文/胡潔人 同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求各地區(qū)各部門(mén)切實(shí)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，健全涉法涉訴信訪工作機(jī)制，努力形成依法解決涉法涉訴信訪問(wèn)題的合力。這個(gè)《意見(jiàn)》旨在緩解當(dāng)前日益增加和復(fù)雜的社會(huì)矛盾以案件形式進(jìn)入司法，形成訴訟與信訪交織、法內(nèi)與法外解決并存的現(xiàn)狀，期望通過(guò)全面改革涉法涉訴信訪減少群眾“信訪不信法”“棄法轉(zhuǎn)訪”“以訪壓法”等行為，以保護(hù)和提升司法權(quán)威，保證正常有序的涉法涉訴信訪的秩序。

信訪的由來(lái)和作用

信訪制度是中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)建的一種特殊的權(quán)利救濟(jì)方式，是我國(guó)社會(huì)主義公民政治參與的重要渠道，也是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民民主政治權(quán)利的具體形式。信訪在行政領(lǐng)域?yàn)楣裉峁┮环N補(bǔ)救的措施，公民通過(guò)這種在司法行政中的補(bǔ)救來(lái)保護(hù)自己的利益。

1951年6月7日政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》標(biāo)志著信訪制度的正式確立。隨后信訪制度經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展變化：第一階段是1951年6月至1979年1月的大眾動(dòng)員型信訪。由于受到政治運(yùn)動(dòng)的制約，這個(gè)時(shí)期的來(lái)信來(lái)訪量與政治運(yùn)動(dòng)密切相關(guān)，內(nèi)容主要是揭發(fā)他人的問(wèn)題，到運(yùn)動(dòng)后期，信訪內(nèi)容主要是反映運(yùn)動(dòng)中存在的問(wèn)題或要求落實(shí)政策；第二階段是1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪。在這一時(shí)期，信訪迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數(shù)和解決問(wèn)題之多都是史無(wú)前例的，主要內(nèi)容是要求解決大批歷史遺留問(wèn)題，平反冤假錯(cuò)案；第三階段是1982年2月至今的安定團(tuán)結(jié)型信訪。隨著國(guó)家在1982年宣告撥亂反正任務(wù)的基本完成，信訪制度最主要的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

1995年，國(guó)務(wù)院頒布了《信訪條例》，并于1996年1月1日起實(shí)施。《信訪條例》的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)信訪工作步入了法制化軌道。雖然當(dāng)前信訪存在諸多問(wèn)題和弊病，但不可否認(rèn)它在我國(guó)發(fā)展中起到很大的作用：

首先，信訪是一種簡(jiǎn)便、直接、迅速的反映群眾意愿的形式。來(lái)自來(lái)信來(lái)訪中的社情民意是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)人從各種會(huì)議、資料和調(diào)查中難以得到的重要信息。當(dāng)前,民意訴求日益復(fù)雜多樣，由于渠道不足、表達(dá)不暢導(dǎo)致的過(guò)激行為時(shí)有發(fā)生。領(lǐng)導(dǎo)干部接訪，可以讓群眾在最短時(shí)間內(nèi)、以最少的環(huán)節(jié)和最快的速度將訴求和意見(jiàn)反映上來(lái)。通過(guò)這種渠道，有關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)可以廣泛地直接地了解社情民意，掌握群眾的情緒及群眾對(duì)各項(xiàng)政策的態(tài)度，以便有的放矢地調(diào)整有關(guān)政策，進(jìn)行合理決策。

其次，信訪活動(dòng)是人民群眾對(duì)黨和政府、企事業(yè)單位及其工作人員實(shí)行自發(fā)的、直接的、公開(kāi)的、有效的民主監(jiān)督的重要形式之一。通過(guò)做信訪工作，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其工作人員存在的各種問(wèn)題，查處違法亂紀(jì)，糾正不正之風(fēng)，克服官僚主義，防止貪污腐敗。

最后，信訪是對(duì)司法解決糾紛途徑的補(bǔ)充。通過(guò)信訪，可以及時(shí)有效地調(diào)整人與人、人與組織、人與社會(huì)之間的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，化解群體性矛盾的不安因素。

