改革監(jiān)管體系讓1+1+1＞3

“三合一”成立市場(chǎng)監(jiān)管委

分屬三個(gè)局的7000多人成了“一家人”，處室從47個(gè)減至37個(gè)

“您好！我在武清區(qū)一家小店花7.5元買(mǎi)了瓶白酒，還沒(méi)開(kāi)封就發(fā)現(xiàn)有異物，您看該找誰(shuí)？”在新成立的天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)督投訴舉報(bào)中心，12315熱線(xiàn)坐席接到了一位居民的投訴。

幾天后，筆者看到了辦件單：雙方就賠償達(dá)成協(xié)議，酒廠(chǎng)承諾要注意產(chǎn)品質(zhì)量，避免類(lèi)似事件再次發(fā)生。

“以前遇到這種投訴，我們會(huì)告訴消費(fèi)者重新?lián)艽蛸|(zhì)監(jiān)部門(mén)的熱線(xiàn)?！北O(jiān)督投訴舉報(bào)中心籌備組負(fù)責(zé)人胡津康告訴筆者，過(guò)去工作人員經(jīng)常說(shuō)“這個(gè)問(wèn)題請(qǐng)您撥打”，如今則是“不解釋、馬上辦”。投訴舉報(bào)中心的30個(gè)坐席被設(shè)計(jì)成“九宮格”，來(lái)自工商、質(zhì)監(jiān)和食藥三個(gè)部門(mén)的接聽(tīng)人員間隔落座，遇到需要轉(zhuǎn)交的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，一個(gè)轉(zhuǎn)身就能交辦。

投訴舉報(bào)熱線(xiàn)的整合，是天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)成立后的一大變化。今年7月30日，天津市將工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局三個(gè)部門(mén)“三合一”，成立了天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)。這樣一來(lái)，原來(lái)分屬不同部門(mén)的三個(gè)投訴受理平臺(tái)也整合成了一個(gè)。

天津市場(chǎng)監(jiān)管委成立后，原來(lái)分屬三局的7000多名在職人員成了“一家人”，三局原來(lái)共有47個(gè)處室，合并成37個(gè)處室，機(jī)構(gòu)少了，職能卻增加了：原屬糧食局、工信委等職能部門(mén)的涉及食品安全的監(jiān)管職能此次一并納入市場(chǎng)監(jiān)管委。到今年年底前，全市各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)將陸續(xù)組建。

事實(shí)上，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門(mén)管市場(chǎng)”，天津并不是第一家。此前，深圳特區(qū)、上海浦東新區(qū)、浙江舟山市等地也探索建立了市場(chǎng)監(jiān)管局。比如，深圳組建成立了深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)，下設(shè)深圳市食品藥品監(jiān)督管理局和深圳市市場(chǎng)秩序管理局。工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品安全監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)督檢查等職責(zé)和藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品監(jiān)管等職責(zé)都劃入到這個(gè)機(jī)構(gòu)里。但在市級(jí)層面，食品藥品監(jiān)管局、市場(chǎng)秩序管理局還是分開(kāi)的。

相比之下，天津的步子邁得更大。從職責(zé)看，天津市場(chǎng)監(jiān)管委向上對(duì)接國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、質(zhì)檢總局、工商總局，涵蓋了三個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。目前，天津率先建立全新的從市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的大市場(chǎng)大部門(mén)監(jiān)管體制，這在全國(guó)省級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革中尚屬首例。

更好發(fā)揮政府作用

讓錯(cuò)位的正位，讓缺位的到位，讓越位的歸位，監(jiān)管力度不弱反強(qiáng)

天津市民張萌每天早上都會(huì)找個(gè)小攤買(mǎi)一套煎餅當(dāng)早餐?！皩?shí)話(huà)實(shí)說(shuō)，每天吃早餐時(shí)都不能想衛(wèi)生問(wèn)題，什么油條有沒(méi)有加明礬、用的油是不是好油，這些問(wèn)題統(tǒng)統(tǒng)不想，不然根本吃不下！”

“舌尖上的安全”如此鬧心，投訴是否管用？“我們?nèi)ネ对V，結(jié)果工商局說(shuō)他們只能查辦有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的商戶(hù)，質(zhì)監(jiān)局說(shuō)小商小販不算食品生產(chǎn)企業(yè)，食藥局又說(shuō)小商販沒(méi)有餐飲許可證也不歸他們管，這事也就不了了之了?！睆埫日f(shuō)。

