李鴻淵

[摘 要]當前，破解鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作的發(fā)展難題，既要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制下黨委和政府直接管理的具有城市性質的特質，更要立足鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作實際，理順基層社會自治主體關系，創(chuàng)新鎮(zhèn)管社區(qū)黨組織設置模式，從而發(fā)揮社區(qū)黨組織在基層社會管理中領導核心作用。

[關鍵詞]鎮(zhèn)管社區(qū)；難題；思考

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）01-0052-03

一、鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作發(fā)展與現(xiàn)狀

鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作是隨著城市化進程出現(xiàn)的。鎮(zhèn)管社區(qū)黨建不同于城市社區(qū)黨建與農(nóng)村社區(qū)黨建，其包含撤村建居模式，動遷安置小區(qū)黨建工作模式，城鎮(zhèn)原有居民小區(qū)黨建工作模式，新建住宅小區(qū)外來人口主導的小區(qū)黨建工作模式。

（一）過渡性。鎮(zhèn)管社區(qū)黨建是城鎮(zhèn)化進程中的產(chǎn)物，是由于鎮(zhèn)、村體制不可能短時期內(nèi)轉變?yōu)槌鞘械慕值郎鐓^(qū)管理模式，既不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村，也不同于城市社區(qū)，而是鎮(zhèn)黨委直接管理具有城市化特征的社區(qū)黨建工作模式，其本身具有過渡性。

（二）多樣性。社區(qū)黨建工作職能呈現(xiàn)多樣性，由于鎮(zhèn)管社區(qū)黨建存在明顯的地域和人員結構差異，既不能簡單的實行傳統(tǒng)的鎮(zhèn)管村的黨建模式，也不能一刀切式的街道管居委會的模式，而是要采用分類指導的鎮(zhèn)管社區(qū)黨建模式，既要延續(xù)和借鑒農(nóng)村黨建分類指導的功能黨小組有效形式，也要重視發(fā)揮社區(qū)黨組織服務居民不同利益訴求的組織培育。

（三）復雜性。社區(qū)黨員成分呈現(xiàn)復雜性，隨著城市基層管理體制的改革，社區(qū)黨員的數(shù)量不斷增加，結構比較復雜，除離退休老年黨員，還包括下崗待業(yè)職工黨員，人戶分離黨員，部隊復員、轉業(yè)、退伍黨員，畢業(yè)待分配的學生黨員等。這些黨員由于生活背景、文化水平差異較大，思想認識有一定差距，管理起來有一定難度。

（四）多元性。社區(qū)利益訴求呈現(xiàn)多元性，社區(qū)中不同人群有著不同的利益訴求，困難黨員需要黨組織給予救助幫扶，市區(qū)導入人口需要的是公共服務設施的便利，農(nóng)村導入社區(qū)人口需要提供就業(yè)崗位，特殊群體需要黨組織提供心理疏導和精神關懷等。

（五）綜合性。社區(qū)黨建活動方式呈現(xiàn)綜合性，由于黨員流動性強，傳統(tǒng)的黨員活動方式要堅持，又要考慮到年輕黨員的需求。因此鎮(zhèn)管社區(qū)黨組織活動方式大都是網(wǎng)上網(wǎng)下相結合的方法，采用傳統(tǒng)學習與特色項目相結合的方式，為社區(qū)黨員提供綜合性的服務。

二、鎮(zhèn)管社區(qū)黨建存在的難題與挑戰(zhàn)

小城鎮(zhèn)是“城之尾、鄉(xiāng)之首”，是城鄉(xiāng)結合的社會綜合體，也是新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要平臺。但是，由于城鎮(zhèn)人口的快速增加，人員的流動性日益增強，在社區(qū)服務的相關公共資源緊缺的情況下，社區(qū)黨建工作的進一步創(chuàng)新面臨著新的困難和挑戰(zhàn)。

（一）鎮(zhèn)管社區(qū)黨組織功能不健全。一是社區(qū)黨建有效覆蓋難。轄區(qū)內(nèi)不斷增加的新經(jīng)濟組織和新社會組織，同時社區(qū)黨組織的覆蓋區(qū)域較大，一般講鎮(zhèn)管社區(qū)黨組織覆蓋區(qū)域平均為5-6個居民區(qū)，社區(qū)黨組織難以進行精細化管理和服務。

