岳小穎

（上海政法學(xué)院國際事務(wù)與公共管理系，上海 201701）

一、問題的提出

在波蘭波茲南舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第14次締約方大會(huì)上，南太平洋島國圖瓦盧總理阿皮塞·耶雷米亞曾表示，脆弱的太平洋島國比其他國家更加需要便捷的融資渠道以適應(yīng)與減緩氣候變化對其國家?guī)淼奶魬?zhàn)。他表示：“為適應(yīng)氣候變化，圖瓦盧這樣的發(fā)展中的小島國，急需能夠直接存取和便捷支付的資金，因?yàn)槲覀円呀?jīng)切實(shí)的受到氣候變化的嚴(yán)重影響。我們已經(jīng)表述的再清楚不過了！現(xiàn)在看來，一些發(fā)達(dá)國家正在使這些資金越來越難以獲得，不得不說我們的希望已經(jīng)被埋藏在一個(gè)個(gè)復(fù)雜、冗長的議程中，對此我深表失望?！盵1]

建立有效的融資機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜而長期的任務(wù)，因?yàn)楦鲊枰诤侠砼渲脦资畠|美元資金的經(jīng)濟(jì)責(zé)任與最需要這些資金的國家和群體的強(qiáng)烈需求之間尋求平衡。一方面，捐助國的納稅人希望資金能夠用于幫助氣候變化影響最大的、處于危險(xiǎn)中的國家和群體。然而在國際制度層面，融資機(jī)制的參與方提出比較高的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，并質(zhì)疑太平洋島國是否有足夠的能力去合理、有效使用這些資金。的確，比如盡管不少太平洋島國獲得了官方發(fā)展援助（ODA）的資助，但資金的使用效果卻乏善可陳。這也是諸多捐助國質(zhì)疑太平洋島國政府吸收和使用資金能力的原因。另一方面，太平洋島國政府及國內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體對氣候融資機(jī)制資助程序缺乏彈性和制度內(nèi)存在的官僚主義作風(fēng)表示不滿，認(rèn)為其限制了資金流向最需要的地區(qū)和領(lǐng)域。

針對太平洋島國在獲取和使用資源、資金方面的困難，需要了解南太平洋島國氣候變化融資的現(xiàn)狀，并對存在的問題進(jìn)行探討，得出有益啟示，只有這樣才能在兼顧責(zé)任與義務(wù)，公平與效率的前提下，完善氣候變化融資。

二、南太平洋島國氣候變化融資的現(xiàn)狀與問題

（一）氣候變化融資的現(xiàn)狀

在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》框架下，過去十多年在地區(qū)和全球?qū)用娼⒘酥T多應(yīng)對氣候變化的基金，包括比如全球環(huán)境基金下的最不發(fā)達(dá)國家基金（LDCF）、氣候變化特別基金（SCCF），世界銀行管理下的京都議定書適應(yīng)基金、氣候投資基金（CIFs）等。2009年哥本哈根氣候大會(huì)上，141個(gè)國家表示從2010年到2012年間，發(fā)達(dá)國家將提供總額300億美元的快速啟動(dòng)資金，并優(yōu)先援助那些最容易受氣候變化影響的發(fā)展中國家，比如最不發(fā)達(dá)國家、小島國以及受干旱、沙漠化以及洪水影響的非洲國家。此外，在采取有意義的減排行動(dòng)并且保證執(zhí)行透明度的前提下，到2020年，將向發(fā)展中國家提供每年1000億美元的援助。這些資金，將通過政府和私人、雙邊和多邊等各種渠道加以提供。這些承諾在坎昆氣候變化大會(huì)上再次被確認(rèn)，與會(huì)者動(dòng)議成立綠色氣候基金，并成立一個(gè)過渡委員會(huì)負(fù)責(zé)這個(gè)新建組織的工作流程和內(nèi)部管理。2010年11月，高級(jí)顧問團(tuán)在11月提交了他們的報(bào)告，值得注意的是，報(bào)告更加關(guān)注如何尋找資金的來源而不是如何使發(fā)展中國家更便捷和直接地獲得這些資源。[2]除上述國際機(jī)制，還包括應(yīng)對氣候變化的一系列雙邊機(jī)制，比如日本的涼爽地球伙伴關(guān)系（Cool Earth Partnership），歐盟委員會(huì)的全球氣候變化聯(lián)盟（GCCA），以及澳大利亞的國際氣候變化適應(yīng)行動(dòng)（ICCAI）等。