的確，在天津市場(chǎng)監(jiān)管委成立前，食品安全監(jiān)管曾是典型的“九龍治水”。根據(jù)食品安全監(jiān)管的部門(mén)職責(zé)劃分，質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也就是常說(shuō)的“廠(chǎng)門(mén)以里”的監(jiān)管，而食藥部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲行業(yè)監(jiān)管，工商部門(mén)負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)監(jiān)管。

表面上看，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三部門(mén)在食品安全方面能各司其責(zé)，但在監(jiān)管實(shí)踐中部門(mén)間往往職能交叉，容易發(fā)生“錯(cuò)位”現(xiàn)象。

更重要的是，分段執(zhí)法導(dǎo)致各部門(mén)在行使監(jiān)管職能時(shí)既有交叉更有空白，銜接不暢，相互推諉，出現(xiàn)“缺位”?！氨热缭诔匈I(mǎi)到一份還沒(méi)過(guò)保質(zhì)期就已發(fā)霉變質(zhì)的食品，到底算超市流通環(huán)節(jié)的問(wèn)題還是廠(chǎng)商生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問(wèn)題？這種情況很可能誰(shuí)也不管。”天津市市場(chǎng)監(jiān)管委食品安全綜合協(xié)調(diào)處負(fù)責(zé)人崔洪濤說(shuō)。

此外，過(guò)去食品、藥品等行業(yè)普遍存在重審批、輕監(jiān)管的問(wèn)題，市場(chǎng)主體常常要跑3個(gè)部門(mén)辦審批，市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻高，政府“越位”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如，開(kāi)辦一家餐飲企業(yè)，需要先去食藥部門(mén)取得生產(chǎn)許可證、流通許可證和餐飲服務(wù)許可證等前置許可，再去工商部門(mén)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，去質(zhì)監(jiān)部門(mén)辦理組織機(jī)構(gòu)代碼證，由于這些前置許可標(biāo)準(zhǔn)非常嚴(yán)格，也在一定程度上催生了一批無(wú)證照經(jīng)營(yíng)的小商戶(hù)，給監(jiān)管帶來(lái)更多難題。

這些政府職能錯(cuò)位、缺位、越位等問(wèn)題，將隨著市場(chǎng)監(jiān)管委的成立而得到改觀。

天津市市場(chǎng)監(jiān)管委主任林立軍介紹說(shuō)，新成立的市場(chǎng)監(jiān)管委承擔(dān)25項(xiàng)職責(zé)任務(wù)，食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的多部門(mén)管理變?yōu)榻y(tǒng)一管理，不存在職能交叉等“錯(cuò)位”問(wèn)題；監(jiān)管環(huán)節(jié)不再分段監(jiān)管，而是統(tǒng)一為全過(guò)程監(jiān)管，再加上檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)資源、執(zhí)法隊(duì)伍等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌整合，有望填補(bǔ)監(jiān)管空白，改變“缺位”問(wèn)題；行政審批將由原來(lái)的三個(gè)部門(mén)分別受理改為統(tǒng)一受理，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口辦事”，市場(chǎng)主體準(zhǔn)入門(mén)檻大為降低，有望改變“越位”問(wèn)題。

“三合一”后會(huì)不會(huì)削弱監(jiān)管？1+1+1能否大于3？林立軍說(shuō)，市場(chǎng)監(jiān)管委成立后，將“一個(gè)流程優(yōu)監(jiān)管”，將食品、商品安全生產(chǎn)、流通、消費(fèi)三個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)由工廠(chǎng)生產(chǎn)到終端消費(fèi)的統(tǒng)一；“一支隊(duì)伍抓執(zhí)法”，即對(duì)原有三個(gè)部門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行一體化整合，實(shí)施統(tǒng)一行政執(zhí)法；“一個(gè)平臺(tái)管信用” 加快建設(shè)市場(chǎng)主體信用信息公示平臺(tái)，更加注重通過(guò)建立透明誠(chéng)信的市場(chǎng)秩序來(lái)規(guī)范企業(yè)行為?！巴ㄟ^(guò)改革監(jiān)管體系，建立橫向到邊、縱向到底、專(zhuān)業(yè)化、網(wǎng)格化全覆蓋監(jiān)管格局，確保1+1+1＞3?！?/p>