二是形成社區(qū)黨建合力難。社區(qū)黨建依托的基礎設施相對滯后，導致社區(qū)黨建工作開展缺乏有效依托，同時，由于部分社區(qū)單位黨組織對社區(qū)黨建工作的認同感和參與意識還不夠強，區(qū)域大黨建工作氛圍尚未真正形成。社區(qū)內(nèi)在職黨員參與社區(qū)事務的范圍和程度很有限，缺乏合適的平臺和途徑，發(fā)揮作用不明顯，社區(qū)黨組織、駐社區(qū)單位、黨員群眾三個行為主體之間難以形成社區(qū)黨建合力，影響了社區(qū)黨建工作的全面開展。

三是社區(qū)黨員服務管理難。一方面，社區(qū)黨員身份多樣，社區(qū)黨員存在著“轉崗黨員多、困難黨員多、老年黨員多、隱性黨員多”的現(xiàn)象，不同狀況的黨員對組織需求不同，存在著教育管理難的問題。比如，導入型社區(qū)中存在著數(shù)量不小的隱性黨員，不公開自己的黨員身份，社區(qū)黨組織既不了解情況，也難以對其開展管理教育。另一方面，社區(qū)黨組織活動資源較少，并缺乏有效的約束手段，難以保障黨員的全面參與和開展內(nèi)容豐富黨員活動。

（二）社區(qū)黨組織和黨員作用發(fā)揮有限。一是黨組織領導核心體現(xiàn)難?！吧厦媲Ц€，下面一根針”，社區(qū)工作范圍擴大，管理服務內(nèi)容增多，行政性任務加重，黨務干部既要做好一些長期性的“中心工作”，又要應付日常性“繁忙事務”，還要配合相關職能部門開展一系列的臨時性工作，社區(qū)黨建工作僅限于維持日常的黨組織生活和完成上級黨委分配的工作，存在著“滿足于應付、流之于形式”的現(xiàn)象。

二是組織活動有效開展難。黨員組織關系的轉入與經(jīng)濟福利待遇緊密聯(lián)系，由于動遷而來的社區(qū)居民，或者居住在城區(qū)的居民，也不愿意將組織關系轉入所居住的社區(qū)，主要是原村黨組織的資金充足，黨組織生活的過分強調物質化、福利化、娛樂化傾向，往往會使黨組織活動流于形式，黨組織對社區(qū)黨員教育管理與服務不能適應黨員的要求。

三是社區(qū)黨員作用發(fā)揮難。社區(qū)在職黨員通常單位意識濃，社區(qū)意識相對較弱，在職黨員參與社區(qū)活動也缺乏激勵約束機制。社區(qū)中的退休黨員體弱多病，是黨組織關心幫助的對象，流動黨員由于人戶分離和工作外出等原因平時難于溝通聯(lián)系，“人在戶口不在，戶口在人不在”的現(xiàn)象嚴重。由于黨員流動性較大，常規(guī)性的組織社區(qū)黨員開展黨員活動都有困難，社區(qū)黨員發(fā)揮作用面臨著在社區(qū)的老黨員難以發(fā)揮作用，年輕黨員沒有時間參與社區(qū)黨組織活動的困境。

（三）社區(qū)黨務干部人才建設面臨瓶頸。一是社區(qū)干部角色轉變難。目前，居委會年輕的干部較多，雖然學歷較高但社會經(jīng)驗不足，而社區(qū)黨建工作對象大多是老年黨員和居民，在處理各項工作和難題上缺乏有效措施，與居民溝通交流缺乏親和力，社區(qū)中也有“上班來辦公室、下班就回家”機關化作風現(xiàn)象。

二是社區(qū)黨建工作創(chuàng)新難。部分村由干部轉崗而來的居委會干部，從事社區(qū)工作的能力需要學習和適應，對創(chuàng)新存在畏難情緒，習慣于用老辦法、老經(jīng)驗辦事。新選聘的大學生缺乏社區(qū)工作技能和經(jīng)驗，首要的任務是熟悉和勝任社區(qū)工作，也談不上創(chuàng)新。

三是社區(qū)黨務干部屬地難。社區(qū)干部屬地化是法律的規(guī)定和社區(qū)自治的趨勢，目前鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作中，社區(qū)干部“一肩挑”的比例非常高，好處是工作推動上效率更高。在社區(qū)干部人才相對緊缺的情況下，立足黨員在一定區(qū)域范圍內(nèi)的流動的現(xiàn)實，不能過分強調屬地化，否則反而會使干部選聘陷入困境。