群眾上訪多數(shù)是因?yàn)橛性┣椋灿袠O少數(shù)人是無(wú)理上訪，要求過(guò)高、行為偏激。信訪特別是領(lǐng)導(dǎo)直接接訪可以令上訪人與相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)面交流，更直接進(jìn)行溝通，因此信訪活動(dòng)是一個(gè)宣傳政策法規(guī)、疏導(dǎo)群眾情緒的平臺(tái)，能夠很好地引導(dǎo)群眾理性、合法、平和地表達(dá)訴求。

信訪弊病 “訴訪不分”

隨著改革和發(fā)展的進(jìn)程，新矛盾不斷凸顯，土地承包、征地拆遷、安置補(bǔ)償、企業(yè)改制、下崗職工、移民問(wèn)題、婚姻家庭、鄰里糾紛等各種因素引發(fā)的矛盾糾紛不斷增多，群體性、突發(fā)性事件時(shí)有發(fā)生，誘發(fā)許多信訪問(wèn)題。在處理糾紛的過(guò)程中，很多群眾對(duì)有關(guān)政策法律法規(guī)的理解不夠，承受力差，要求過(guò)高，加上管理體制、制度建設(shè)原因，這些矛盾沒(méi)有及時(shí)消除或緩解，最終造成群體訪、重復(fù)訪及越級(jí)上訪事件。

從去年最高人民檢察院控告檢察廳發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，隨著修改后刑訴法和民訴法的實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)信訪總量呈現(xiàn)出激增態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年前三季度檢察機(jī)關(guān)控告檢察部門(mén)受理并依法辦理群眾信訪53.5萬(wàn)余件次，其中最高檢20.5萬(wàn)余件次，20.2萬(wàn)余件次信訪案件當(dāng)事人息訴罷訪。

信訪量急升是我國(guó)社會(huì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型中社會(huì)矛盾增加的體現(xiàn)，也是我國(guó)現(xiàn)行的解決社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的正式制度不健全的結(jié)果。其背后反映出信訪仍存在諸多弊病和問(wèn)題。

比如，信訪渠道不夠暢通，各級(jí)黨政部門(mén)對(duì)群眾反映的問(wèn)題不能及時(shí)地回應(yīng)并解決，甚至互相推諉和激化矛盾。信訪群眾本身的利益要求不符合有關(guān)政策規(guī)定，也加大了信訪解決問(wèn)題的難度。有些訪民要求過(guò)高，超過(guò)政策極限；有的按政策解決了但又提出新的過(guò)分要求；有的堅(jiān)持無(wú)理要求，甚至制造事端，采取蠻橫打鬧的方式來(lái)達(dá)到他們的無(wú)理要求。

而最大的問(wèn)題是，信訪終結(jié)機(jī)制不完善，“訴訪不分”，這是導(dǎo)致信訪量如此龐大且難以真正有效解決問(wèn)題的重要原因。各種糾紛不是最終進(jìn)入訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定渠道,而是循著信訪這條路上下反復(fù)處理。有些持過(guò)高或無(wú)理要求的訪民在信訪部門(mén)結(jié)案后仍然繼續(xù)來(lái)信來(lái)訪，提出其他要求，糾纏不休。長(zhǎng)此以往，必將沖擊法治的統(tǒng)一與權(quán)威，大大增加社會(huì)成本，嚴(yán)重影響行政秩序和效率。

可見(jiàn)，“訴訪不分”已經(jīng)成為影響改革發(fā)展穩(wěn)定大局的一個(gè)阻礙，亟須探索一種合理、規(guī)范的“訴訪分離”機(jī)制，將屬于“訴”的事項(xiàng)從普通信訪中分離出來(lái)，引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴權(quán)。