太平洋島國政府歡迎這些幫助發(fā)展中島國應(yīng)對氣候變化的融資機(jī)制。然而，多個(gè)島國領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)他們國家的政府至今沒有獲得快速啟動(dòng)資金。近些年，他們開始質(zhì)疑環(huán)境融資機(jī)制的復(fù)雜性、有效性和撥款延遲是否會(huì)導(dǎo)致這些機(jī)制無法兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾。薩摩亞總理伊拉埃帕·薩伊萊萊·馬利埃萊額奧伊在2010年9月的聯(lián)合國大會(huì)發(fā)言中指出：“哥本哈根氣候大會(huì)中承諾的針對最脆弱國家應(yīng)對氣候變化所提供的快速啟動(dòng)資金，對我國來說，至今是一個(gè)‘保守的最完好的秘密’，快速啟動(dòng)資金針對哪些國家，將如何被分配，我們尚未可知?！盵3]

（二）氣候變化融資之困境

首先，資金的數(shù)量方面，提供的額度與南太平洋島國的實(shí)際需要之間不平衡。

氣候變化融資機(jī)制的構(gòu)建與資金的分配至今仍在變化與調(diào)整之中，南太平洋島國對其前景并不看好。2009年哥本哈根協(xié)定和2010年的坎昆協(xié)定框架下，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)承諾對適應(yīng)和減緩的快速啟動(dòng)資金進(jìn)行差額撥款。2011年5月，附件一國家表示他們將提供281.4億美元的快速啟動(dòng)資金。然而根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)各國政府實(shí)際提供的融資額度，僅有121.4億美元，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家的執(zhí)行機(jī)構(gòu)認(rèn)為，根據(jù)他們的預(yù)算，發(fā)展中國家僅僅需要這些資金就足夠了。[4]

然而這些預(yù)算卻與南太平洋島國的實(shí)際需要之間存在落差。倫敦帝國學(xué)院的報(bào)告指出，“很多研究數(shù)據(jù)，包括斯特恩報(bào)告和氣候變化委員會(huì)的評(píng)估報(bào)告都低估了適應(yīng)氣候變化需要融資的水平，至少需要比現(xiàn)有資金多3倍的資金才能滿足這些國家的需要。”[5]2011年1月，太平洋島國在參加聯(lián)邦氣候變化融資高層會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“太平洋諸島國在適應(yīng)和減緩氣候變化影響方面缺乏充分的融資途徑，融資來源的有限與諸島國國內(nèi)日益增長的對氣候變化融資的需求之間存在矛盾。與會(huì)各方已認(rèn)識(shí)到，最不發(fā)達(dá)國家資金的缺乏，已經(jīng)給國家行動(dòng)方案的實(shí)施帶來相當(dāng)?shù)睦щy?！盵6]

其次，資金的性質(zhì)方面，大部分是貸款而非無償捐助。

77國集團(tuán)，小島國聯(lián)盟和不發(fā)達(dá)國家聯(lián)盟一致強(qiáng)調(diào)，聯(lián)合國氣候變化框架公約的融資機(jī)制，諸如新的綠色氣候基金等，必須以津貼或補(bǔ)貼的方式，而不是貸款的方式提供資金。然而，某些雙邊和地區(qū)層面的合作機(jī)制，比如日本的涼爽地球伙伴關(guān)系，英國的環(huán)境改造基金以及世界銀行仍舊以貸款而不是補(bǔ)助金的形式提供。[7]南太平洋島國認(rèn)為，太平洋這些最為貧困和脆弱的島國在適應(yīng)和減緩發(fā)達(dá)工業(yè)國造成的氣候變化惡果的同時(shí)，還需要向這些工業(yè)國貸款，并以定期償還，這種以貸款而不是贈(zèng)款的形式向太平洋島國提供資助，會(huì)產(chǎn)生負(fù)面后果。增加的貸款會(huì)加重這些國家原本已經(jīng)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，小島國缺乏制造新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和拓展創(chuàng)匯渠道以償還貸款的能力，這反而會(huì)加重小島國的經(jīng)濟(jì)困難。