（四）城鎮(zhèn)居民市民化程度不夠。一是市民意識形成難。居住生活在社區(qū)的居民并沒有完成市民身份的轉變，尤其是居住在村改居或拆遷的小區(qū)，還習慣于村民的生活習慣，沒有相應的主體和責任意識。比如，調研中發(fā)現(xiàn)這些小區(qū)居民交物業(yè)費的比例很低，他們認為住在自己家里還要交什么物業(yè)費，大多是由村改為居委會的承擔。

二是居民融入社區(qū)難。外來人口導入集中區(qū)域，新松江人對社區(qū)的認同度低，由于流動性強，對社區(qū)黨組織缺乏信任，與社區(qū)黨組織聯(lián)系溝通的主動性不強。由于戶籍、文化背景、以及工作收入差異等因素，居住在社區(qū)的非戶籍人員的社區(qū)歸屬感不強，參與社區(qū)活動的積極性不高。

三是社區(qū)矛盾化解難。社區(qū)是人們生活和工作的場所，是流動人口的集散地，是社會矛盾的集聚地，城鄉(xiāng)結合部的小區(qū)往往是群租現(xiàn)象、安全隱患、小區(qū)衛(wèi)生、無證經(jīng)營等問題的集聚地，社區(qū)作為維穩(wěn)的最小單元，現(xiàn)有的人員和資源與承擔的維穩(wěn)責任不匹配。

三、創(chuàng)新鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作的對策思考

進一步深化鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作就要把社區(qū)生活共同體作為共同的理念，進一步明晰社區(qū)黨委會的功能和職權，構筑鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作的組織基礎和工作資源。

（一）科學設置鎮(zhèn)管社區(qū)的組織架構，健全黨建工作網(wǎng)絡。黨的十八大報告提出了健全黨的基層組織體系的要求，加強城鄉(xiāng)基層黨建資源整合，建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障制度。對鎮(zhèn)管社區(qū)黨組織而言，就是科學設置組織架構，有效整合社區(qū)的資源，探索鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作組織網(wǎng)絡。

一是因地制宜，合理劃分社區(qū)黨組織設置范圍。鎮(zhèn)管社區(qū)黨建關鍵是加強鎮(zhèn)黨委對社區(qū)黨組織的領導和指導，充分發(fā)揮黨在社區(qū)基層組織的領導核心作用。鎮(zhèn)管社區(qū)黨建依托鎮(zhèn)級行政架構進行管理，有利于充分利用現(xiàn)有的組織網(wǎng)絡資源，實現(xiàn)向城市社區(qū)順利過渡和順暢銜接?？稍阪?zhèn)和居委會之間劃分多個社區(qū)單元，在設立社區(qū)黨委、綜合黨委和區(qū)域性黨建協(xié)調委員會的基礎上進行分片管理，并加強社區(qū)各類綜合協(xié)管隊伍、居委會干部隊伍建設，形成一支專業(yè)化、合理化于一體的社區(qū)管理者隊伍。

二是縱橫結合，搭建鎮(zhèn)管社區(qū)黨建的資源支撐體系。加強鎮(zhèn)管社區(qū)內(nèi)黨建資源的聯(lián)系和溝通，居民區(qū)黨組織既要與社區(qū)內(nèi)機關、企事業(yè)單位進行橫向聯(lián)系，又要與社區(qū)內(nèi)在職黨員進行橫向聯(lián)系。轄區(qū)單位之間的橫向聯(lián)系在于擴大社會資源，搭建社會資源網(wǎng)絡，通過社區(qū)結對共建、文明社區(qū)共建、社區(qū)黨建聯(lián)席會等形式，整合社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的各種社會資源，爭取社區(qū)黨建工作的經(jīng)費、人才等資源平臺。社區(qū)內(nèi)在職黨員的橫向聯(lián)系在于挖掘社區(qū)黨組織內(nèi)的人力資源，激活社區(qū)黨建活力。

三是先期介入，強化建立社區(qū)黨組織主導整合的服務架構。社區(qū)黨組織是社區(qū)運行的領導核心，凡是黨組織先期介入和領導核心作用發(fā)揮好的社區(qū)管理體制就比較順，可用制度的方式明確社區(qū)黨組織對居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司的領導地位和指導內(nèi)容，把社區(qū)黨建工作先期介入制度化。比如，黨組織對物業(yè)公司成立人員的提名建議權，協(xié)調解決矛盾過程中的調解功能等，防止黨組織功能的滯后化、邊緣化、虛無化。

