■ 鄭秉文

跨越“中等收入陷阱”拉美國家的經(jīng)驗(yàn)與啟示

■ 鄭秉文

拉美地區(qū)是世界五大洲中等收入國家最為集中的地區(qū)。截至2011年世界銀行公布的數(shù)據(jù)，在拉美地區(qū)33個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，只有海地是低收入國家（人均收入低于1025美元），有4個(gè)國家是高收入國家，其余28個(gè)國家均為中等收入國家。拉美是世界上在中等收入階段滯留時(shí)間最長的地區(qū)。拉美國家早在20世紀(jì)60年代末和70年代初就已進(jìn)入下中等收入水平，有些國家在50年代末就成為中等收入國家，在當(dāng)時(shí)富甲一方。但是，拉美這些國家長期滯留在下中等收入階段而難以自拔，有些雖走出“下中等收入”階段，卻在“上中等收入”階段徘徊不前。

拉美國家掉進(jìn)“中等收入陷阱”的主要原因：

第一，歷史上失去兩次重要的轉(zhuǎn)型機(jī)會。第一次轉(zhuǎn)型發(fā)生在20世紀(jì)30年代以后，但最終還是喪失了這次機(jī)會。從19世紀(jì)中葉到第一次世界大戰(zhàn)，拉美很多國家采用的是初級產(chǎn)品,出口導(dǎo)向型增長模式，并且取得較好的成果。20世紀(jì)30年代以后，拉美經(jīng)濟(jì)增長明顯下降，其主要原因是第一次世界大戰(zhàn)導(dǎo)致歐美進(jìn)口市場大幅萎縮和進(jìn)口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，制約了拉美的出口。拉美的進(jìn)口替代發(fā)展戰(zhàn)略是迫于30年代大蕭條并主要從40年代后期開始轉(zhuǎn)型的，大約滯后了15～25年，錯過了幾乎一代人的機(jī)會，經(jīng)濟(jì)增長下滑十分明顯。第二次轉(zhuǎn)型主要發(fā)生在二戰(zhàn)后至80年代，但這次機(jī)會仍沒有抓住。盡管進(jìn)口替代發(fā)展模式為拉美打下了相當(dāng)?shù)墓I(yè)基礎(chǔ)，取得了一定成就，但也帶來了很高的機(jī)會成本。拉美錯過了50年代至1973年第一次石油危機(jī)期間十分有利的國際貿(mào)易環(huán)境，在進(jìn)口替代模式主導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從80年代開始急轉(zhuǎn)直下，被東亞新興國家和地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋在后面。由于沒有抓住歷史機(jī)遇，拉美第二次經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型大約延遲35～45年。而這期間，歐洲和日本經(jīng)過了中等收入階段，又進(jìn)入高收入行列。隨后，亞洲“四小龍”開始崛起，成為進(jìn)入高收入的新興經(jīng)濟(jì)體。

第二，“過度城市化”導(dǎo)致城市難以成為經(jīng)濟(jì)增長的引擎。拉美“過度城市化”首先表現(xiàn)為“城市人口爆炸”。1950年，南美大陸總?cè)丝?.1億，農(nóng)村人口為6430萬。但是，2010年，南美大陸人口總量高達(dá)5億，農(nóng)村人口卻下降到6300萬。60年間，南美大陸3.8億的人口增量全部涌向城市，推動了拉美城市化過度發(fā)展。表現(xiàn)為城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡。

一是“貧民窟”現(xiàn)象非常普遍，削弱了城市的消費(fèi)能力。隨著農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移，相當(dāng)一部分人口只能通過非正規(guī)渠道靠自己來解決住房問題，他們不得不自建和搭建簡易的臨時(shí)住房，最終導(dǎo)致“非正規(guī)住房”和貧民窟大面積連接和大量存在。此外，拉美各國城市化進(jìn)程中的住房政策也出現(xiàn)了嚴(yán)重導(dǎo)向性失誤，決策當(dāng)局過分強(qiáng)調(diào)“住房自有率”，政府提供的公共住房即公租房的比重非常小，這是導(dǎo)致拉美“城市病”或“貧民窟”現(xiàn)象普遍存在的另一個(gè)主要原因。

二是非正規(guī)就業(yè)部門龐大，導(dǎo)致私人部門的收入水平普遍較低。大量人口涌入城市之后，就業(yè)崗位難以同步增長，進(jìn)而導(dǎo)致非正規(guī)就業(yè)部門急劇膨脹，而非正規(guī)部門工作的穩(wěn)定性、收入水平、收入預(yù)期等都遠(yuǎn)不及正規(guī)部門。

第三，相對貧困化導(dǎo)致內(nèi)需不振，增長乏力。由于城市化不及工業(yè)化的發(fā)展速度，大量人口涌入導(dǎo)致公共服務(wù)相對匱乏，再加上就業(yè)不足和居住非正規(guī)化普遍存在，相對貧困化現(xiàn)象十分嚴(yán)峻。這反過來嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力。

一是社會保障供給嚴(yán)重不足，不利于提高消費(fèi)能力。在“城市人口爆炸”的巨大壓力下，拉美各國社保制度和福利制度本來就顯得力不從心，加之就業(yè)的非正規(guī)性這個(gè)勞動力市場的明顯特點(diǎn)，繳費(fèi)型的社保制度覆蓋面較為狹小，非繳費(fèi)型的福利制度受到財(cái)力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。此外，拉美地區(qū)社保制度承繼了其宗主國西班牙和葡萄牙的“碎片化”社保制度的傳統(tǒng)特征，特權(quán)群體待遇水平難以降低，單個(gè)制度進(jìn)行改革十分困難。