比如，為解決長(zhǎng)期以來(lái)基層監(jiān)管力量薄弱問(wèn)題，天津市場(chǎng)監(jiān)管委計(jì)劃建立200多個(gè)監(jiān)管所，覆蓋所有街鎮(zhèn)和大型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，平均每個(gè)所配備16名監(jiān)管人員?！耙郧皡^(qū)一級(jí)的食藥、質(zhì)監(jiān)部門(mén)往往只有二三十人，而工商部門(mén)有二三百人，合并后可以在不增加編制的基礎(chǔ)上充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍，增強(qiáng)基層監(jiān)管力量?！绷至④娬f(shuō)。

南開(kāi)大學(xué)濱海開(kāi)發(fā)研究院周立群教授認(rèn)為，天津市場(chǎng)監(jiān)管委的成立，是大市場(chǎng)大部門(mén)監(jiān)管體制改革的一次嘗試，更是轉(zhuǎn)變政府職能、進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)的一次探索?！爸挥型ㄟ^(guò)改革更好地發(fā)揮政府作用，讓錯(cuò)位的正位，讓缺位的到位，讓越位的歸位，才能真正讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用?！?/p>

“物理變化”能否產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”

監(jiān)管能力有待切實(shí)提升，內(nèi)部整合有待加快進(jìn)行

國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，天津“三合一”建立大市場(chǎng)大部門(mén)監(jiān)管制，很可能是未來(lái)國(guó)家層面的改革樣板?！按笫袌?chǎng)大部門(mén)監(jiān)管體制改革的民間呼聲很高，特別是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域多頭監(jiān)管、監(jiān)管短板突出，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥‘三合一’將是大勢(shì)所趨?！?/p>

不過(guò)，設(shè)立大部門(mén)只是“物理變化”，真正轉(zhuǎn)變職能才是“化學(xué)反應(yīng)”。從這個(gè)角度看，天津“三合一”改革之后還有不少工作要做。

——監(jiān)管能力有待切實(shí)提升。

林立軍說(shuō)，在市場(chǎng)監(jiān)管委監(jiān)督投訴舉報(bào)中心的“九宮格”接聽(tīng)坐席中，坐在正中央的十有八九是來(lái)自原食藥局的工作人員?！斑@也是無(wú)奈之舉，因?yàn)樗麄儽容^專(zhuān)業(yè)，坐在中間更便于回答問(wèn)題。從中也可以看出目前整個(gè)監(jiān)管隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化水平還不夠?！?/p>

如今，天津全市共有各類(lèi)市場(chǎng)主體54萬(wàn)余戶(hù)，在用特種設(shè)備總量近19萬(wàn)臺(tái)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位近6萬(wàn)家，還不包括無(wú)證無(wú)照的小作坊、小餐飲等。“面對(duì)如此龐大的監(jiān)管對(duì)象，除了理順監(jiān)管體制、克服職能交叉、填補(bǔ)監(jiān)管空白，還要提高監(jiān)管的技術(shù)含量。”林立軍說(shuō)，市場(chǎng)監(jiān)管委正在整合各部門(mén)食品檢驗(yàn)檢測(cè)能力，組建“天津市食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)中心”。在區(qū)縣檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)建設(shè)上，依托原有的食品、藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，組建區(qū)（縣）檢驗(yàn)中心。同時(shí)，在鎮(zhèn)街監(jiān)督所設(shè)置“快檢室”，為一線(xiàn)監(jiān)管人員配備現(xiàn)場(chǎng)快速檢驗(yàn)檢測(cè)單兵技術(shù)裝備，提高基層監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)水平。

——內(nèi)部整合有待加快進(jìn)行。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，與過(guò)去“九龍治水”的分段監(jiān)管模式相比，大部門(mén)監(jiān)管體制也可能將部門(mén)間的推諉扯皮變成部門(mén)內(nèi)的協(xié)調(diào)不暢。

對(duì)此，竹立家表示，目前政府各部門(mén)權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象比較嚴(yán)重，如果監(jiān)管理念依舊，每個(gè)部門(mén)不能在其監(jiān)管領(lǐng)域中真正負(fù)起責(zé)任，恐怕任何監(jiān)管方式都會(huì)漏洞百出?！耙虼?，僅提出建立‘權(quán)責(zé)一致’理念還不夠，面對(duì)部門(mén)內(nèi)部推諉扯皮等問(wèn)題，必須讓合理的監(jiān)督機(jī)制替代自彈自唱，提高政府行政透明度，增強(qiáng)民眾與社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督。”（據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》）