國家把選任制、委任制的官員稱之為政務(wù)官。其中最主要的政務(wù)官經(jīng)過民主競選、選民投票獲得當選后，可以采取組閣制的方法，委任其他政務(wù)官。我國的選任制、委任制、考任制、聘任制四類干部并沒有嚴格的類別界限，他們在提拔、晉升路線上是可以打通的，由上級組織和領(lǐng)導(dǎo)作出安排。比如，一個在省委或省政府部門工作的處長，可以被派去當縣委書記或縣長；一個某國有企業(yè)的老總，相當于副省、副部級的，也可以轉(zhuǎn)任為省委副書記、副省長或副部長。因而必然造成越來越多的干部加入提拔、晉升的隊伍，越來越多的干部在提拔、晉升的“獨木橋”上擁擠不堪。因此，干部“天花板”深層次的政治根源在于，干部的分類和晉升路線是否合理的問題，根源在選任制公務(wù)員怎樣產(chǎn)生的政治問題。要徹底破除干部晉職困局，從根本上說，有賴于深化政治體制改革和領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革，建設(shè)社會主義民主政治。

從可以操作的辦法上：

一是要區(qū)分選任制、委任制公務(wù)員與考任制、聘任制公務(wù)員，實施分類管理。在《公務(wù)員法》中已經(jīng)對選任、委任、考任、聘任四類干部作出區(qū)別，把選任、委任類公務(wù)員與考任、聘任類公務(wù)員分成兩大序列，兩者之間不能交叉、混合、重疊。同時，建立規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)干部“分級考試”制度。在干部職位上加大分級和層次，在公務(wù)員入門考試上就有高級、中級和低級公務(wù)員的原則區(qū)別，各級公務(wù)員的基本職級或職業(yè)預(yù)期十分清楚，考的是哪一級公務(wù)員，那么，職業(yè)生涯中的最高職業(yè)預(yù)期就是通過自然晉升達到其層級的最高級，而不可能越級進入高級公務(wù)員隊伍，如果想進入更高級公務(wù)員隊伍，必須按照高級公務(wù)員的條件要求，并通過高級公務(wù)員考試，然后才能按照高級公務(wù)員的晉升機制自然晉升。分級考試可以基本上消除公務(wù)員晉升的“塞車”效應(yīng)和“天花板”現(xiàn)象，給各級公務(wù)員以正確的職業(yè)預(yù)期。借鑒西方公務(wù)員分類管理經(jīng)驗，我國對于業(yè)務(wù)性、技術(shù)性、專業(yè)性較強的領(lǐng)導(dǎo)干部，探索實行干部聘任制度，聘期一般與領(lǐng)導(dǎo)班子任期同步，聘期結(jié)束重新辦理聘任手續(xù)，不再聘任的一般回原崗位工作。

二是職位與級別分開。職務(wù)不升，級別可升，薪水待遇可升。黨政部門有許多專業(yè)技術(shù)性很強的崗位，可以為從業(yè)人員設(shè)計專業(yè)技術(shù)的通道，加強技術(shù)性公務(wù)員的職業(yè)化、規(guī)范化管理，對減少官道的擁擠會有一定效果。對選任類干部要逐步按照競爭選拔程序嚴格進行。選任制領(lǐng)導(dǎo)干部在任期結(jié)束后的去留問題，在西方國家很簡單，一般是“哪來哪去”，回去干自己的老本行，或者干脆解甲歸田，著書立說，或者進入智庫，我們可以參照。對考任制和聘任制公務(wù)員，按照任職表現(xiàn)以及退休年齡規(guī)定或聘期期限規(guī)定，決定是否在位，不能隨意地轉(zhuǎn)到選任制與委任制公務(wù)員的序列，若要當選任制或委任制的公務(wù)員，必須退出考任制、聘任制公務(wù)員序列。