二是貧困化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，貧困發(fā)生率居高不下。在“過度城市化”進(jìn)程中，由于從農(nóng)村遷移到城市的人口沒有正規(guī)和固定的收入來源，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，居住條件差，他們往往處于貧困線邊緣，成為拉美社會中最脆弱和最貧窮的群體。這個(gè)群體在拉美城市中數(shù)量龐大，導(dǎo)致拉美地區(qū)的貧困率長期以來居高不下。在20世紀(jì)80和90年代，拉美貧困發(fā)生率一直在40%以上，最高時(shí)竟達(dá)48．3%，即拉美地區(qū)大約有一半人口生活在貧困線以下，目前仍有l(wèi)／3的人口生活在貧困線以下。

近20年來，拉美各國政府采取多種積極措施，從不同領(lǐng)域促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，效果明顯，智利、烏拉圭和巴西將在2014～2015年間走出“中等收入陷阱”，他們將成為南美大陸首批擺脫“中等收入陷阱”的國家。其主要經(jīng)驗(yàn)是：

第一，抓住歷史機(jī)遇，搭上經(jīng)濟(jì)增長的快車。很多拉美國家汲取了歷史教訓(xùn)，在上世紀(jì)90年代開始審時(shí)度勢，他們或是重新評價(jià)新自由主義，或是實(shí)行改革開放，采取務(wù)實(shí)的、符合本國國情的經(jīng)濟(jì)政策，緊緊抓住了世界經(jīng)濟(jì)的新一輪增長的歷史性機(jī)遇。尤其是，拉美國家看到中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，采取果斷措施，搭上了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)“快車”。從2003年開始，拉美國家經(jīng)濟(jì)增長經(jīng)歷了歷史上從未有過的驚人發(fā)展速度?？梢哉f，20世紀(jì)90年代末以來，拉美國家實(shí)行的改革是重新實(shí)施外向型發(fā)展的一次重要轉(zhuǎn)型，是拉美國家的第三次轉(zhuǎn)型。近十幾年的數(shù)據(jù)表明，拉美國家第三次轉(zhuǎn)型獲得了成功，拉美平均增長率和主要國家平均增長率都十分令人滿意。

第二，社會保障制度創(chuàng)新舉世矚目，社保制度成為經(jīng)濟(jì)增長的助推器。拉美國家的社保制度模式繼承歐洲傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，在上世紀(jì)70年代和80年代逐漸成為財(cái)政的包袱。但從80年代初開始，以智利為首的拉美國家率先改革，創(chuàng)建了獨(dú)一無二的以“智利模式”為世人稱道的積累制。隨后，拉美先后有12個(gè)國家效法“智利模式”進(jìn)行了改革。從總體上看，智利改革是成功的。

此外，拉美地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)制度改革也頗有特色。從90年代開始，一些拉美國家紛紛對傳統(tǒng)的、以現(xiàn)收現(xiàn)付為融資特點(diǎn)的失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行改革，將個(gè)人賬戶引進(jìn)來，建立了“失業(yè)保險(xiǎn)儲蓄賬戶”制度。2000年，拉美地區(qū)建立失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的國家僅有8個(gè)，只是近十年來才增加到13個(gè)國家。建立個(gè)人積累性質(zhì)的“失業(yè)保險(xiǎn)賬戶”制度是對傳統(tǒng)制度的替代設(shè)計(jì)，旨在規(guī)避和防止傳統(tǒng)失業(yè)保險(xiǎn)制度中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)、充足性較差、監(jiān)督管理成本較高、不利于勞動力流動、不利于非正規(guī)就業(yè)人員參保、不利于降低失業(yè)率、不利于緩解長期失業(yè)的負(fù)激勵等弊端。

第三，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，制度創(chuàng)新成為楷模?！坝袟l件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移”是20世紀(jì)90年代由墨西哥首創(chuàng)的一個(gè)反貧困計(jì)劃，是拉美國家運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行減貧的一個(gè)重要制度創(chuàng)新。目前，拉美已有19個(gè)國家實(shí)行該計(jì)劃，惠及2000萬個(gè)家庭，將近1億人口，每年支出約占GDP的0.25%?！坝袟l件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移”計(jì)劃的短期目標(biāo)是反貧困，長期目標(biāo)是對貧困家庭子女進(jìn)行人力資本投資。由于該計(jì)劃堅(jiān)持削減當(dāng)前的消費(fèi)貧困和促進(jìn)未來的人力資本積累并舉，既有利于減少收入貧困，又有利于切斷貧困代際傳遞。從某種程度上說，該項(xiàng)目的引入是進(jìn)入21世紀(jì)以來拉美貧困化率普遍下降的主要原因之一。例如，厄瓜多爾實(shí)施“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移”之后，貧困人口下降了8%；牙買加實(shí)施了“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移”后貧困率下降了4．5%，巴西的“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移”導(dǎo)致其貧困率下降了3%。

十多年來，拉美地區(qū)首創(chuàng)的“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移”廣受其他亞洲和非洲發(fā)展中國家的歡迎，目前已有十幾個(gè)亞非國家引入了這個(gè)計(jì)劃。通過加大轉(zhuǎn)移支持的力度，“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移”計(jì)劃提高了居民的消費(fèi)能力，尤其是低收入群體的消費(fèi)能力，這將有利于拉動市場需求和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。這對我國目前實(shí)施的建立消費(fèi)信心、啟動內(nèi)需和轉(zhuǎn)變增長方式等方略，具有重要的借鑒價(jià)值。