（二）培育居民社區(qū)自治，強化鎮(zhèn)管社區(qū)黨建的服務功能。黨的十八大報告提出建設馬克思主義學習型、服務型創(chuàng)新型政黨，對社區(qū)黨組織而言，直接面對基層黨員群眾，最為重要的是社區(qū)黨組織為黨員群眾提供有效服務，發(fā)揮黨組織在社區(qū)中的凝聚、整合、引領功能。

一是重心下沉，把社區(qū)黨建工作落實在服務居民的具體工作中。黨建工作不能脫離社區(qū)的日常管理服務工作，避免鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作的邊緣化，就要切實承擔好團結居民群眾、動員群眾、組織群眾的重要職責，把一切積極因素調動和凝聚到構建社會主義和諧社區(qū)上來，黨組織就必須下沉到社區(qū)行政工作中來，防止社區(qū)黨建工作內(nèi)容的空洞化和虛無化。因此，鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作人員和鎮(zhèn)管社區(qū)行政管理人員交叉任職，有助于在工作經(jīng)費、管理網(wǎng)絡上等的保障，鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作才會落在實處。

二是組織延伸，引導社區(qū)各類自治組織健康發(fā)展。隨著社區(qū)公共設施的不斷完善以及居民精神文化需求的增長，人們從家庭的有限交往逐步向社區(qū)擴展，近年來社區(qū)中涌現(xiàn)出的各種社團、協(xié)會，群眾自發(fā)組織活動出現(xiàn)是居民生活圈擴展的體現(xiàn)，客觀要求社區(qū)黨組織支持和培育社區(qū)居民團體。因此，可探索將黨建向這些組織延伸，在這些自治組織中以黨支部或黨小組的形式建立黨組織，延伸黨建觸角，通過各個社區(qū)自治組織中的黨員骨干來凝聚一批黨員、服務一批群眾。

三是設崗定責，強化社區(qū)黨員服務社區(qū)居民的能力。社區(qū)黨組織要立足于共同推進社區(qū)建設，著力實施黨員設崗定責，發(fā)揮黨員服務居民的作用。將社區(qū)建設中一些帶有社會性、公益性、群眾性的工作，細化成以專項業(yè)務為特點的工作崗位，根據(jù)在職黨員、退休黨員的優(yōu)勢和特長，創(chuàng)新黨員設崗定責的平臺，用責任的形式落實到黨員身上，把黨員的義務具體化，引導社區(qū)廣大黨員把牢記宗旨、履行義務轉變?yōu)閷ι鐓^(qū)、對社會的奉獻。

（三）注重社會融入，培育社區(qū)生活共同體。流動人口的社會融入是構建和諧社會的基礎。十八大報告提出，加快完善城鄉(xiāng)一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化。在我區(qū)常住人口大大超過本地戶籍人口的情況下，既面臨著公共資源重新配置的壓力，也有著城市群體的利益沖突，因此鎮(zhèn)管社區(qū)黨建工作必須把培育社區(qū)共同體作為重要目標加以推進。

一是尊重平等，把外來人員的管理服務融于一體。在面對大量外來人員導入的現(xiàn)實下，需要加大對外來人群的服務，寓管理與服務中，引導社區(qū)居民向市民轉變，由被動管理對象向社區(qū)管理主體轉變，開展形式多樣的社區(qū)文化活動，通過服務和凝聚提升社區(qū)居民對社區(qū)的認同感。

二是合作參與，有序吸納流動人口參與到基層社會治理。在條件成熟的社區(qū)，社區(qū)基層組織可以按照一定的條件和程序逐步對流動人口開放，吸納流動人口中的黨員和優(yōu)秀分子成為基層社會的管理者，提高流動人口參與融入社區(qū)活動的積極性，培育社區(qū)居民的主人翁意識。

三是自治共享，引領激活社區(qū)生活的歸屬感。社區(qū)黨組織要積極發(fā)揮流動人口中的黨、團員的作用，組織引導社區(qū)居民參加社區(qū)的黨、團組織活動，在社區(qū)共同生活中培育豐富和融洽的人際關系，關愛導入人口的心理健康，彌補垂直性職能部門的不足，增強流動人口的歸屬感和認同感。

作者系中共上海市松江區(qū)委黨?？蒲惺抑魅?、副教授

責任編輯：周奕韻