具體的操作辦法:一是進一步完善領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制。從目前的干部管理體制看，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)資源非常有限，其繁重的任務(wù)和重大的責(zé)任對任職者的資格和條件有著特殊的要求。要始終保持最佳人選與最適合崗位之間的更新平衡和良性循環(huán)，任期制的適用對象和范圍主要是：縣以上（含縣）黨委、人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，及其職能部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等。二是建立科學(xué)的職位分類制度。按照職位分類原則和依法辦事的要求，堅持以“事”為中心，依據(jù)工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、難易程度，有多少事就設(shè)多少職，真正做到一事一職。三是完善職級晉升渠道,加大職務(wù)與級別的對應(yīng)等級。堅持“一職數(shù)級、上下交叉、高職務(wù)設(shè)少級別、低職務(wù)設(shè)多級別”原則，將干部級別由現(xiàn)行的15個增加到30個，以拓寬干部發(fā)展空間。針對基層黨政機關(guān)職務(wù)層次少的實際，可將縣級機關(guān)以下干部的級別延伸至10個等級，最高可達正處級職務(wù)的最低級別。四是建立能級管理模式。以能力作為根本的價值目標和價值尺度，通過建立科學(xué)公正的能力標準體系和測評程序，對每一崗位的干部所具備的崗位能力進行評定分級。為了便于能級和職務(wù)之間的對應(yīng)關(guān)系，考慮到現(xiàn)行的職務(wù)有12等，干部能級可劃分為1～30級，并加大能級與職務(wù)特別是中低層職務(wù)的對應(yīng)關(guān)系。五是完善專業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升渠道。專業(yè)技術(shù)職務(wù)可分為初級、中級、副高級、正高級幾個等次，必要時可以設(shè)置首席專家，不同等次的專業(yè)技術(shù)職務(wù)應(yīng)享受不同的工資待遇。其中，專業(yè)技術(shù)崗位的設(shè)置，主要依據(jù)是每個單位履行其職能所必須承擔(dān)的專業(yè)技術(shù)職責(zé)任務(wù)，設(shè)崗的多少及崗位等次的高低都取決于“事”的質(zhì)和量。理想狀態(tài)是扁狀紡錘體，即高級和初級職務(wù)比例小，中級職務(wù)比例大，并把考核結(jié)果和聘任管理有機結(jié)合起來。對在聘期內(nèi)，經(jīng)考核不能達到聘約規(guī)定內(nèi)容的專業(yè)技術(shù)人員，進行高職低聘，甚至解聘，真正起到“獎優(yōu)罰劣”的激勵作用。

三是，要完善公務(wù)員薪酬制度，實行級職工資制度和職業(yè)養(yǎng)老金制度。嚴格實行政企分開和政事分開，使政府成為有限政府和有效政府，最大限度地消除領(lǐng)導(dǎo)干部事實特權(quán)的社會基礎(chǔ)。同時，在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)干部物資待遇和社會關(guān)系地位上，要以法規(guī)的形式明確其應(yīng)享受的各種待遇和權(quán)利，并遵循市場經(jīng)濟的基本規(guī)則加以規(guī)范，徹底打破帶有超經(jīng)濟強制色彩的“按權(quán)分配”、“權(quán)力剝削”，堵死其獲取不法收入、以權(quán)謀私的通道。同時，要依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平，不斷提高整個干部群體的合法收入水平。伴隨公務(wù)員年功和業(yè)績提升薪酬等級，直至退休不封頂；根據(jù)公務(wù)員年功繳納職業(yè)養(yǎng)老金，伴隨公共服務(wù)年功增加延期支付的職業(yè)養(yǎng)老金；根據(jù)廉政檔案記錄支付獎勵養(yǎng)老金；待遇天花板自然消失，公務(wù)員收入結(jié)構(gòu)隨之改變，促進公務(wù)員樹立終生斜線上升的收入期望，抑制急功近利心態(tài)。

四是，從治本的角度看，要加快政府職能轉(zhuǎn)變。減少社會資源行政配置的比重，消減政府官員的權(quán)力，實行政府機構(gòu)的扁平化管理和彈性機構(gòu)設(shè)置。

(作者為中國行政體制改革研究會研究員）