●鄭 毅

“食藥警察”來了“舌尖安全”有望

●鄭 毅

3月28日，在國家食藥監(jiān)管總局和公安部的聯合發(fā)布會上，公安部治安管理局副局長華敬鋒確認，國家將專設食品藥品違法偵查局，以加強打擊食品藥品犯罪的力量，保障國民“舌尖上的安全”。

專門的食藥違法偵查辦案人員，被形象地稱為“食藥（安全）警察”。設立“食藥警察”有哪些現實必要性?能否解決食品藥品安全事件“以罰代刑”問題？檢察機關是否需要設立相應的專門機構辦理食品藥品違法犯罪案件？筆者就這些問題采訪了相關專家。

專設“食藥警察”適逢其時

“客觀地講，當前食品藥品領域違法犯罪已經呈現出長鏈條、跨區(qū)域、高技術、活動隱蔽等特征，建立“食藥警察”對有效打擊和預防食品藥品違法犯罪活動，確保“舌尖上的安全”，顯得非常必要和迫切。在這個意義上說，國家專設食品藥品違法偵查局適逢其時，體現了以人為本的精神?！备拭C政法學院副教授郜占川說。

中國政法大學副教授吳丹紅也認為，國家專設食品藥品違法偵查局很有必要?！懊磕暧写罅康娜耸苁称匪幤愤`法犯罪之害，‘食藥警察’的設立對于更專業(yè)、更常規(guī)地打擊食品藥品違法犯罪有積極的意義。”

據了解，2011年11月21日，河北省公安廳食品藥品安全保衛(wèi)總隊就已正式掛牌，主要負責指導或直接偵辦生產、銷售偽劣產品罪（僅限食品藥品類），生產、銷售假藥罪，生產、銷售劣藥罪，生產、銷售不符合安全標準的食品罪等八類刑事案件。唐山、廊坊等地也相繼成立食藥支隊。

“成立食品藥品安全保衛(wèi)總隊，相當于執(zhí)法前置，警方和行政部門幾乎同步介入案件，可以更好地保護現場，控制相關人員，減少危害。”河北省公安廳食品藥品安全保衛(wèi)總隊總隊長姚愛國曾在接受媒體采訪時這樣說。

除了河北，山東、遼寧等地也成立專門打擊食藥犯罪的總隊和大隊、支隊，但是目前還沒有從上而下、從中央到地方覆蓋全國的專門專業(yè)執(zhí)法隊伍。郜占川認為，設立“食藥警察”并使其切實發(fā)揮作用，有一個重要的前提，就是解決目前食品、藥品領域監(jiān)管部門職能重復、職責不清、追責不力的問題，應設立暢通的舉報渠道。否則，極有可能出現事與愿違甚至一廂情愿的結果。

“食藥警察”有助于增強打擊犯罪力度

吳丹紅指出，目前絕大部分食品藥品安全犯罪懲治工作基本上都是在行政執(zhí)法層面展開，很難進入司法程序，這是不合理的，就其社會危害性來說，很多已經不是單純的行政執(zhí)法所能解決的，必須納入刑法的調整，如果以罰代刑，那么勢必人為地造成違法成本過低，助長犯罪氣焰。

“我國政府對食品安全問題高度重視，2009年頒布食品安全法，2010年設立國務院食品安全委員會，但一直缺少一支有效的執(zhí)法力量，所以法律的執(zhí)行備受詬病。原先分段監(jiān)管思維下形成的衛(wèi)生行政、質量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督、工商行政以及農業(yè)等多部門‘九龍治水’式執(zhí)法體制，出現問題相互推諉扯皮現象嚴重，最終導致監(jiān)管力量分散，特別是一線的基層執(zhí)法力量嚴重不足。這些問題使得食品安全監(jiān)管機關成為社會嘲弄的對象?！乘幘臁梢栽谑乘幇踩膱?zhí)法環(huán)節(jié)保障食品安全法等法律的執(zhí)法效果?！眳堑ぜt說。

郜占川認為，組建“食藥警察”，明確其對食品藥品安全領域中的刑事案件負責偵查、移送起訴，將有效改變目前懲治不力的局面。通過整合專業(yè)技術力量，強化執(zhí)法權限，可以集中精力對該領域違法犯罪行為進行全面、精準、高效打擊，并總結執(zhí)法經驗。

據筆者了解，遼寧、河北和山東的“食藥警察”機構都設在公安系統，作為公安機關的一個業(yè)務部門，其優(yōu)點就在于食藥領域的刑事案件能夠及時、有效地移送到司法機關。

2013年，河北省唐山市檢察院偵監(jiān)三處審查批捕危害食品、藥品安全犯罪案件15件26人，發(fā)現并向自偵部門移送職務犯罪案件線索15件23人。結合辦案經驗，該處副處長楊學娟告訴筆者，唐山市食品藥品安全保衛(wèi)支隊成立以后，群眾發(fā)現相關案件線索可以直接舉報到支隊。結合食藥安保支隊移送的案件，檢察機關對行政執(zhí)法機關監(jiān)管不到位等瀆職問題可以及時發(fā)現并查處。

檢察機關應增強辦理食藥案件專業(yè)化水平

國家專設食品藥品違法偵查局后，檢察機關是否有必要設立相應的專門機構，辦理食品藥品違法犯罪案件？

據筆者了解，河北省唐山市公安局食品藥品安全保衛(wèi)支隊在2011年11月成立以后，該市檢察院于2012年3月成立偵監(jiān)三處，主要負責辦理食品藥品違法犯罪案件和其他經濟犯罪，以及對行政執(zhí)法機關進行專項檢察監(jiān)督。該處副處長楊學娟告訴筆者，基層檢察機關的偵查監(jiān)督部門普遍存在案多人少的問題，而且負責很多綜合性工作，因此，檢察機關成立專門機構辦理食品藥品犯罪案件，使辦案職責更加明確，“即使不設立專門機構，也應指定專門的辦案組，增強辦理相關案件的專業(yè)化?！?/p>

吳丹紅贊成削減監(jiān)管部門的行政管理人員，增加技術和執(zhí)法人員，配備專業(yè)化的“食藥警察”，但是，他認為檢察機關負責刑事案件的審查起訴和職務犯罪的偵查，沒有必要專門增加相應機構，只要在程序上把好偵查監(jiān)督關和審查起訴關就可以。

郜占川也同意這種觀點。他同時指出，鑒于食品、藥品攸關生命健康，對此領域的違法犯罪案件要以事前監(jiān)督為主，檢察機關要督促“食藥警察”以有效的方式積極履行事前監(jiān)管職責，對于因監(jiān)管不力造成嚴重后果的要追究責任。另外，檢察機關還要對群眾舉報線索的處理以及最終立案情況進行實時監(jiān)督。由于修改后刑訴法設立了專家證人制度，檢察機關應注重在審查起訴及出庭公訴時邀請專家證人協助解決專業(yè)性問題。

“食藥警察”如何進行行政架構？

“從國家層面來看，我認為有可能是在國家食藥監(jiān)管總局內設警察局，并接受公安部業(yè)務指導。這樣，全程執(zhí)法可以彌補分段監(jiān)管的弊端，避免多頭執(zhí)法、各部門之間推諉扯皮的情況；同時，‘食藥警察’擁有人身和財產強制權，其直接辦案有利于實現行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法對接，可對違法生產經營者產生更強震懾力。”國家行政學院副教授胡穎廉說。

胡穎廉指出，要讓“食藥警察”發(fā)揮功效，還需要加強中央對這類案件偵辦的督察和督促的力度，破除屬地管理體制下的“地方保護主義”。