第三，融資制度本身的復(fù)雜性也增加了南太平洋島國籌措資金的難度。

由于其繁雜的行政審批程序，國際金融機(jī)制的管理方式也不利于小島國和最不發(fā)達(dá)國家。工作人員大部分時(shí)間都用于審批這些國家是否滿足資助方的要求和標(biāo)準(zhǔn)，這占用了他們將工作切實(shí)落實(shí)的精力，某種程度上也妨礙了資助國政府和國際機(jī)制試圖達(dá)成的積極成果的實(shí)現(xiàn)。2010年論壇的經(jīng)濟(jì)部長在工作簡報(bào)中指出：“許多國家試圖了解、接近、達(dá)到這些資金和融資渠道的要求，僅僅程序本身已經(jīng)牽著了我們大部分精力，使我們在切實(shí)執(zhí)行氣候變化政策中的努力偏離了我們的初衷與方向。”[8]

比如南太平洋紐埃島，2004年遭到寒帶氣旋赫塔帶來的災(zāi)害。紐埃島總理Toke Talagi表示，即便是在災(zāi)害后在紐埃島的村落建立一個(gè)平民疏散中心如此一個(gè)小項(xiàng)目，也需要提交相當(dāng)規(guī)模和數(shù)量的證明文件。他說：“不得不承認(rèn)，準(zhǔn)備這些證明文件的紙張，基本上可以砍倒一棵樹了。這些項(xiàng)目的論證材料有那么多頁數(shù)，我甚至懷疑官員們是否有時(shí)間閱讀它們。行政審批需要的文件如此之多，程序如此之復(fù)雜，這使我們深感沮喪，請將精力用于關(guān)注結(jié)果而不是程序?！盵9]

第四，南太平洋島國特殊的脆弱性也增加了籌措資金的難度。

聯(lián)合國氣候變化框架公約承認(rèn)，全世界任何一個(gè)國家都面臨這氣候變化和極端的氣候帶來的災(zāi)害，但南太平洋發(fā)展中小島國是國家群體中最為脆弱的一群，亞太地區(qū)與非洲的很多發(fā)展中大國，可以名正言順的為他們的百萬人民獲取項(xiàng)目的資助。南太平洋區(qū)域環(huán)境方案的項(xiàng)目顧問曾表示，太平洋小島國在諸多國際協(xié)定中的地位和影響力受到來自發(fā)展中大國的阻力，“荒謬的是，任何一個(gè)南太平洋島國無法在協(xié)議中以單獨(dú)國家的身份提出其訴求，而必須組成一個(gè)南太平洋島國集團(tuán)，否則南太平洋島國中的任何一個(gè)國家將失去所有的國際資源?！盵10]

薩摩亞駐聯(lián)合國大使費(fèi)圖里·艾麗莎表示，“盡管每個(gè)國家都宣稱自己比其他國家更加脆弱，但作為太平洋島國，我們?nèi)匀徽J(rèn)為比起其他國家，我們更加脆弱，面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，不少島國國土狹小，地理位置偏遠(yuǎn)，由分布非常分散的小島礁組成，這就給中央政府帶來有效管轄的高成本方面的問題。在新成立的綠色基金下，我想我們會(huì)共同發(fā)出對于太平洋島國在獲取資金方面存在困難的呼吁。只有這樣，才能使我們與其他太平洋國家有所區(qū)別?！盵11]

四、結(jié)論與啟示

總體而言，目前的南太平洋島國仍處于落后狀態(tài)，促進(jìn)太平洋島國應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)盡快行動(dòng)，因?yàn)檫@些環(huán)境帶來的負(fù)面影響已經(jīng)給國民生活的各個(gè)領(lǐng)域，如公共健康、農(nóng)業(yè)、營養(yǎng)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展帶來影響。由于應(yīng)對災(zāi)害和災(zāi)后重建的長期發(fā)展融資缺乏規(guī)劃，和在這些方面應(yīng)對不及時(shí)，會(huì)使我們2015年千年發(fā)展目標(biāo)所做的努力功虧一簣。