“訴訪分離”的內(nèi)涵和意義

近日中央發(fā)出的《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要實(shí)行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)，由政法機(jī)關(guān)依法處理。各級(jí)信訪部門(mén)對(duì)到本部門(mén)上訪的涉訴信訪群眾，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其到政法機(jī)關(guān)反映問(wèn)題；對(duì)按規(guī)定受理的涉及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，收到的群眾涉法涉訴信件，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)同級(jí)政法機(jī)關(guān)依法處理。“訴訪分離”對(duì)未來(lái)信訪工作具有很大意義和影響，是實(shí)現(xiàn)涉訴信訪法治化的重要內(nèi)容和解決涉訴信訪問(wèn)題的根本路徑。2013年12月，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在調(diào)研人民法院立案信訪工作時(shí)也強(qiáng)調(diào)指出，要依法推進(jìn)涉訴信訪工作機(jī)制改革，積極推行訴訪分離，依法規(guī)范涉訴信訪工作秩序。

“訴訪分離”包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是訴訟與信訪的外部分離，即將涉訴信訪從國(guó)家信訪體系中剝離出來(lái)，讓涉訴信訪獨(dú)立于普通信訪。這在很大程度上意味著國(guó)家信訪部門(mén)將不再受理應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)處理的信訪事項(xiàng)、不再協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)處理涉訴信訪事項(xiàng)。訴訟與信訪外部分離的最終目的，就是要讓司法與行政完全獨(dú)立。外部分離是實(shí)現(xiàn)訴訟與信訪徹底分離的基礎(chǔ)。

二是訴訟與信訪的內(nèi)部分離，是指在外部分離的前提下，人民法院對(duì)于當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人反映的有關(guān)涉訴信訪事項(xiàng)進(jìn)行審查，符合法律規(guī)定的，進(jìn)入訴訟程序依法進(jìn)行處理；不符合法律規(guī)定的，不再啟動(dòng)復(fù)查程序，并向當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人做好解釋說(shuō)明工作。內(nèi)部分離的最終目的是保障訴訟程序獨(dú)立于涉訴信訪途徑之外，訴訟與信訪完全獨(dú)立。

中央出臺(tái)政策強(qiáng)調(diào)改革涉訴涉法信訪工作機(jī)制，并特別強(qiáng)調(diào)要將“訴訪分離”最重要的意義就是可以增強(qiáng)我國(guó)的司法權(quán)威。當(dāng)前的信訪中常常遇到對(duì)司法程序已經(jīng)終結(jié)的案件，群眾不滿判決結(jié)果采取上訪的,政府都會(huì)干涉。政府為了滿足上訪群眾的要求,無(wú)形中使信訪成為一種不是裁決的最終裁決,降低了司法公信力。訴訪分離后,經(jīng)訴訟程序終結(jié)的案件，除按照規(guī)定給予適當(dāng)救助外，不能法外變相改變司法結(jié)果，可以更好地維護(hù)司法權(quán)威。

“訴訪分離”最直接的作用就是有利于明確各方職責(zé)。訴訪分離后,該納入司法程序的，由司法機(jī)關(guān)受理；按照法定程序辦理，信訪部門(mén)不再受理；其他信訪事項(xiàng)由政府信訪部門(mén)處理，政法機(jī)關(guān)不再受理。從而可以令各部門(mén)各司其職，可以提高工作成效，減少推諉、扯皮的現(xiàn)象。除此以外，也可以促使當(dāng)事人充分認(rèn)識(shí)到自己所享有的訴訟權(quán)利，令當(dāng)事人在可以運(yùn)用司法途徑的情況下及時(shí)、合法、合理地行使訴求，最大限度地獲得司法救濟(jì)。

除了“訴訪分離”的突破之外，這次《意見(jiàn)》還強(qiáng)調(diào)了建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。中央政法機(jī)關(guān)按照修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法和相關(guān)法律法規(guī)，修改完善涉法涉訴信訪終結(jié)辦法。對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定。對(duì)在申訴時(shí)限內(nèi)反復(fù)纏訪纏訴，經(jīng)過(guò)案件審查、評(píng)查等方式，并經(jīng)中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定其反映問(wèn)題已經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。通過(guò)對(duì)信訪機(jī)制的改革和完善，相信可以很大程度上暢通信訪渠道，減少案件的積壓狀態(tài)，提高基層化解信訪壓力能力，同時(shí)也可以嚴(yán)肅處理違法上訪的行為。更深遠(yuǎn)的成效依然有待政策出臺(tái)實(shí)施后的實(shí)效檢驗(yàn)，但可以看到，中央對(duì)信訪的改革已經(jīng)刻不容緩！