根據(jù)多年來的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在獲取氣候變化融資方面，不僅要求南太平洋島國要發(fā)展現(xiàn)代化，增強(qiáng)以經(jīng)濟(jì)、科技為基礎(chǔ)的綜合國力，改良政策，提升政府執(zhí)政能力，而且要加快政治體制改革，根據(jù)各國國情找到一條有南太特色的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展和應(yīng)對氣候變化的道路。

另外，地區(qū)合作是重要手段。區(qū)域化已成為世界一種重要的發(fā)展趨勢，南太平洋各島國領(lǐng)土狹小，加強(qiáng)區(qū)域合作尤其重要。南太各島國領(lǐng)導(dǎo)人也日益認(rèn)識(shí)到地區(qū)合作的重要性。區(qū)域合作的加強(qiáng)，將有助于加強(qiáng)該地區(qū)在國際政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響力。南太島國必須和其他第三世界國家團(tuán)結(jié)起來，加強(qiáng)對全球化游戲規(guī)則的制訂過程的參與，并協(xié)調(diào)相互之間對某些融資政策的認(rèn)知與理解，在建立新的國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的過程中，增加氣候變化領(lǐng)域發(fā)展中島國的共同利益，力求增加融資渠道。

最后，南太島國政府、資助方和地區(qū)及國際組織應(yīng)加強(qiáng)對未來大規(guī)模的類似項(xiàng)目的落實(shí)與協(xié)商，幫助南太平洋島增加獲取氣候融資的途徑，為落后的團(tuán)體和地區(qū)爭取更具積極性的結(jié)果。這需要國際組織的融資機(jī)制簡化政策程序，各捐助國之間加強(qiáng)溝通，減少不必要的資源和財(cái)力物力時(shí)間的損耗，在幫助最脆弱群體方面將具體的適應(yīng)項(xiàng)目落到實(shí)處。

希望在今后的十年，能建立更具創(chuàng)新性的機(jī)制以平衡捐助國、受資助國和國際組織的不同考量，適應(yīng)南太平洋島國、各地方團(tuán)體和社區(qū)的不同需求，以高效充足的資金促進(jìn)最脆弱南太島國應(yīng)對氣候變化的消極影響，創(chuàng)造一個(gè)美好的家園。

[1]Apisai Ielemia,Prime Minister of Tuvalu, Statement to theUN Framework on Climate Change Conference of Parties,Poznan,Poland,11 December 2008.

[2]Report of the Secretary-General’s High-level AdvisoryGroup on Climate Change Financing,UN, New York,November2010.Bob McMullan,the former Parliamentary Secretary forInternational Development Assistance in the Rudd government,wasan Australian representative in the High Level Advisory Group.

[3]Statement by Tuila'epa Sailele Malielegaoi,Prime Minister ofSamoa,65 th Session of the UN General Assembly,New York,27September 2010.

[4]World Resources Institute (WRI):Summary of developedcountry ‘fast-start’climate finance pledges, updated 20 May 2011:http://www.wri.org/publication/summary-ofdeveloped-country-fast-start-climate-finance-pledges.

[5]Martin Parry et al,Assessing the costs of adaptation toclimate change–a review of theUNFCC and other recent estimates,Grantham Institute forClimate Change,Imperial College,London, August 2009.

[6]Final communiqué,Commonwealth High Level Meeting onClimate Financing,UK,January 2011.

[7]World Resources Institute (WRI),Summary of DevelopedCountry‘Fast-Start’Climate Finance Pledges,updated 20 May 2011.

[8]Background paper,Forum Economic Ministers’Meeting,Alofi,Niue,26-28 October 2010,PIFS(10) FEMM Background E.

[9]Interview with Premier of Niue Toke Talagi，Alofi,Niue,March 2011.

[10]Interview with Espen Ronneberg,SPREP climate changeadviser.Pacific Beat,Radio Australia,3 December 2010.

[11]Interview with Ambassador Feturi Elisaia, Alofi,Niue,March2011.